2. Метод административно-правового регулирования

Предмет правового регулирования — главный, но не единствен­ный критерий разграничения системы права Российской Федерации на отрасли права. Они различаются также по методу правового регу­лирования, по источникам правовых норм, субъектам отрасли права (субъектам правоотношений) и другим признакам.

Приступая к характеристике административно-правового мето­да регламентации общественных отношений, необходимо предвари­тельно привести ряд важных теоретических положений. Совместная деятельность предполагает управление, последнее объективно необхо­димо и является неотъемлемым признаком общественного бытия, его атрибутом. Любой коллектив, любая социальная организация — это управляемая группа людей. Управленческие отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество. Они, как и семей­ные, экономические связи появились намного раньше, чем юридичес­кие нормы. Последние не создают властеотношений, а используются для того, чтобы их формализовать, упорядочить, развить, охранять.

Администрирование (управление) предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому, оно неразрывно связано с властью. В системе управ­ленческих связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходи­мость, законодатель, регламентируя организацию и функционирова­ние исполнительной (административной) власти, юридически оформ­ляет такое неравенство, асимметрию прав и обязанностей субъектов. Этим объясняются особенности административно-правового метода регулирования.

Главные признаки метода правового регулирования следующие: каково устанавливаемое правовой нормой юридическое положение сто­рон; с какими юридическими фактами связывается возникновение, из­менение, прекращение правоотношений; как определяются права и обя­занности субъектов правоотношений и, наконец, как они защищаются.

Можно утверждать, что совместная деятельность разных субъек­тов может быть обеспечена двумя путями: 1) путем использования власти, преобладания одной воли; 2) путем согласования, договора. Конечно, возможно сочетание команды и договора, но это лишь ис­пользование различных методов регулирования поведения людей. Поэтому наибольшей спецификой, качественной определенностью обладают два существенно различных метода регулирования — ад­министративно-правовой и гражданско-правовой. Их сравне­ние позволяет лучше выяснить особенности каждого.

Совместная деятельность предполагает сотрудничество. Разные отрасли регулятивного права призваны обеспечить сотрудничество фактически не равных людей, организаций. При этом гражданское право закрепляет принцип правового равенства фактически не рав­ных субъектов.

Административное право — юридическая форма, модель фор­мирования и функционирования государственной администрации. Оно закрепляет юридическое неравенство субъектов властеотношений. Это часто связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник — подчиненный») или функ­циональным (связи типа «инспектор — контролируемый»). Юри­дическое неравенство сторон обусловлено и разными ролями, задача­ми субъектов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне административной иерархии, не одинаковые права и обязанности. Например, различно правовое положение областного управления внутренних дел, областного комитета по управлению иму­ществом и областного финансового отдела. И не равны полномочия инспекторов, саннадзора, рыбоохраны и др. К тому же их правовое положение в разных ситуациях может изменяться. Например, препо­даватель (он же водитель) и студент (он же инспектор таможни).

Что же касается гражданского права, то, закрепляя имуществен­ные, товарные отношения, оно устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя и продавца, заказчика и подрядчика и т. д.). Поэтому юридическим фактом, порождающим, прекращающим, изме­няющим гражданские правоотношения, является договор, отражаю­щий волю обеих сторон. В п. 3 ст. 2 ГК РФ говорится: «К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и иным финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предус­мотрено законодательством».

Конечно, административные правоотношения могут возникнуть из договора, а гражданские — из недоговорных отношений, но адми­нистративно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями. Действиями, совер­шаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические послед­ствия, являются, например, приказ, предписание субъекта администра­тивной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче ли­цензии, постановление о наложении штрафа.

Субъекты гражданского права во многих случаях сами выбира­ют, с кем и когда вступать в отношения, заключая договоры, определя­ют взаимные права и обязанности. «Здесь государственная власть принципиально воздерживается от непосредственного властного ре­гулирования отношений. Здесь она не ставит себя мысленно в поло­жение единственного определяющего центра, а, наоборот, предостав­ляет такое регулирование множеству маленьких центров. Эти ма­ленькие центры предполагаются носителями собственной инициативы, и именно им предоставлено регулирование взаимных отношений между собой». Иначе строится административно-правовое регулирование. Как правило, нормами четко определяется, когда и между какими субъектами должны возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с призы­вом на воинскую службу, получением прав на управление транспор­тными средствами, возникают при заранее определенных обстоятель­ствах, с определенными органами исполнительной власти. И при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридической нормой. Точно так же в определенные сроки, по определенной форме, опреде­ленным адресатам организации должны направлять статистические данные, отчеты, справки.

При административно-правовом регулировании законодатель берет на себя роль опре­деляющего центра. Во-первых, нельзя допускать, чтобы субъект ад­министративной власти по договору с невластной стороной опреде­лял взаимные права и обязанности. Во-вторых, власть должна дей­ствовать единообразно в отношении разных субъектов. В-третьих, граждане должны быть равны перед носителями власти.

В условиях возникновения споров между участниками равно­правных, гражданско-правовых отношений они вправе обратиться за помощью к третьей, незаинтересованной стороне — суду. Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего являются правовосстановительными (взыскание убытков и т. д.) и используются в интересах пострадавшего. Существующие в административно-пра­вовых отношениях права и интересы тоже могут защищаться в су­дебном порядке. Но в основном права участников таких отношений обеспечиваются, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом власти, который был (является) стороной адми­нистративного правоотношения, вышестоящим или иным органом ис­полнительной власти.

Субъекты исполнительной (административной) власти наделе­ны правом решать. Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях вправе применять самые разнообразные меры воз­действия на других участников правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания, отказать в просьбе, использовать средства административного, дисциплинарного принуждения.

Естественным продолжением названного неравенства сторон является то, что у невластной стороны имеются скудные возможности для защиты своих прав своими действиями, для самозащиты. С не­правильными действиями субъектов власти граждане, учреждения и предприятия могут бороться чаще всего только путем подачи жалоб в компетентные государственные органы. Административно-правовое регулирование предполагает, что субъекты власти, как правило, в од­ностороннем порядке решают, а невластные субъекты вправе обжа­ловать такие решения.

Еще раз отметим, что особенности предмета обуславливают спе­цифику метода регулирования. Административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей администра­тивной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Но административно-правовое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал.

Участники управленческих отношениях выступают как субъект и объект воздействия. Их правовое опосредование превращает обе сто­роны в субъектов правоотношений, носителей определенных прав и обязанностей. И властвующий уже не вправе делать то, «что левая нога захочет», выдавая свой каприз, административную импровизацию за государственную мудрость, а подвластному не нужно упраши­вать «дать слово молвить». Закрепляя демократические начала фор­мирования административной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы организации управленческого труда, разнооб­разные права граждан, процедуры решения дел и разрешения споров с исполнительной властью и многое другое, административное право придает властеотношениям цивилизованный характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии. «Оди­наковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено большими правами нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равными».

Благотворное влияние правового опосредования властеотношений состоит также и в том, что право внедряет в административную деятельность не свойственные ей в прошлом способы воздействия: договоры, рекомендации, конкурсы. Конечно, главным методом, кото­рый используется при правовом регулировании административной деятельности, был и остается административно-правовой. Но наряду с этим право в условиях демократии использует при регулировании административно-правовых отношений и средства, близкие к граж­данско-правовому методу. Так, оно обязывает органы государственной власти заключать административные договоры, проводить конкурсы.