4. Реформы органов власти, управления и армии

Реформирование государства было важнейшим направлением преобразований Петра I, полностью перестроившего аппарат управления страной в соответствии с практическими нуждами на основе опыта Швеции. В начале XVIII века государство в России стало играть необычайно большую роль во всех сферах жизни. В идеологии складывается культ абсолютистского государства, В то же время прежний государственный аппарат, содержавший в себе много архаических черт, не справлялся со стоявшими перед ним задачами, и государственная машина давала сбои. Таким образом, сущность реформы органов власти и управления сводилась к формированию дворянско-чиновничьего централизованного аппарата абсолютизма.

Реформы Петра I всегда вызывали бурные споры в исторической науке. Датский ученый Ханс Баггер постарался свести воедино все высказывания по этой проблеме и обнаружил, что одним из самых спорных вопросов являлся следующий: петровские реформы - эволюция или революция? И та, и другая точки зрения имели своих сторонников, но истина, как это часто бывает, где-то посередине. Нельзя отрицать тот факт, что предпосылки преобразований времени Петра зрели на протяжении предшествующего столетия. Но нельзя сбрасывать со счетов и такие обстоятельства, как личность самого Петра, влияние затяжной и тяжелой войны (не случайно реформы начались с армии и флота).

В результате проведения реформ к концу первой четверти XVIII в. в стране сложилась следующая система высших и центральных органов власти и управления.

Вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти сосредоточилась в руках царя. 22 сентября 1721 года Сенат присвоил Петру I титул императора. Этим актом был завершен процесс превращения сословно-представительной монархии в абсолютную. Неограниченная власть Петра I получила юридическое закрепление, а Россия превратилась в империю.

В допетровской России законы создавались царем совместно с Боярской думой. После утверждения царем решения Думы принимали силу закона («Царь повелел, а бояре приговорили»). С 1704 года Петр I перестал созывать Боярскую думу, разбухшую по составу и малопродуктивную по отдаче, а все важнейшие дела стал решать в своем «кабинете», т.е. в узком круге доверенных лиц. Тем самым законодательная ветвь власти была ликвидирована, законы оформлялись указами царя.

22 февраля 1711 г. Петр I учредил Правительствующий Сенат, сменивший Боярскую Думу. Члены Сената (первоначально в количестве девяти) назначались царем по принципу служебной пригодности. Перед новым учреждением ставилась задача контролировать органы местного управления, проверять соответствие действий администрации издаваемым законам. Сенат стал высшим правительственным учреждением в стране, однако вся законодательная власть принадлежала царю. Для контроля за самим Сенатом в 1715 г. был назначен специальный генерал-ревизор. С течением времени Сенат разрастался, и к концу царствования Петр перешел к иным формам контроля. В 1722 г. во главе Сената он назначил высшего чиновника - генерал-прокурора («око и ухо государевы»), на которого возложил контроль за деятельностью всех правительственных учреждений. Эта мера осуществлялась через прокуроров, назначавшихся во все правительственные органы. Первым генерал-прокурором стал П.И. Ягужинский.

С 1714 г. стала функционировать система тайного контроля – институт фискалов, которые должны были бороться со злоупотреблениями чиновников. Фискалы подчинялись только особому лицу, находившемуся при Сенате - генерал-обер-фискалу Нестерову. Они обязаны были тайно проверять и доносить о злоупотреблениях должностных лиц и нарушениях «казенного интереса». Между тем, фискалы далеко не всегда оправдывали доверие Петра. Сама формировавшаяся бюрократическая система толкала их на путь воровства и взяточничества. Того же Нестерова, который был призван пресекать подобные дела в государстве, самого позднее казнили за взяточничество.

В 1717–1721 гг. устаревшая система приказов была заменена коллегиями. На смену прежнему, весьма хаотичному приказному управлению, пришли новые центральные учреждения отраслевого типа. Во главе каждой коллегии стоял президент, при нем вице-президент, несколько коллежских советников и асессоров. В каждой коллегии была канцелярия во главе с коллежским асессором и архивариусом. Большое значение имела личная канцелярия Петра, называвшаяся «Кабинетом». Коллегии отличались от приказов коллегиальным принципом принятия решений, единообразными штатами, четким разграничением обязанностей. Каждая коллегия ведала определенной отраслью или сферой управления.

Главными считались три коллегии: «Чужестранных дел», «Военных дел» и Адмиралтейств-коллегия (по военно-морским делам). Вопросами торговли и промышленности ведали Коммерц-, Мануфактур- и Берг-коллегии. Три коллегии занимались финансами: Камер-, Штатс- и Ревизион-коллегии. Юстиц-коллегия ведала гражданским судопроизводством, а Вотчинная (учрежденная несколько позднее) – дворянским землевладением. К ним добавлялся Главный магистрат, основной обязанностью которого было управление городами. Особое место занимала Духовная коллегия (Синод), управлявшая церковью. Организация работы коллегий определялась Генеральным регламентом.

