5.1. Виды финансового контроля
Финансовый контроль подразделяется на несколько видов по разным основаниям (рис. 5.1).1
В зависимости от времени проведения финансового контроля он может быть предварительным, текущим и последующим. Такие виды контроля свойственны деятельности всех контролирующих органов.
Предварительный финансовый контроль проводится до совершения операций по образованию, распределению и использованию денежных фондов. Поэтому он имеет важное значение для предупреждения нарушений финансовой дисциплины. В этом случае проверяются подлежащие утверждению и исполнению документы, которые служат основанием для осуществления финансовой деятельности, – проекты бюджетов, финансовые планы и сметы, кредитные и кассовые заявки и т.п.
Текущий финансовый контроль – это контроль в процессе совершения денежных операций (в ходе выполнения финансовых обязательств перед государством, получения и использования денежных средств для административно-хозяйственных расходов, капитального строительства и т.д.).
П
оследующий
финансовый контроль – это контроль,
осуществляемый после совершения
финансовых операций (после исполнения
доходной и расходной частей бюджета;
использования предприятием или
учреждением денежных средств, уплаты
налогов и т.п.). В этом случае определяется
состояние финансовой дисциплины,
выявляются ее нарушения, пути предупреждения
и меры по их устранению.
Рис 5.1. Виды финансового контроля
В зависимости от органа, принимающего решение о проведении финансового контроля, можно выделить обязательный и инициативный контроль.
Обязательный финансовый контроль проводится:
в силу требований законодательства, например, контроль со стороны представительных (законодательных) органов власти за исполнением бюджета по итогам за год;
по решению компетентных государственных органов (например, проверки и обследования налогоплательщиков по вопросам налогообложения со стороны налоговых органов, контроль, проводимый на основе решений правоохранительных органов).
Инициативный (аудиторский) финансовый контроль осуществляется по самостоятельному решению хозяйствующих субъектов.
В зависимости от органов (субъектов), осуществляющих финансовый контроль, можно выделить контроль:
представительных органов государственной власти и местного самоуправления;
аппарата Президента РФ;
исполнительных органов власти общей компетенции;
финансово-кредитных органов;
ведомственный и внутрихозяйственный;
общественный;
аудиторский (независимый).
5.2. Органы финансового контроля
За последние 15 лет система финансового контроля прошла ряд преобразований. Первым изменением системы финансового контроля стало упразднение органов народного контроля. Вторым шагом стал введенный Конституцией РФ в 1993 принцип разделения властей, который изменил роль финансового контроля органов представительной власти за деятельностью органов исполнительной власти. Она стала исключительно важной и независимой от исполнительной власти. Кроме Конституции РФ основы финансового контроля со стороны органов представительной власти закреплены в конституциях республик в составе Федерации, а также в уставах краев, областей, других субъектов Федерации.
Основным в парламентском финансовом контроле является контроль за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы. Государственная Дума рассматривает и утверждает отчет об исполнении федерального бюджета, представляемый ей Правительством РФ,1 а также отчеты о внебюджетных государственных социальных фондах. Контрольные функции в области финансов выполняют также комитеты и комиссии, образуемые Советом Федерации и Государственной Думой в рамках своих предметов ведения.2 Особая роль среди них принадлежит Комитету Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам и Комитету Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, осуществляющих контроль в этой области в целом. Финансовый контроль Совета Федерации и Государственной Думы проводится также в процессе слушаний соответствующих вопросов на их заседаниях. Так, Государственная Дума проводит слушания по вопросам формирования и исполнения федерального бюджета.
Согласно Конституции РФ3 для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания РФ образуют Счетную палату РФ.4 Состав и порядок деятельности Счетной палаты определяются федеральным законом.
Задачами Счетной палаты являются:5
определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов Федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
К ведению Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Совет Федерации назначает и освобождает от должности заместителя Председателя счетной палаты и также половину состава ее аудиторов.1 Председатель Счетной палаты РФ, его заместитель и 12 аудиторов назначаются сроком на 6 лет.
