Вопрос 5.

Под системой отрасли права понимается структура ее основных элементов, частей - подотраслей, институтов, норм. Система экологического права складывается из Общей и Особенной части.

Общую часть составляют следующие правовые институты: экологические права граждан и общественных организаций, право собственности на природные объекты (ресурсы), право природопользования, экологическое управление, экологическое нормирование, экологическая экспертиза, лицензирование и контроль, экономический механизм природопользования и охраны окружающей природной среды, юридическая ответственность за экологические правонарушения.

В состав Особенной части входят правовые нормы, регулирующие правовой режим отдельных природных объектов (земли, недр, вод, лесов, животного мира, атмосферного воздуха) и отдельных территорий (особо охраняемых, экологически неблагополучных).

В развитии экологического права можно выделить три этапа. Первый этап (1917-1968 г.г.) – возникновение и развитие экологического права в рамках земельного права. На этом этапе превалировал природоресурсный подход: регулирование отношений природопользования и охраны природной среды осуществлялось в отношении отдельных природных объектов (ресурсов). В начале 20-х г.г. были приняты следующие нормативные акты: Земельный кодекс РСФСР (1922 г.), Лесной кодекс РСФСР (1923 г.), Положение ВЦИК РСФСР о недрах земли и разработке их (1923 г.), Декрет СНК РСФСР "Об охоте" (1920 г.) и др. В этих актах главным образом внимание было направлено на упорядочение хозяйственной эксплуатации отдельных природных ресурсов. При этом под защиту закона брались лишь экономически значимые природные объекты.

Что касается охраны природы от загрязнения, то в этот период она в основном рассматривалась как санитарная, т.е. чистота природной среды оценивалась с точки зрения ее безопасности для здоровья человека. Это проявлялось, прежде всего, в развитии системы санитарных нормативов качества вод, воздуха, почвы.

Первые специализированные акты об охране природы были приняты в 1957- 1963 г. г. Так, в 1960 г. был принят Закон РСФСР "Об охране природы", содержащий нормы об охране отдельных природных объектов, однако заметной роли в он не сыграл, поскольку не предлагал эффективных природоохранных мер и механизма их выполнения, не предусматривал даже мер юридической ответственности.

Процесс накопления правовых актов об отдельных природных ресурсах, конкретизирующих их правовой статус, привел к дифференциации земельного права, к отделению от него (относительно) самостоятельных отраслей лесного, горного, водного права. Это положение законодательно было закреплено в принятых в 1968 г. Основах земельного законодательства СССР, установивших, что лесные, горные и водные отношения регулируются специальным законодательством.

С этого момента начинается второй этап в развитии экологического права – в рамках природоресурсового права (1968-1990 г.г.). В этот период законодательство о природных ресурсах кодифицируется. В 70-х – начале 80-х г.г вслед за Основами земельного законодательства принимаются Основы водного законодательства (1970 г.), Основы законодательства о недрах (1975 г.), Основы лесного законодательства (1977 г.), Закон об охране и использовании животного мира (1980 г.), Закон об охране атмосферного воздуха (1980 г.) и соответствующие республиканские кодексы и законы. Основное внимание в этих законах (за исключением закона об охране атмосферного воздуха) по-прежнему продолжает уделяться вопросам использования природных ресурсов, а охрана сводится к обеспечению их рационального использования и воспроизводства.

Вместе с тем в этот период начинает осознаваться, что при поресурсовом подходе невозможно учесть экологические взаимосвязи, существующие между отдельными элементами природы. Необходим комплексный подход, в рамках которого природа рассматривается как единое целое. Этот подход был намечен в основном в подзаконных актах. Так, в 1972 г. было принято Постановление ЦК КПСС и СМ СССР "Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов", которое содержало требования по развитию экологического нормирования и экологического мониторинга, а также обязательного планирования мероприятий по охране природы и природопользованию в системе государственных планов экономического и социального развития. В 1978 г. Постановлением ЦК КПСС и СМ СССР "О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов" была введена новая форма предпланового документа – территориальные комплексные схемы охраны природы. В 1988 г. было принято новое совместное постановление ЦК КПСС и СМ СССР - "О коренной перестройке дела охраны природы в стране", которое предусматривало ряд нововведений: 1) образование специального надведомственного органа в области экологического управления - Государственного комитета СССР по охране природы; 2) введение платежей за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей природной среды; 3) введение экологической экспертизы; 4) разработку проекта Закона СССР об охране природы. Эти директивы предстояло выполнить уже в новых экономических условиях.