В 1708–1709 гг. была начата перестройка органов власти и управления на местах. Укрепление власти на местах вызывалось необходимостью сбора растущих налогов, с взиманием которых прежние органы не справлялись, пополнения армии, а также угрозой народных восстаний.

В 1708 г. страна была разделена на 8 губерний: Московскую, Санкт-Петербургскую, Киевскую, Смоленскую, Архангельскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую. Позднее были образованы еще три новые губернии: Нижегородская, Астраханская и Рижская, а Смоленская расформирована. Губернии резко различались по территории и количеству населения. Так, Смоленская и Архангелогородская губернии мало отличались от современных областей, а Московская губерния охватывала весь густонаселенный центр, где жила почти половина населения страны. Во главе губернии стоял назначаемый царем губернатор, сосредоточивший в своих руках местную исполнительную и судебную власти. При этом губернатор подчинялся не только императору и Сенату, но и всем коллегиям, распоряжения и указы которых часто противоречили друг другу. Губернатор имел штат помощников. В 1713 г. была предпринята попытка создать при губернаторе «консилиум» (совет) из местных дворян.

В 1719–1720 гг. областная реформа получила свое дальнейшее развитие: губернии были разделены на провинции, ставшие основной единицей административного деления. Всего было образовано 50 провинций. Во главе каждой провинции стоял воевода, находившийся в зависимости от губернатора. Провинция в свою очередь делилась на дистрикты. Во главе каждого дистрикта находился земский комиссар из числа местных дворян или отставных офицеров. Одной из мер укрепления государственной власти на местах стала система расквартирования войск. Полковой дистрикт имел большое значение как военно-полицейская административная единица. В городах были созданы городские магистраты, члены которых избирались из купцов пожизненно.

Таким образом, в результате реформ органов управления и власти в центре и на местах в России было создано государство, получившее в исторической литературе название «регулярного государства». Это было абсолютистское бюрократическое государство, пронизанное слежкой и шпионажем. Система местных органов власти и управления имела четко выраженный продворянский характер. Естественно, что в таком государстве демократические традиции, никогда не умиравшие в России, оказались в крайне неблагоприятных условиях. Они продолжали жить в повседневном быте крестьянской общины, казацкой вольнице. Но демократия все больше приносилась в жертву грубому авторитарному правлению, сопровождавшемуся необычайным ростом роли личности в российской истории. Одним из внешних проявлений этого явления стало принятие русским царем титула императора и преобразование России в империю, что нашло отражение в общественном сознании и в культуре.

Хотя православная церковь признавала превосходство государства над церковью, власть патриарха по-прежнему была достаточно велика. Он, как и царь, носил титул «Великий государь», пользовался значительной самостоятельностью. Реформы Петра, его стремление заимствовать западные обычаи, одежду, внешний облик, засилье иностранцев при царском дворе – все это вызывало недовольство церкви. В свою очередь Петр I стремился превратить церковь в одну из деталей чиновничье-бюрократической машины, беспрекословно подчиняющейся царю. Поэтому в 1700 г. после смерти патриарха Адриана Петр I отложил выборы нового патриарха на неопределенное время. Главой церкви был объявлен «местоблюститель патриаршего престола», лишенный патриаршеских полномочий. Им стал рязанский митрополит Стефан Яворский. Одновременно был изменен уклад жизни монахов: им запрещалось держать в кельях чернила и бумагу, ограничивался переход из одного монастыря в другой. В 1701 г. для управления церковью и сбора церковных доходов был создан Монастырский приказ. Монастырские вотчины делились на две категории: доходы одних, так называемых «определенных», шли на удовлетворение нужд монастыря, другие, «заопределенные», вотчины управлялись чиновниками, назначавшимися Монастырским приказом. Все доходы с таких вотчин поступали в казну.

В 1721 г. был утвержден Духовный регламент. Составил его видный церковный деятель, сторонник петровских реформ Феофан Прокопович. Петр I отредактировал документ и провозгласил его в качестве закона. Духовный регламент предусматривал уничтожение патриаршества и учреждение для управления церковью Духовной коллегии, вскоре переименованной в Святейший Синод. Надзор за его деятельностью осуществляло светское лицо – обер-прокурор, назначаемый Петром I из числа офицеров. В Синод входили назначаемые царем церковные иерархи. Члены Синода приносили присягу на верность императору. Тайный контроль над деятельностью Синода осуществлял «главный фискал по делам духовным». Была отменена тайна исповеди.