Контрольные функции в области финансов осуществляют также представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, что закреплено в их законодательстве в соответствии с федеральными актами, и органы местного самоуправления. В отношении последних правовой основой их контрольной деятельности являются: законодательство субъектов Федерации; принятые в соответствии с Конституцией РФ законы (в том числе законы субъектов РФ о местном самоуправлении), а также нормативные акты представительных органов, местного самоуправления – уставы муниципальных образований, положения и др. На уровне субъектов Федерации их представительные органы власти образуют счетные палаты (контрольно-счетные палаты и т.п. органы) как органы постоянно действующего государственного финансового контроля за поступлением и использованием средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных фондов, создаваемых органами власти соответствующих субъектов. Контрольно-счетные палаты подотчетны представительным органам власти субъектов РФ.2 Представительные органы местного самоуправления также образуют на своем уровне контрольные органы.
Р
ис.
5.2. Организации, осуществляющие финансовый
контроль
Контроль законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления предусматривает их право на:1
получение от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;
получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении;
утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета;
создание собственных контрольных органов (Счетная палата РФ, контрольные палаты, иные органы законодательных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов;
вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.
Третьим изменением в системе финансового контроля стало установление власти Президента Российской Федерации и соответственно организации президентского контроля. В целях эффективности президентского контроля в ведении Президента РФ создан специальный контрольный орган – Контрольное управление Президента Российской Федерации (преобразованное из Главного контрольного управления Президента РФ).1 При осуществлении контрольных функций этот орган взаимодействует с другими структурными подразделениями Администрации Президента РФ, соответствующими комитетами и комиссиями при нем, аппаратами Правительства РФ, палат Федерального Собрания, органами судебной власти и прокуратуры, с различными федеральными службами, органами налоговой полиции и другими федеральными органами исполнительной власти. Это орган широкой сферы контрольной деятельности, в состав которой входит и финансовый контроль. Финансовый контроль осуществляют (наряду с другими своими функциями) полномочные представители Президента РФ в федеральных округах:2 на них возложен контроль за ходом реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе.
Органы исполнительной государственной власти общей компетенции – Правительство Российской Федерации, правительства, администрации субъектов Федерации направляют контрольную деятельность подведомственных им органов государственного управления, в том числе финансовых, а также непосредственно сами осуществляют финансовый контроль. В пределах своих полномочий Правительство РФ на основании Конституции России3 и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»:4
обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;
разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;
представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
разрабатывает и реализует налоговую политику;
обеспечивает совершенствование бюджетной системы;
принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;
осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;
осуществляет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ валютное регулирование и валютный контроль;
руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами;
разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.
Основной задачей Правительства РФ в сфере финансового контроля является принятие решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов. Данное решение принимается исключительно на заседании Правительства РФ.1
Одновременно в полномочия Правительства РФ входит руководство и контроль за деятельностью в области финансов федеральных министерств, государственных комитетов и других, включая органы федеральной службы финансовой сферы, которые подотчетны ему. Кроме этого, Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, отнесенным к ведению РФ и полномочиям совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному законодательству и международным обязательствам РФ, Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия этих актов. Направляя деятельность подведомственных ему органов по осуществлению финансового контроля, Правительство РФ принимает нормативные и индивидуальные правовые акты, которые регулируют порядок финансовой деятельности.
Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.2
На Министерство финансов РФ возложено осуществление в рамках его компетенции выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности.1 Таким образом Министерство финансов фактически определяет государственную политику и осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере финансового контроля.
В состав Министерства финансов РФ входят:
Руководство Минфина России.
Подчиненные службы:
Федеральная налоговая служба;
Федеральная служба страхового надзора;
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;
Федеральное казначейство.
Структурные подразделения:
административный департамент;
департамент бюджетной политики;
департамент бюджетной политики в отраслях экономики и социальной сферы;
департамент бюджетной политики в сфере государственной военной и правоохранительной службы и государственного оборонного заказа;
департамент межбюджетных отношений;
департамент международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов;
департамент налоговой и таможенно-тарифной политики;
департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности и бухучета;
департамент финансовой политики;
правовой департамент.
