1. Предмет административного права

Административное право — самостоятельная отрасль российс­кого права. Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по тому, какие общественные отношения они регулируют. Осо­бенности этих общественных отношений определяют предмет регули­рования. А от него зависят иные признаки отрасли права: метод регу­лирования, система отрасли и др. Не случайно большинство отраслей права получило название по особенности регулируемой совокупности общественных отношений. Например, трудовое, земельное, семейное, уголовно-процессуальное.

В порядке первого приближения к содержанию предмета ад­министративного права можно предложить такое определение: Это совокупность общественных отношений, возникающих при фор­мировании государственной администрации и осуществлении ею властной деятельности.

Под формированием здесь понимается создание системы орга­нов административной власти, государственных предприятий и уч­реждений, воинских и других вооруженных формирований, а также должностей в государственных организациях. Сюда же включаются закрепление правовыми нормами компетенции государственных ор­ганов и учреждений, правового статуса служащих, порядка взаимоот­ношений между ними.

Субъекты государственной администрации осуществляют раз­нообразную деятельность: властную, договорную, организационно-массовую, материально-техническую (размножение материалов, подго­товку проектов документов, математические расчеты и др.). Админи­стративным правом регламентируется основная властная дея­тельность государственной администрации и тесно связанная с нею работа по заключению и исполнению административных договоров (соглашении о разграничении полномочий, контрактов о военной службе и др.).

В законодательстве и юридической литературе как очень близ­кие по смыслу используются следующие термины: «государственная исполнительная власть», «государственное управление», «государствен­ная администрация», «административная власть». Ими обозначается явление, которое включает три главных признака:

1) государственный управленческий (исполнительный, административный) аппарат (со­вокупность служащих, органов);

2) выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительную, административную) и

3) исполь­зуемую им при этом управленческую (исполнительно-распорядитель­ную, административную) власть.

Это признаки властной государ­ственной деятельности, которая осуществляется под руководством высшей власти (монарха, президента, парламента и т. д.), они отража­ют разные ее стороны. Так, термин «государственное управление» прежде всего раскрывает содержание властной организационной де­ятельности государства. Когда говорят о государственной админист­рации, прежде всего имеют в виду субъекта организационной деятель­ности. А под административной (исполнительной) властью понима­ется власть, метод воздействия, используемый администрацией для организации общественных отношений (процессов).

В настоящее время в России наряду с государственной админи­страцией (исполнительной властью, управлением) существуют: муни­ципальная администрация (исполнительная власть, управленческая деятельность), регулируемая муниципальным правом, и частная адми­нистрация (исполнительная власть, управленческая деятельность), регулируемая гражданским правом.

Кто осуществляет государственную административную власть? Что включается в понятие государственной администрации?

Во-первых, исполнительные органы государственной власти и ряд подчиненных им учреждений (медицинские вытрезвители и др.), строевые подразделения (полки дорожно-патрульной службы, ОМОН и др.).

Во-вторых, это руководители иных государственных органов, осуществляющие внутриорганизационную деятельность. Председа­тель представительного органа и тем более руководитель его аппара­та, прокурор, председатель суда, руководя подчиненными им работни­ками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так, председатель областного суда, организуя работу судей аппарата областного суда, занимается не правосудием, а административной де­ятельностью.

Ярким примером сказанного является создание в 1998 г. Су­дебного департамента при Верховном Суде РФ. Он подчинен Вер­ховному Суду и занимается организационным обеспечением судов, то есть проводит мероприятия кадрового, финансового, материально-тех­нического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия. Кстати, закон о Судебном департаменте учредил новую должность — администра­тор суда — для организационного обеспечения деятельности рес­публиканского, краевого, областного суда. Администратор суда под­чиняется его председателю.

В-третьих, к государственной администрации относятся Адми­нистрация и Управление делами Президента Российской Феде­рации, Банк России, его главные управления и расчетно-кассовые центры.

В-четвертых, это администрации государственных учреждений и предприятий, осуществляющие руководство этими организациями (вузами, библиотеками, железнодорожными станциями и др.) и име­ющие властные полномочия в отношении тех, кто пользуется их ус­лугами.

Таким образом, под государственной администрацией пони­мается система органов государственной исполнительной влас­ти, а также осуществляющие административную власть иные государственные органы, их руководители, структурные подраз­деления, администрация государственных учреждений, предприя­тий, строевых подразделений.

Деятельность государственной администрации двойственна. Глав­ное в ней — созидательное начало, организация нормальной жизни и развития общества, его систем образования, здравоохранения, связи, производства и др. Но важна и охранительная (полицейская) работа: защита прав личности, собственности, нормальных условий существования государства, общества, граждан. Соответственно предметом административного права являются обе стороны функционирования государственной администрации: созидательная («активная администрация») и охранительная («пассивная администрация»).

Двойственная природа предмета регулирования и отрасли права также в том, что административное право не только устанавливает систему прав и обязанностей субъектов государственной админист­ративной деятельности, но и регулирует порядок ее осуществления, ее процедуры. В нем сосуществуют материальное административное и административно-процессуальное право.

Предмет административного права условно можно поделить на две такие части:

1. Внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов исполнительной власти, под­чиненных им учреждений, строевых подразделений, организацию служ­бы в них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных орга­нах, учреждениях, строевых подразделениях.

2. Взаимоотношения административной власти с предприятия­ми, учреждениями, организациями любых организационно-правовых форм, с гражданами.