Третий - современный - этап в развитии экологического права характеризуется следующим. Прежде всего, происходит отмена монополии государственной собственности на природные объекты. Земля и другие объекты природы включаются в имущественный оборот. Переход к рыночным отношениям в экономике затрагивает и природоресурсную сферу: распределительную систему заменяет лицензионно-договорной порядок предоставления в пользование природных ресурсов, устанавливается принцип платности природопользования, происходит разделение функции управления в области природопользования и охраны природной среды и функции использования природных ресурсов. Все эти изменения получают свое закрепление в новых природоресурсных законах: Законе РФ "О недрах" (1992 г.), ФЗ "О животном мире" (1995 г.), Водном кодексе РФ (1995 г.), Лесном кодексе РФ (1997 г.), ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (1999г.).

Активно развивается законодательство комплексного характера. В 1991 г. принимается Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды", который закрепляет основные принципы охраны окружающей природной среды, экологические права и обязанности граждан и общественных объединений, наряду с мерами и инструментами административно-правового характера устанавливает экономические меры охраны окружающей природной среды, определяет меры юридической ответственности за совершение экологических правонарушений. В развитие этого, базового, закона принимается ряд иных федеральных законов: "Об особо охраняемых природных территориях" (1995 г.), "Об экологической экспертизе" (1995 г.), "Об использовании атомной энергии" (1995 г.), "Об отходах производства и потребления" (1998 г.) и другие. ВОПРОС 7.

Источник права (в формальном, юридическом смысле) представляет собой способ выражения и закрепления норм права. В зависимости от способа выражения в теории права выделяют следующие основные виды источников права: нормативно-правовой акт; судебный и административный прецедент; нормативный договор; правовой обычай; правовая доктрина; религиозные догматы. Для правовой системы России господствующим источником права является нормативно-правовой акт, правовая доктрина и религиозные догматы источниками права не признаются.

Источники экологического права можно классифицировать и по иным основаниям. По характеру правового регулирования выделяют материальные и процессуальные. По территории действия – международные и внутренние, которые в свою очередь можно подразделить на федеральные, региональные, местные и локальные. Особого внимания заслуживает деление источников экологического права по предмету регулирования на общие, специальные и экологизированные источники. Эта классификация обусловлена характером самой отрасли как комплексной в системе российского права. Общие источники характеризуются тем, что предмет их регулирования широк и охватывает как экологические, так и иные общественные отношения (например, Конституция РФ). Специальные источники целиком посвящены вопросам охраны и использования окружающей природной среды и ее отдельных элементов. Среди них можно выделить комплексные источники, регулирующие экологические отношения в целом, без дифференциации их по отдельным природным ресурсам (например, Закон РФ "Об охране окружающей природной среды"), и отраслевые (природоресурсные), регулирующие вопросы использования и охраны отдельных природные объектов и ресурсов (например, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, ФЗ "О животном мире"). Экологизированные – это источники иных отраслей права, содержащие отдельные экологические требования и нормы (например, ГК РФ, ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации", Градостроительный кодекс РФ, ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и др.).

Систему источников экологического права образуют:

Конституция РФ,

международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права,

федеральные законы,

договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами РФ,

указы Президента РФ,

постановления Правительства РФ,

ведомственные нормативные акты,

конституции, уставы субъектов РФ,

законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ,

нормативные правовые акты органов местного самоуправления, локальные нормативные акты.

Контрольные вопросы: 1. Дайте определение экологического права как отрасли.

2. Какие общественные отношения составляют исключительный предмет экологического права.

3. Дайте определения следующих терминов:

а) окружающая природная среда;

б) природный объект;

в) природный ресурс;

г) природный комплекс;

д) охрана окружающей природной среды;

г) природопользование;

е) экологическая безопасность.

4. Что такое экологические отношения?

5. Назовите объекты экологических отношений?

6. Каковы критерии отграничения природных объектов от социальных?

7. Какие методы правового регулирования вы знаете? Какие методы используются для регулирования экологических отношений?