Министерство финансов вносит в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства.
Министерство финансов разрабатывает и утверждает:2
порядок составления и исполнения федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
порядок ведения бюджетной росписи федерального бюджета;
порядок составления отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов и консолидированного бюджета Российской Федерации;
отчетность о расходах и численности работников федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления;
формы налоговых деклараций, расчетов по налогам, методические рекомендации и другие нормативные правовые акты по вопросам применения законодательства о налогах и сборах;
условия лицензирования, аттестации, деятельности и представления отчетности в отношении субъектов страхового дела;
порядок выдачи и приостановления действия разрешений на проведение лотерей и контроля за проведением лотерей;
лицензионные требования и условия деятельности по изготовлению защищенной полиграфической продукции;
нормативные правовые акты по вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений;
методологию эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, предоставления государственных гарантий РФ;
порядок ведения государственной долговой книги Российской Федерации;
порядок организации и осуществления контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере;
методологию противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, коррупции и финансированию терроризма;
порядок осуществления контроля за исполнением федерального бюджета и реализации мер принуждения, применяемых к участникам бюджетного процесса за нарушение бюджетного законодательства;
нормативные правовые акты в области ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности;
единый план счетов бюджетного учета и инструкцию по его применению органами государственной власти, органами управления государственных внебюджетных фондов, органами местного самоуправления и созданными этими органами бюджетными учреждениями;
порядок формирования и представления бюджетной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
порядок представления в Министерство финансов РФ отчетности в сфере аудиторской деятельности;
нормативные правовые акты в области добычи, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней;
Министерство финансов осуществляет:
составление проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, организацию исполнения федерального бюджета;
представление в Правительство РФ отчетов об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;
экспертизу проектов финансово-экономических обоснований к законопроектам и проектов заключений Правительства РФ по законопроектам о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета;
введение в порядке и случаях, предусмотренных бюджетным законодательством РФ, режима сокращения расходов федерального бюджета;
введение в порядке и случаях, предусмотренных бюджетным законодательством РФ, блокировки расходов и отмену блокировки расходов федерального бюджета, применение иных предусмотренных бюджетным законодательством РФ санкций;
управление государственным внутренним и внешним долгом РФ;
функции эмитента государственных ценных бумаг РФ;
ведение государственной долговой книги Российской Федерации и реестра государственных ценных бумаг Российской Федерации;
государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг РФ и муниципальных ценных бумаг;
координацию бюджетной и денежно-кредитной политики в соответствии с задачами макроэкономической политики;
участие от имени Правительства РФ в деятельности Парижского клуба и других клубов и форумов, подписание от имени Правительства РФ многосторонних соглашений с должниками в рамках указанных клубов и форумов.
Кроме того, Министерство финансов РФ обобщает практику применения законодательства РФ и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями.
Проанализировав вышеперечисленные полномочия Минфина можно сделать следующие выводы. Министерство финансов РФ является специализированным органом государственной власти, предназначенным для определения государственной политики в финансовой сфере и нормотворческой деятельности в этой области. Непосредственных функций по проведению финансового контроля Минфин РФ не выполняет. Однако, необходимо обратить внимание на то, что осуществляя нормотворческие функции в финансовой деятельности Министерство финансов оказывает значительное влияние на финансовую политику в целом, определяя направления ее развития, в том числе, осуществляя правовое регулирование порядка осуществления различных видов финансового контроля. Таким образом, Минфин остается основным органом исполнительной власти, определяющим порядок осуществления финансового контроля в России.
Подобно Министерству финансов России в Российской Федерации функции контроля осуществляют финансовые органы субъектов РФ в отношении соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов, а также финансовые органы в системе местного самоуправления – относительно местных бюджетов и внебюджетных фондов. Однако у финансовых органов субъектов РФ нет подчиненных федеральных служб, поэтому часть функций финансового контроля возлагается на федеральные структуры, а часть функций выполняется непосредственно финансовыми органами субъектов РФ и местного самоуправления.