Пока преобладали нормы первой группы, государства имели систему юридических правил, регулирующих разделение труда по администрированию, закрепляющих власть аппарата и обязанности граждан, иных невластных субъектов. В дореволюционной России такая система норм называлась полицейским правом.

Административное право как отрасль современного права по­явилось тогда, когда в правовой системе достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, процедуры деятельности, га­рантии от административного произвола, административных импрови­заций. Реализация в законодательстве идей естественных и неотъем­лемых прав гражданина, разделения властей, контроля за государ­ственной администрацией — необходимое условие превращения полицейского права в административное.

Необходимо обратить внимание на еще одно важное обстоя­тельство. Государственная администрация вступает в отношения с гражданами, разнообразными организациями. Административное пра­во, если быть точным, регулирует не деятельность, а отношения, возникающие при этом. Оно закрепляет обязанности и права всех-сторон общественных отношений: и властных, и невластных субъектов. Главная составляющая предмета административного права, его ядро — система отношений государственной администрации с граж­данами и их организациями. Основная задача административного права — правовое обеспечение конституционных прав и обязаннос­тей граждан. Поэтому его предмет можно определить так: совокуп­ность общественных отношений, возникающих при обеспечении государственной администрацией конституционных прав и обя­занностей граждан, а также иных отношений, связанных с ее формированием и деятельностью.

Анализ признаков, обозначенных нами как «формирование», «вла­стная деятельность», «государственная администрация» позволяет уяс­нить смысл первичного подхода к предмету административного пра­ва. Но предложенное в начале этого параграфа определение нужда­ется в ряде серьезных уточнений.

1. Государственная административная, организующая деятель­ность существует во всех сферах общественной жизни, она велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях «на на­столько специфична, что ее регламентируют нормы не администра­тивного, а других отраслей права. Так, властную деятельность адми­нистраций предприятий, учреждений в отношении их работников ре­гулирует трудовое право, отношения, связанные с финансами, — финансовое право. ЗАГСы действуют на основе норм семейного права, следственные аппараты МВД, ФСБ при расследовании уго­ловных дел опираются на нормы уголовного и уголовно-процессу­ального права, система органов исполнения наказаний Минюста РФ действует на основе норм уголовно-исполнительного права и т. д. Поэтому необходимо в определение предмета административного права внести такое существенное уточнение: оно регулирует все отношения, возникающие в процессе функционирования государственной адми­нистрации, за исключением тех, которые закреплены другими отрас­лями права Российской Федерации.

2. Административное право закрепляет систему средств исклю­чительно административного воздействия: административное принуж­дение, лицензирование, регистрация. Их применение происходит в рамках властеотношений, урегулированных административно-право­выми нормами.

Охранительные нормы закрепляют систему средств админист­ративного принуждения, основания, порядок их применения. Кто бы ни применял меры административного принуждения — государ­ственные органы исполнительной власти, Банк России, судьи, муни­ципальные органы, общественные организации (народные дружины, общественные рыбинспекции, организации казаков и т. д.) — все они обязаны действовать в соответствии с нормами административ­ного права. Административное принуждение — важная часть пред­мета административного права.

То же самое, с небольшими исключениями, можно сказать и о использовании иных средств чисто административного воздействия: лицензирования, регистрации. Соответствующие отношения регу­лируются административным правом, являются частью предмета ад­министративного права. Кто бы ни занимался лицензированием, ре­гистрацией — исполнительные органы, Банк России — они осуще­ствляют административно-правовую деятельность. Исключения из этого общего правила немногочисленны. Например, регистрация кандида­тов в депутаты избирательными комиссиями.

3. К предмету административного права относятся и отношения, связанные с рассмотрением жалоб граждан во внесудебном порядке (административных жалоб). Государственные и муниципальные органы, предприятия и учреждения, суды, органы прокуратуры и иные субъекты, работающие с административными жалобами, вступают в админист­ративно-правовые отношения с их авторами и между собой.

Подводя итог сказанному выше, можно сделать такой вывод: предметом административного права Российской Федерации являются властеотношения, которые возникают в процессе фор­мирования и функционирования государственной администрации (за исключением тех, которые регулируются нормами иных от­раслей права), а также отношения, возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер администра­тивно-правового принуждения, иных мер административного воз­действия, рассмотрении во внесудебном порядке жалоб граждан.

Вопрос о предмете отрасли права важен для любой юридичес­кой науки. Но особенно в настоящее время он актуален для админи­стративного права. Признание тех или иных отношений администра­тивными означает распространение на них административно-правового метода регулирования со всеми вытекающими из этого последствиями.

Иными словами, речь идет о пределах властного воздействия государ­ственной администрации на общественные отношения.

Если рассматривать предмет отрасли с точки зрения его объема, то он значительно сократился в целом, хотя отдельные его элементы расширились. На уровне района, города, поселка, села вопросы орга­низации и созидательного функционирования исполнительной влас­ти регулируются сейчас муниципальным правом, а в соответствую­щих муниципальных образованиях действует муниципальная органи­зация.

Известно, что многие государственные предприятия были при­ватизированы и стали частными. Ими руководит частная админист­рация. Если раньше многие вопросы деятельности администраций этих предприятий были предметом административного права (пла­нирование, фондирование и др.), то сейчас это предмет гражданского и трудового права.

Сужение предмета административного права происходит и за счет децентрализации, сокращения государственного вмешательства в деятельность всех предприятий и учреждений: государственных, му­ниципальных, частных и перехода соответствующих общественных отношений в сферу, регулируемую муниципальным и гражданским правом.