8. Чем объясняется комплексный характер отрасли экологического права?

9. Назовите основные этапы развития экологического права как отрасли.

10. Назовите основные тенденции развития экологического права на современном этапе.

11. Какие институты входят в Общую часть экологического права? В Особенную часть?

12. В чем заключается принцип устойчивого развития?

13. Экологическое право является комплексной отраслью права. Каковы вытекающие из этого особенности источников экологического права?

14. Традиционно экологическое законодательство подразделяется на природоохранительное и природоресурсовое. В чем состоит недостаток этой классификации? Какие еще классификации источников экологического права Вам известны?

15. Каково соотношение экологического законодательства РФ и субъектов РФ?

16. Какую роль играют договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами?

Задачи. № 1.

При рассмотрении судом уголовного дела главного инженера завода возник вопрос о том, как квалифицировать загрязнение воздуха вредными для здоровья людей веществами выше предельных концентраций: как нарушение правил охраны окружающей природной среды или как нарушение правил охраны труда?

Дайте разъяснение по данному вопросу.

Каковы юридические признаки, при наличии которых воздух, вода и почва будет охраняться с помощью экологического законодательства?

№ 2.

Гражданин Н. на территории городского зоопарка поймал лебедя, и при попытке вынести тушку убитой им птицы был задержан охраной зоопарка.

Дайте правовую квалификацию действий гражданина Н.

№ 3

Гражданка Б. обратилась в суд с иском к администрации г. Жуковского о предоставлении жилой площади. Дом ее проживания построен в поясе "Г" воздействия аэродрома Быково, который застройке не подлежит; уровни шума и загазованности значительно превышают предельно допустимые; нарушен план генеральной застройки. Истица полагает, что тем самым нарушено ее конституционное право на благоприятную окружающую среду (ст.42 Конституции РФ), гарантированное согласно Закону РФ "Об охране окружающей природной среды" предоставлением каждому реальных возможностей проживания в условиях благоприятных для жизни и здоровья окружающей природной среды (ст.11). Истица требовала предоставить ей другую квартиру, равноценную по внутренним потребительским качествам, но в экологически благополучном районе.

Суд прекратил производство по делу, сославшись на жилищное законодательство, согласно которому судам подведомственны только споры о предоставлении жилого помещения по требованиям граждан, имеющим в соответствии с законодательством право на внеочередное предоставление жилых помещений. Истица к указанным категориям не относится.

Распространяется ли понятие "окружающая природная среда" на жилищные условия? К какой категории относится данный спор - к жилищным или экологическим?

Дайте оценку законности и обоснованности решения суда?

№ 4

Государственная Дума РФ 24.02.95 направила в Конституционный Суд РФ Запрос о конституционности Указа Президента РФ "О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края" от 25.01.95 № 72 .

В запросе указывалось, что:

- предусмотренные п. 1 и 3 названного Указа продолжение промышленного строительства завода РТ-2 для регенерации отработанного ядерного топлива атомных электростанций и его финансирования до проведения государственной экологической экспертизы предпроектных и проектных материалов и при отсутствии ее положительного заключения являются нарушением норм ст. 36, 37 и 43 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" 1991 г.;

- содержащееся в п. 1 и 2 названного Указа разрешение на временное хранение в целях последующей переработки отработанного ядерного топлива с зарубежных атомных электростанций противоречит нормам ст. 50 указанного закона, прямо запрещающим ввоз радиоактивных материалов из других государств с целью хранения или захоронения;

- в силу этого названный Указ противоречит требованиям ст. 15 и 90 Конституции РФ.

Каковы конституционные основы регулирования экологических отношений? Имеются ли среди них такие, которым противоречит названный Указ?

Какое решение должен принять Конституционный Суд?

№ 5.

Министерство по чрезвычайным ситуациям и экологической безопасности Республики Башкортостан заключило договор с общественной организацией "Союз экологов" на разработку документации по экологическому аудиту. Информационно-правовой центр Союза разработал Временное положение об экологическом аудите и формы рабочей документации. Однако министерство неожиданно отказалось от проведения эксперимента по внедрению аудита в республике, сославшись на отсутствие федеральных нормативных актов, регулирующих экологический аудит.