Финансовый контроль осуществляют все структурные подразделения Министерства финансов РФ соответственно их компетенции. Однако Министерство финансов РФ имеет в своей структуре и специальные подразделения, предназначенные именно для проведения финансового контроля или надзора.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. 1
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор за:
использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;
соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства РФ, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;
соблюдением требований бюджетного законодательства РФ получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;
исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
Служба имеет право осуществлять производство по делам об административных правонарушениях. Данное положение дает Службе возможность оперативно реагировать на нарушения, привлекая правоохранительные органы (в основном Прокуратуру РФ) только в случае обнаружения уголовно-наказуемых деяний. Раньше обязанности финансово-бюджетного надзора выполняло непосредственно Министерство финансов РФ. Однако, после преобразования Правительства РФ, Минфин РФ не имеет права осуществлять функции контроля и надзора. В этой связи появление Службы, которая была образована из соответствующих департаментов, представляется абсолютно логичным. Одновременно выполняется одно из условий эффективного управления – одна организация принимает нормативные акты, а другая – проверяет их исполнение.
Федеральная служба страхового надзора создана на основе Департамента страхового надзора, входившего в состав Министерства финансов РФ. Федеральная служба страхового надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности1.
Федеральная служба страхового надзора осуществляет контроль и надзор за:
соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства;
обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности в части формирования страховых резервов, состава и структуры активов;
выдачей страховщиками банковских гарантий;
соблюдением страховыми организациями требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма.
Федеральная служба страхового надзора непосредственно или через свои территориальные подразделения, контролирует исполнение страхового законодательства в РФ. Поскольку фонды страховых компаний являются составной частью финансовой системы России, то, контролируя данные компании, Федеральная служба осуществляет финансовый контроль.
Кроме того, Федеральная служба страхового надзора принимает решения о выдаче или отказе в выдаче, аннулировании, ограничении, приостановлении, возобновлении действия и отзыве лицензий субъектам страхового дела; ведет единый государственный реестр субъектов страхового дела и реестр объединений субъектов страхового дела; выдает предписания субъектам страхового дела при выявлении нарушений ими страхового законодательства; обобщает практику страхового надзора, разрабатывает и представляет предложения по совершенствованию страхового законодательства; осуществляет расчет размера (квоты) участия иностранного капитала в уставных капиталах страховых организаций.
Отдельно необходимо рассмотреть структуру и порядок работы Федерального казначейства и Федеральной налоговой службы, которые являются основными органами финансового контроля в структуре Минфина РФ.
В состав системы Федерального казначейства Министерства финансов РФ входят Главное управление и подчиненные ему территориальные органы по субъектам Федерации, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах. В целом структура Федерального казначейства повторяет структуру страны. Эти органы созданы в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств. По существу, органы Федерального казначейства выполняют функции банка для бюджетных учреждений.
Федеральное казначейство:1
осуществляет кассовое исполнение федерального бюджета;
доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;
открывает в Центральном банке РФ и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств;
открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
осуществляет в установленном порядке кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В 90-х годах прошлого века при преобразовании нашего государства в государство с рыночной экономикой были сформированы специализированные органы финансового контроля, которые регулировали вопросы, связанные с уплатой налогов и сборов. Первоначально это была Государственная налоговая служба РФ, которая впоследствии была преобразована в Министерство РФ по налогам и сборам2 и в 2004 году реформирована в Федеральную налоговую службу (ФНС) в подчинении Министерства финансов РФ.3 Она действует как система специализированных органов финансового контроля, деятельность которых направлена на обеспечение единой системы контроля за соблюдением российского налогового законодательства, правильности исчисления, полноты и своевременности внесения налогов в бюджет, а также в установленных случаях – во внебюджетные фонды.
В состав Федеральной налоговой службы входят центральное управление, управления по субъектам Федерации, городские и районные налоговые инспекции. Структура службы полностью повторяет структуру страны.
Федеральная налоговая служба осуществляет контроль и надзор за:4
соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов;
правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов, сборов и иных обязательных платежей;
представлением деклараций об объемах производства и оборота, фактических объемов производства и реализации этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;
осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями;
соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения;
полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей;
проведением лотерей, в том числе за целевым использованием выручки от их проведения.
