4. Административное ведомство

Термин «ведомство» широко используется в правоведении, но к сожалению, в него вкладывают неодинаковое значение. Если в прошлом он имел определенный и весьма широкий смысл (линейная система организации, осуществляющих определенную деятельность), то в действующих правовых нормах и научных работах нашего времени он связывается только с центральными органами исполнительной власти, а чаще всего — лишь с некоторыми из них (государственными комитетами, надзорами и службами). Если мы обратимся к литературным словарям, то убедимся, что там это слово понимают не так, как сейчас это делают многие юристы.

Значительно чаще, чем само слово «ведомство», используют производные от него. Определение «ведомственный» (подход, нормативные акты, жилой фонд, связь, транспорт и т. д.) можно встретить во многих правовых документах. Но ведомственные акты, ведомственный жилой фонд, внутриведомственный контроль, ведомственный подход — это то, что действует в определенной системе организации, принадлежит ей, происходит внутри нее, отражает ее специфические интересы. Часто в нормативных актах используется словосочетание «ведомственная подчиненность», что означает линейную административную подчиненность, принадлежность к определенной организационной системе. Нетрудно заметить, что определение «ве­домственный» и производные от него («внутриведомственный», «над-ведомственный, «межведомственный») согласуются с прежним, ши­роким понятием ведомства.

Под административным ведомством следует понимать систему организаций, организационно подчиненных одному органу исполни­тельной власти. Наряду с административными существуют и иные государственные (например, прокуратура) и негосударственные (на­пример, Всероссийское общество слепых) ведомства. Особенностью первых является то, иго ими руководят исполнительные органы, их руководящие подсистемы — составная часть аппарата исполнитель­ной власти.

Каковы основные признаки административного ведомства?

Во-первых, каждое ведомство имеет определенные, нормативно закрепленные цели. Они устанавливаются вышестоящими государ­ственными органами. Выполнение поставленной задачи (охранять, оказывать услуги и др.) — это и есть главная производственная задача ведомств. Но, кроме того, в России ведомство осуществляет и такие общие задачи, как рациональное использование всех выделен­ных и природных ресурсов, совершенствование внутренних социальных связей, удовлетворение потребностей своих работников. Иными сло­вами, каждое ведомство одновременно выполняет три задачи:

• специальную производственную;

• экономико-экологическую;

• социальную.

В соответствии с ними формулируются и нормативно регулиру­ются функции соответствующих государственных организаций.

Во-вторых, административное ведомство представляет собой четко обособленную сложную систему, состоящую из самостоятельных орга­низаций, подчиненных одной из них, которая является ее центром, руководящим органом.

В-третьих, каждое ведомство построено иерархично, имеет ли­нейную структуру, нижестоящие организации организационно (адми­нистративно) подчинены вышестоящим, а последние несут ответствен­ность за их деятельность.

В-четвертых, ведомство представляет собой экономико-право­вую общность. У него во владении есть определенное имущество, которое состоит из имущества организаций и централизованных фон­дов (резервов), принадлежащих системе в целом.

Ведомство является адресатом многих нормативных и иных ак­тов. Внутри его действуют акты руководящего системой органа. Административное ведомство моноцентрично, у него единый субъект власти, который вне системы действует от ее имени, распоряжается ее фондами и резервами, осуществляет значительную по объему внутриорганизационную деятельность.

Внутри системы создается и используется определенная инфор­мация, складывается специфическая организация документооборота, взаимоотношений ее компонентов. Внутриведомственные связи от­личаются активностью и устойчивостью.

Каждое ведомство имеет свое название. Будучи сложной самоуп­равляемой системой, оно как правило, состоит из трех групп элементов:

• организаций, непосредственно выполняющих его основную про­изводственную задачу;

• организаций, обслуживающих его внутренние потребности;

• исполнительных органов власти.

Можно сказать иначе: каждое ведомство состоит из трех блоков:

• производственного;

• обслуживающего;

• административного.

В последнем необходимо различать уровни (звенья) управле­ния. Минимальное их количество — два: центр и администрация ведомственной организации (больницы, вузы и т. д.). В случае не­обходимости создаются одно, два и даже более промежуточных зве­ньев. При одном промежуточном звене ведомственная администра­ция становится трехуровневой, при двух — четырехуровневой и т. д. Например, система Министерства обороны насчитывает четыре ад­министративных звена: Министерство, командование военного округа, командование соединения, командование воинской части.

Группировка административных ведомств может быть произве­дена по многим признакам, представляющим интерес для науки ад­министративного права. Прежде всего, среди них выделяются хозяй­ственные, социально-культурные и административно-политические. В законодательстве и научных работах различают системы мини­стерств, государственных комитетов, федеральных агентств, служб, надзоров.