Ваше мнение по сложившейся ситуации.

№ 6.

В заключении на один из проектов Федерального закона о Байкале эксперт указал, что правовой режим охраны данного региона должен определяться с учетом норм, установленных договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами.

Эксперт ссылался, в частности, на соответствующий договор между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Бурятия, согласно ст.1 которого установление условий природопользования на территории Республики Бурятия, прилегающей к озеру Байкал, относится к совместному ведению России и Бурятии.

Являются ли названные договоры нормативными правовыми актами, регулирующими экологические отношения?

Каково соотношение между ними и федеральными экологическими законами?

Нормы договора или нормы федерального закона будут применяться в случае коллизии между ними?

Нормативные акты:

Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.

Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19.04.91 с изм. от 2.06.93 // ВВС РСФСР. 1992. № 10. Ст. 457; 1993. № 29. Ст. 1111.

Земельный кодекс РСФСР от 25.04.91 (в ред. от 24.12.93) // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768; 1993.№ 21. Ст.748; САПП. 1993. № 51. Ст. 4935; № 52. Ст.5085

Водный кодекс РФ от 16.11.95 // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.

Лесной кодекс РФ от 29.01.97 // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.

Закон РФ "О недрах" от 21.02.92 // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

ФЗ "О животном мире" от 24.04.95 // СЗ РФ. № 17. Ст. 1462.

ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" от 14.03.95 // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

ФЗ "Об экологической экспертизе от 23.11.95 // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст.4556.

ФЗ "Об использовании атомной энергии" от 21.11.95 (ред. от 10.02.97) // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552; 1997. № 7. Ст. 808.

ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" от 15.07.95 // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия от 29.08.95 // Росс. газ. 1995. 14 ноября.

Определение Конституционного Суда РФ от 9.06.95 № 28-О "По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ "О государственной поддержке структурной перестойки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края" от25.01.95 № 72 в связи с запросом Государственной Думы Федерального Собрания РФ"

Дополнительная литература:

Бакунина Т.С. О законодательном обеспечении экологической безопасности // Государство и право. 1995. № 2

Бобылев А.И. Проблемы развития экологического, аграрного, земельного законодательства в субъектах РФ // Государство и право. 1997. № 7

Боголюбов С.А. Экологическое законодательство и правовая реформа в экологии // Журнал российского права. 1997. № 1

Бринчук М.М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность // Государство и право. 1995. № 2

Бринчук М.М. Юридическое экологическое образование в аспекте развития рава окружающей среды // Государство и право. 1995. № 10

Бринчук М.М., Боголюбов С.А. и др. Проблемы развития системы российского экологического законодательства // Государство и право. 1995. № 2

Вербицкая В.В. Проблемы природоохранительного законодательства России // Право и экономика. 1996. № 15-16

Габитов Р.Х. Проблемы повышения эффективности законодательства об охране атмосферного воздуха // Журнал российского права. 2000. № 7

Голиченков А.К., Новицкая Т.Е., Чиркин С.В. Очерки истории экологического права // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1991. № 1, 3, 6

Законодательство о животном мире и охране окружающей среды // Государство и право. 1996. № 8

Игнатьева И.А. Развитие экологического законодательства России: подходы, задачи, принципы // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1996. № 1

Копылов М.Н. О правовом содержании понятия "экологическая безопасность" // Правоведение. 2000. № 1

Люббе-Вольф Г. Основные характеристики права окружающей среды Германии // Государство и право. 2000. № 11

Новикова Е.В. О соотношении публично-правовых и частно-правовых начал в экологическом законодательстве // Государство и право. 2000. № 3

Обсуждение вузовской программы по экологическому праву // Государство и право. 1996. № 8

Панкратов И.Ф. Сравнительный обзор законов стран СНГ об охране окружающей природной среды // Право и экономика. 1995. № 19-20

Петров В.В. Закон об охране окружающей природной среды: концепция и механизм реализации // Государство и право. 1992. № 11

Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. М., 1995

Правовое обеспечение охраны окружающей среды в условиях рыночной экономики // Государство и право. 1993. № 11

Правовое обеспечение экологической безопасности в РФ // Государство и право. 1998. № 6

Проблемы земельного, экологического права и законодательства в современных условиях // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1996. № 1