Кроме того, ФНС выдает в установленном порядке лицензии (разрешения); осуществляет государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств; регистрирует в установленном порядке договоры коммерческой концессии и контрольно-кассовую технику; ведет в установленном порядке учет всех налогоплательщиков, государственный сводный реестр лицензий и Единый государственный реестр юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и налогоплательщиков; бесплатно информирует налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, предоставляет формы налоговой отчетности и разъясняет порядок их заполнения; осуществляет возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов и сборов, а также пеней и штрафов.
Более подробно права и обязанности налоговых органов рассмотрены в главе «Налоговые правоотношения».
Кроме ФНС финансовым контролем занимались также органы Налоговой полиции, осуществляя выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений, обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защиту их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей, предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах. В настоящий момент их функции отданы МВД России.1
Федеральная служба по финансовому мониторингу является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. 2
Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет:
контроль и надзор за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства;
сбор, обработку и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
контроль за операциями (сделками) с денежными средствами или иным имуществом;
формирует перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их участии в экстремистской деятельности;
издает постановления о приостановлении операций с денежными средствами или иным имуществом;
принимает решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в РФ;
направляет информацию в правоохранительные органы;
представляет Российскую Федерацию в международных организациях и участвует в деятельности этих организаций.
Служба имеет возможность применять меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера. Если для Федеральной службы страхового надзора такой формулировки достаточно, то для ведомства, противодействующего отмыванию доходов и финансированию терроризма, данные права представляются неполными. Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет, по сути, не функции надзора и контроля, а функции аналитические, связанные с исследованием финансового рынка. Таким образом, функции финансового контроля, возложенные на Федеральную службу по финансовому мониторингу, сводятся к составлению «Перечня организаций и лиц, в отношении которых имеются сведения об их участии в экстремистской деятельности», что сильно отличается от полномочий аналогичных ведомств в других странах. Придание данной Федеральной службе статуса финансовой полиции, с функциями расформированной Налоговой полиции, дополненными функциями противодействия финансирования терроризма, позволит кардинально изменить ситуацию в данной сфере.
В сфере налогообложения при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации осуществляют контроль таможенные органы, к полномочиям которых относится и валютный контроль.1 До 2004 года таможенные органы назывались Государственным таможенным комитетом.2 В настоящий момент таможенный контроль осуществляет Федеральная таможенная служба (ФТС).3
Структура ФТС отличается от структуры страны. В состав Федеральной таможенной службы входят:
Руководство ФТС РФ.
Центральный аппарат ФТС РФ.
Региональные управления и таможни центрального подчинения.
Таможни в подчинении таможенных управлений.
Таможенные посты в подчинении таможен.
Федеральная таможенная служба1 осуществляет взимание таможенных пошлин, налогов, антидемпинговых, специальных и компенсационных пошлин, таможенных сборов, контролирует правильность исчисления и своевременность уплаты указанных пошлин, налогов и сборов, принимает меры по их принудительному взысканию; обеспечивает соблюдение установленных запретов и ограничений в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ; осуществляет обеспечение единообразного применения таможенными органами таможенного законодательства Российской Федерации; осуществляет таможенное оформление и таможенный контроль; принимает решения о классификации товаров в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности и обеспечивает опубликование таких решений; обеспечивает в пределах своей компетенции защиту прав интеллектуальной собственности; осуществляет ведение реестров лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела, реестра банков и иных кредитных организаций, обладающих правом выдачи банковских гарантий уплаты таможенных платежей; осуществляет валютный контроль операций, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ; осуществляет производство по делам об административных правонарушениях и рассмотрение данных дел; осуществляет дознание и производство неотложных следственных действий в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ; осуществляет оперативно-розыскную деятельность и т.д.
