Тема 6. Российский опыт управления недвижимостью

В дореволюционной России у городских властей всегда существовала потребность в информации о наличном имуществе, его состоянии и стоимости. В России традиционно велись поземельные книги, проводилась регистрация земельных участков, опись всех недвижимых имуществ, однако еще в конце XIX в. городские земли в большинстве своем не были обмерены, а перечислены только по названиям. Первая подробная опись земельных участков г. Москвы, а затем городской реестр недвижимости были составлены только в 1891 г. Перечень информации, необходимой органам городского управления для принятия решений, определялся экономическими условиями и со временем менялся. Указания по составу, перечню такой информации содержались в различных реестрах, инструкциях, правилах.

В 1902 г. опросные листы велись по трем направлениям: города и иные населенные пункты; городские и дачные имущества; отдельные помещения (квартирный листок). В специальные бланки вносились данные, относящиеся ко всему владению в совокупности, из каких бы разнородных частей оно ни состояло: жилые дома, надворные постройки и службы, торговые и промышленные помещения, склады, сады, огороды, пустыри и пр. В опись заносились также сведения о принадлежности недвижимого имущества тому или иному лицу, учреждению или обществу. Каждый участок земли, имеющий самостоятельную границу, считался отдельным владением, т.е. отдельной единицей описания. Не подлежали регистрации лишь временные сооружения (ярмарочные балаганы, передвижные и перевозные постройки). При описании указывались сведения о валовой доходности со всех построек данного владения, а также убытки от простоя каких-либо помещений.

Для установления справедливых налогов под контролем Министерства государственных имуществ проводилась оценка всех объектов недвижимости. Правила оценки для обложения земскими сборами датированы 1893 г., изменения к ним — 1899 г. Эти Правила определяли, кем должна быть проведена оценка, кто должен входить в состав губернских, уездных оценочных комиссий, порядок действий комиссий, права их членов. Они содержали и подробный перечень имущества, которое подлежало или не подлежало оценке, порядок установления и утверждения оценок имущества, в том числе земель, лесов, недвижимого имущества в городских поселениях и сельских построек, фабрик, заводов, торговых и промышленных помещений.

В конце XIX в. прослеживается четкая тенденция усиления роли недвижимости в качестве объекта городских налогов.

Пользование недвижимостью находилось под строгим контролем со стороны государственной власти, а права города на нее были практически фиктивными. Город не имел налоговой инициативы. Налоги, которые он мог собирать в свою пользу, были установлены в правительственном Городовом положении. Там же была определена максимальная ставка налога на недвижимое имущество — 10%. До 1900 г. ставка налога составляла в Москве 9% суммы чистого дохода недвижимого имущества, в дальнейшем она возросла до 10%.

В начале XX в. возникла проблема реального развития частной собственности на землю и деятельности банковских и кредитных обществ, обслуживающих недвижимое имущество. Так, в Москве появляется Городское кредитное общество недвижимых имуществ, которое своей целью ставило выдачу ссуд под залог недвижимости. Применение различных форм кредита - ипотечного, мелиоративного, землеустроительного - способствовало интенсификации рыночных отношений.

Для оценки земли при определении величины ссуды под залог недвижимости Городское кредитное общество использовало Ведомость цен на городские земли, где были установлены цены на землю. Эта Ведомость была основным документом для руководства деятельностью кредитного общества.

Периодически проводилась переоценка городской недвижимости, что позволяло более правильно устанавливать налогообложение при изменении условий экономической жизни.

Благодаря деятельности городских властей, начиная с 1900 г. формировался бездефицитный бюджет, так как сборы за недвижимость составляли значительную величину.

Временное правительство, пришедшее к власти в результате революции в феврале 1917 г., не произвело каких-либо изменений в имущественно-земельной политике России. Оно фактически ограничилось принятием законодательных актов, направленных на охрану помещичьих усадеб и земель и ограничение земельных сделок в связи с начавшейся спекуляцией и распродажей земель.

Первым актом земельного законодательства России после Октябрьской революции 1917 г. стал Декрет ВЦИК «О земле» от 26 октября 1917 г., который провозгласил отмену частной собственности на землю. В ст. 1 Крестьянского наказа о земле (приложение к Декрету) предусматривалось, что право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни каким-либо другим способом отчуждаема. Вся земля — государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, майоратная и др. - отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся.

Сделки с недвижимостью были запрещены в декабре 1917 г. Декретом ВЦИК «Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах» от 20 августа 1918 г. был определен правовой статус городских земель и недвижимости. Право частной собственности на все без исключения участки, как застроенные, так и незастроенные, было отменено, а в городских поселениях с числом жителей свыше 10 тыс. также было отменено право частной собственности на все строения, которые вместе с находящейся под ними землей имели стоимость или доходность свыше предела, установленного местными органами власти. Все городские земли и строения, изъятые из частной собственности, подлежали передаче в распоряжение местных органов власти.