Тем самым ликвидация патриаршества, учреждение Святейшего Синода и назначение его обер-прокурора означали окончательную ликвидацию самостоятельной политической роли церкви и полное подчинение государству. Такая структура Русской православной церкви сохранялась вплоть до 1917 года (т.н. Синодальный период).

Задачи создания современной, боеспособной армии занимали Петра еще до того, как он стал полновластным правителем. Нарвское поражение в начале Северной войны поставило Россию перед срочной необходимостью создания регулярной армии. До Петра I основой русского войска являлось дворянское ополчение. Служилые люди являлись по призыву царя «конно, людно и оружно». Такая армия была плохо организованной, слабо обученной. Попытки создать регулярную армию (стрелецкие полки Ивана IV, солдатские полки царя Алексея Михайловича) успеха не имели. Петр I ликвидировал поместное дворянское ополчение и стрелецкое войско. Основу вооруженных сил отныне составили регулярные пехотные и кавалерийские полки с единообразным штатом, обмундированием, вооружением, действующие в бою и осуществляющие подготовку в соответствии с Воинским и Морским уставами, правилами, наставлениями.

Был изменен принцип комплектования армии. Царь заменил периодические созывы дворянского ополчения рекрутскими наборами. Рекрутская повинность распространялась на все население, платившее подати и несшее государственные повинности. В 1705 г. был произведен первый такой набор. Рекрутов набирали по жребию: один рекрут с 20 дворов. Солдатская служба являлась пожизненной. Дворяне освобождались от рекрутской повинности, но обязаны были нести военную или гражданскую службу. С этого времени наборы становятся регулярными. Всего в Петровскую эпоху было проведено 83 рекрутских набора, которые дали армии и флоту 284 тысячи человек. Рекрутские наборы решали проблему рядового состава. Для подготовки офицерского состава были открыты школы: навигационная, артиллерийская, инженерная.

Значительное внимание правительство уделяло перевооружению армии с учетом отечественного и зарубежного опыта. Старые ружья с фитильным запалом были заменены ружьями со штыком, изогнутым прикладом и ударно-кремневым замком. Артиллерия вооружалась новыми орудиями строго установленных образцов взамен устаревших разнокалиберных орудий.

После первого неудачного Азовского похода Петр I приступил к созданию военного флота сначала на реке Воронеж, а затем на берегах Балтики. С 1702 г. по 1715 г. были построены и спущены на воду 25 линейных кораблей, 19 фрегатов и 298 судов других классов. С 1718 г. управление флотом осуществлялось Адмиралтейств-коллегией. Создание флота шло невиданно быстрыми темпами и на уровне лучших образцов военного кораблестроения. В результате к концу правления Петра I Россия обладала сильнейшей в Европе сухопутной армией (численностью около 250 тысяч человек) и вторым в мире военным флотом (больше 1000 кораблей).

Петровские преобразования и их итоги крайне противоречивы. С одной стороны, были проведены реформы высших и центральных органов управления, местного управления, церкви и армии. Был создан военный и торговый флот, проводилась успешная экономическая политика. Петр I резко интенсифицировал происходившие в стране процессы, заставил ее совершить гигантский скачок, выведя на качественно более высокий уровень. Петровские реформы ознаменовали собой оформление абсолютной монархии в России. Вероятно, это единственный пример успешных и в целом до конца доведенных реформ в России, определивших ее дальнейшее развитие почти на два столетия. Время наглядно продемонстрировало удивительную жизнеспособность многих институтов, созданных Петром. Коллегии просуществовали до 1802 г., подушная система налогообложения – до 1887 г., рекрутские наборы – до 1874 г., Сенат, прокуратура, Табель о рангах – до 1917 г., а Синод – до 1918 г.

С другой стороны, цена преобразований оказалась чрезвычайно высокой. За первую четверть XVIII века страна потеряла до 20 % своего населения. Реформаторство Петра I имело отчетливый консервативный характер. Являясь крупнейшим идеологом абсолютизма, царь проводил политику, направленную на упрочение экономического и политического положения дворян. Одновременно эта политика способствовала резкому усилению крепостного права и дальнейшему ущемлению прав податного населения. Проводя реформы, Петр I не считался ни с жертвами, ни с национальными традициями, ни с исторической памятью. Петр-реформатор шел путем насильственного прогресса, когда считалось нормальным пожертвовать одной частью народа ради светлого будущего остальных, когда средством достижения высоких целей являлись насилие и принуждение в самых различных их формах. По меткому выражению А.И. Герцена, в результате проведенных реформ «к азиатскому туловищу России, Петр приделал европейские руки».