Современные банки и небанковские кредитные организации исполняют некоторые функции финансового контроля в отношении обслуживаемых предприятий и граждан. Такой финансовый контроль получил название банковского контроля. Коммерческие банки правомочны контролировать соблюдение предприятиями, организациями, учреждениями порядка ведения кассовых операций и соблюдение валютного законодательства. В других отношениях банки осуществляют контроль на гражданско-правовой основе как сторона в договоре.2 Особенным банком в банковской системе России является Центральный банк РФ,3 который объединяет в одном лице статус органа государственного управления и кредитного учреждения, осуществляющего хозяйственную деятельность. На Центральный банк как орган государственного управления возложен надзор за деятельностью коммерческих банков и других кредитных организаций. Центральный банк Российской Федерации осуществляет также контроль за соблюдением законодательства о валютном регулировании и денежном обращении.
Центральный банк Российской Федерации (Банк России) был учрежден 13 июля 1990 г. на базе Российского республиканского банка Госбанка СССР. Подотчетный Верховному Совету РСФСР, он первоначально назывался Государственный банк РСФСР.
Структура Центрального банка России:
Национальный банковский совет.
Председатель ЦБ России.
Совет директоров Банка России.
Департаменты.
Подразделения Банка России:
Главная инспекция кредитных организаций Банка России;
Главное управление безопасности и защиты информации;
Главное управление недвижимости Банка России.
Территориальные подразделения Банка России по субъектам Федерации – 77 подразделений.
Расчетно-кассовые центры Банка России – 971 центров.
Целями деятельности Банка России являются:1
защита и обеспечение устойчивости рубля;
развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;
обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.
Получение прибыли не является целью деятельности Банка России.
Банк России выполняет следующие функции:2
во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;
монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;
является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;
устанавливает правила осуществления расчетов в РФ;
устанавливает правила проведения банковских операций;
осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;
осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;
принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;
осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (далее – банковский надзор);
регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;
осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства РФ все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;
организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством РФ;
определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;
устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы РФ;
устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;
принимает участие в разработке прогноза платежного баланса РФ и организует составление платежного баланса Российской Федерации;
устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты;
проводит анализ и прогнозирование состояния экономики РФ в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные.
Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. При этом Государственная Дума:
назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ;
назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России (далее – Совет директоров) по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ;
направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном банковском совете в рамках своей квоты;
рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решение;
рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по нему решение;
принимает решение о проверке Счетной палатой финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений;
проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей;
заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России (при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики).
Банк России представляет в Государственную Думу и Президенту Российской Федерации информацию в порядке, установленном федеральными законами. Более подробно права и обязанности Банка России по контролю за кредитными организациями, в сфере денежного обращения, банковского кредита и валютного регулирования мы рассмотрим в IV разделе.
Ведомственный финансовый контроль – это контроль министерств, ведомств, других органов исполнительной власти, государственного управления за деятельностью входящих в их систему предприятий, организаций, учреждений.
Его осуществляют самостоятельные структурные контрольно-ревизионные подразделения (управления, отделы, группы) министерств, ведомств, подчиненные непосредственно руководителям этих органов. Работа контрольно-ревизионных подразделений находится под контролем Министерства финансов РФ, финансовых органов субъектов Федерации. Не реже одного раза в год министерства и ведомства докладывают о состоянии контрольно-ревизионной работы Правительству РФ. К основным задачам ведомственного контроля относятся: контроль за выполнением плановых заданий, экономным использованием материальных и финансовых ресурсов, сохранностью государственной собственности, правильностью постановки бухгалтерского учета, состоянием контрольно-ревизионной работы, а также пресечение фактов приписок, бесхозяйственности, расточительства и всякого рода излишеств. Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности назначаются в каждом отдельном случае руководителем соответствующего органа. Они проводятся в коммерческих организациях комплексно один раз в год, а в бюджетных учреждениях – один раз в два года. При проведении ревизий ревизоры обязаны опираться на трудовые коллективы, общественные организации, принимать участие в выработке предложений по устранению выявленных нарушений. Признано необходимым проведение не реже одного раза в год комплексных ревизий и тематических ревизий в органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета. Средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписанию соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.