Принятие новых законодательных актов закрепило непосредственное распоряжение единым государственным земельным и жилищным фондом за народными комиссарами и местными органами власти. Функции управления недвижимостью были переданы Управлению коммунального хозяйства НКВД и исполкомам. По окончании гражданской войны и с переходом к НЭПУ были изданы декреты, направленные на восстановление жилищного фонда.

Декретом Совнаркома от 8 августа 1921 г. коммунальные отделы обязывались пересмотреть списки муниципализированных домов и представить в НКВД на утверждение списки тех домов, которые ввиду незначительных размеров или по непригодности их для коммунальных и общегосударственных нужд могут быть переданы коллективам или отдельным лицам. Вновь была разрешена продажа немуниципализированных строений, но не допускалось сосредоточение в руках одного лица более одного владения. В конце 1921 г. часть домов была демуниципализирована и была разработана процедура возврата этих домовладений прежним владельцам.

Сделки с недвижимостью совершались в отделах или бюро юстиции нотариальными столами по месту нахождения строения. Совершенные сделки (договоры) подлежали регистрации в коммунальных отделах, которые вели реестры немуниципализированных строений и регистрировали переход права собственности на строения от одного лица к другому. Муниципализированные строения как изъятые из гражданского оборота не могли быть предметом купли-продажи. К покупателю строений в городских местностях вместе со строением переходило и право аренды земельного участка. Одновременно с реестром владений велся и реестр владельцев.

Общая муниципализация была завершена в 1925 году. Таким образом, произошло разграничение так называемого частновладельческого фонда и муниципального фонда строений.

Была проведена работа по классификации зданий, проанализирована зависимость стоимости кубической единицы здания от влияющих на нее факторов - отношения периметра здания к его площади, количества этажей и средней высоты этажа. В конце 20-х - начале 30-х годов использовались четыре вида оценки: специальная (по восстановительной стоимости), инвентаризационная (по инвентаризационным данным коммунальных или земельных органов), страховая и балансовая.

Упразднение деления имущества на движимое и недвижимое было закреплено Гражданским кодексом РСФСР 1922 г. Так как земля стала объектом исключительно государственной собственности, ее нельзя было ни продать, ни заложить. В первом Земельном кодексе РСФСР (1922 г.) была окончательно закреплена государственная собственность на землю и усилено влияние государственных органов на регулирование земельных отношений. Земля, ее недра, леса и воды полностью были выведены из оборота. Право пользования земельным участком предоставлялось, контролировалось и могло быть изъято лишь государством

В ходе индустриализации произошло резкое увеличение государственного жилищного фонда, ставшего основным в структуре жилищного фонда. Работы по инвентаризации земель и строений Москвы в большей части городов были проведены в 1930-1934 гг.. Сложившаяся система оценки через инвентаризацию (а также через бухучет) сохранилась в основных чертах до начала 90-х годов.

Объектом регистрации являлось домовладение в целом с самостоятельным земельным участком. Право пользования земельным участком, обслуживающим строение, отдельно не регистрировалось.

Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. предусматривал, что договора купли-продажи жилого дома (его части) и другого недвижимого имущества помимо нотариального удостоверения должны быть зарегистрированы в местной администрации..

В целях охвата правовым регулированием всех земельных отношений в конце 60-х годов встал вопрос о необходимости разработки основ земельного законодательства. Принятые в 1968 г. «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» стали актом, объединившим земельное законодательство и закрепившим сложившуюся систему земельных отношений с учетом накопленного опыта. После принятия Основ началось обновление земельного законодательства, и в 1970 г. был принят Земельный кодекс РСФСР. В нем положения Основ были увязаны с особенностями регулирования земельных отношений на территории РСФСР. В этот период начал создаваться экономический механизм управления рациональным использованием урбанизированных территорий, в основе которого лежала комплексная оценка городских территорий. Концептуальной основой разрабатываемой методики управления являлась стоимостная оценка инженерно-экономических и социально-экономических факторов ценности городских земель.

К концу 80-х годов по мере развития рыночной экономики стали в полной мере проявляться назревшие в обществе глубокие противоречия в развитии имущественно-земельных отношений. При монополии государства на землю, отсутствии имущественно-земельных прав и интересов регионов и городов, платы за землю и недвижимость неизбежными стали бесхозяйственность и безответственность. Дефицит городских бюджетов заставил местные органы власти отнестись к недвижимости как к основному инструменту пополнения доходной части. Возникла острая необходимость в качественных изменениях в системе управления недвижимостью. Основами гражданского законодательства СССР 1991 г., а затем и новым Гражданским кодексом РФ 1994 г. был восстановлен институт движимого и недвижимого имущества.