В рамках ведомственного контроля проводится внутрихозяйственный финансовый контроль, т.е. контроль, осуществляемый на конкретных предприятиях, в объединениях, организациях и учреждениях их руководителями и функциональными структурными подразделениями (кадрами, бухгалтерией, финансовым отделом, отделами планирования и нормирования заработной платы и др.). Контрольные функции в данном случае – необходимое условие процесса повседневной финансово-хозяйственной деятельности. Важную роль и наиболее широкие функции внутрихозяйственного финансового контроля выполняет бухгалтерская служба предприятий, организаций, учреждений, ведущая бухгалтерский учет. Возросшее значение бухгалтерского учета в организации хозяйственной деятельности, обеспечении законности и целесообразности хозяйственных операций, использовании материальных, трудовых и финансовых ресурсов проявилось в принятии впервые в стране Федерального закона «О бухгалтерском учете».1 До него эта сфера регулировалась в основном правовыми актами Министерства финансов или, реже, постановлениями Правительства. Законодательный акт усиливает правовую основу организации бухгалтерского учета.
В соответствии с указанным законом, бухгалтерский учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций.
Основной задачей бухгалтерского учета является формирование и обеспечение полной и достоверной информации о деятельности организации и ее имущественном положении, необходимой для контроля за соблюдением законодательства РФ при осуществлении организацией хозяйственных операций, использовании материальных, трудовых и финансовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами. Упомянутый Закон распространяется на все организации, находящиеся на территории РФ, а также на филиалы и представительства иностранных организаций, если иное не предусмотрено международными договорами РФ. Граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, ведут учет доходов и расходов в порядке, установленном налоговым законодательством РФ. Ответственность за организацию бухгалтерского учета в организациях несут их руководители.
Финансовый контроль, осуществляемый государственными органами и органами местного самоуправления, дополняется общественным финансовым контролем, который основан на положениях Конституции РФ: праве на участие в управлении делами государства,2 обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.1 Такой контроль могут осуществлять как отдельные граждане, так и трудовые коллективы, а также общественные объединения (в частности, профсоюзы и другие). Помимо этого государственные органы могут привлекать общественность к выполнению своих контрольных функций. В соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях»2 они вправе вносить свои предложения по вопросам общественной жизни в органы государственной власти; участвовать в выработке решений органов государственной власти и местного самоуправления; представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов, а также других граждан в органах государственной власти и местного самоуправления. Реализация всех этих прав связана с участием в осуществлении контроля, в частности, финансового контроля.
Широкое развитие получил контроль в новой форме – аудиторской деятельности, проводимой независимыми организациями на платной основе в качестве предпринимательской деятельности.
Аудиторская деятельность (аудит) - предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей.3
Целью аудита является выражение мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству Российской Федерации. Под достоверностью понимается степень точности данных финансовой (бухгалтерской) отчетности, которая позволяет пользователю этой отчетности на основании ее данных делать правильные выводы о результатах хозяйственной деятельности, финансовом и имущественном положении аудируемых лиц и принимать базирующиеся на этих выводах обоснованные решения. Аудит не подменяет государственного контроля достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности, осуществляемого в соответствии с законодательством Российской Федерации уполномоченными органами государственной власти. Аудиторы и аудиторские фирмы не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью, кроме аудиторской и связанной с ней деятельностью. Аудиторская проверка может быть обязательной и инициативной. Обязательная проверка проводится в случаях, прямо установленных в законодательстве Российской Федерации, инициативная – по решению самого экономического субъекта. При уклонении экономического субъекта от обязательной проверки либо препятствовании ее проведению к нему применяются меры взыскания в виде штрафа. Эти санкции применяются по решению суда или арбитражного суда по искам, предъявляемым прокурором, органами федерального казначейства, государственной налоговой службы и налоговой полиции. Обязательными являются и проверки, проводимые по поручению органов дознания или следователя при наличии санкции прокурора, а также суда и арбитражного суда. Такие поручения могут быть даны при наличии в производстве указанных органов возбужденного уголовного дела, принятого к производству гражданского дела или дела, подведомственного арбитражному суду, соответствующих своими обстоятельствами данному поручению.