5.2. Региональные программы экологической безопасности и защиты окружающей среды

5.2.1. Экологическая безопасность как составная часть концепции национальной безопасности России

По масштабам последствий и частоте событий потенциально наиболее опасными считаются: химическая и нефтехимическая промышленность; энергетика; нефтепереработка; транспорт.

5.2. Региональные программы экологической безопасности 197

Ранжирование регионов России по фактору риска возникно­вения чрезвычайных ситуаций можно выполнить на основе ана­лиза Структурных особенностей промышленного производства на их территории, в частности по количеству потенциально опасных объектов отраслей — энергетики, металлургии, химии и нефтехи­мии и др.

Результаты исследований показали, что к наиболее опасным по уровню риска возникновения чрезвычайных экологических ситуаций на их территории относятся следующие субъекты РФ: Ленинградская, Московская, Владимирская, Тульская, Ярослав­ская, Нижегородская, Волгоградская, Курская, Кемеровская, Пермская, Самарская, Саратовская, Томская, Свердловская, Ом­ская и Новосибирская области, а также Татарстан и Башкорто­стан, Алтайский и Ставропольский края, т. е. 20 регионов Рос­сии.

Проведенный сравнительный анализ регионов по степени кризисности по различным показателям, характеризующим тех­ногенную нагрузку, позволяет определить регионы России, по которым необходимо разрабатывать перечень мер как федераль­ного, так и регионального значения, ориентированный на оздо­ровление окружающей среды. Среди этих регионов в основном промышленно развитые и некоторые отсталые регионы с высо­кой долей концентрации производства и загрязнением атмосфе­ры, воды, земли и территории вредными и токсичными вещест­вами: Тульская, Липецкая, Челябинская, Кемеровская, Влади­мирская, Ярославская, Оренбургская, Свердловская, Иркутская и Амурская области, Ставропольский край, а также Карелия, Ма­рий Эл, Мордовия, Калмыкия, Карачаево-Черкесия и Северная Осетия. Ситуация в этих регионах осложняется тем, что боль­шинство из них являются кризисными или предкризисными по таким показателям, как спад производства, финансовое состоя­ние, демографическая ситуация, уровень жизни или уровень без­работицы.

Опыт показал, что ранее имевшиеся принципы нормирования при решении проблем регионального развития, которые базиро­вались на предельно допустимых концентрациях вредных ве­ществ, выбрасываемых в атмосферу, себя не оправдали, посколь­ку не нормируют суммарную техногенную нагрузку. В перспек­тиве более целесообразно в законодательном порядке переходить На нормативные показатели — значение удельной техногенной нагрузки на единицу территории. Для устранения сложившейся ситуации в регионах России целесообразно проводить исследова­ния с учетом определения степени риска для отдельного челове-

198 Модуль 5. Экологическая безопасность и защита окружающей среды

5.2. Региональные программы экологической безопасности 199

ка, общества, биосферы в целом, а также для региональной и на­циональной безопасности в зависимости от сложившихся значе­ний техногенных нагрузок.

Мониторинг экологического состояния региона должен от­слеживать ситуацию не только для нужд местных органов власти, но и в целях гражданской обороны по защите населения на слу­чай чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с Законом РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. безопасность — это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. Данный Закон определил следующие основ­ные объекты безопасности: личность, общество, государство.

Закон РФ «О безопасности» (ст. 13) вводит понятия несколь­ких видов безопасности: государственной, общественной, эконо­мической, оборонной, экологической и информационной, а также определяет некоторые специальные виды техногенной безопасно­сти: промышленной безопасности опасных производственных объектов, при использовании атомной энергии, радиационной, пожарной, технической безопасности гидротехнических сооруже­ний. Кроме того, Указом Президента РФ от 15 марта 2002 г. № 511 предусмотрены следующие виды безопасности: дорожного движения, информационная, промышленная, радиационная, са­нитарно-эпидемиологическая.

Наряду с введением и трактовкой различных видов безопас­ности как составных частей национальной безопасности страны Концепцией национальной безопасности Российской Федерации используются термины ее национальной безопасности в оборон­ной, экологической и экономической сферах.

Сущность национальной безопасности России в экологиче­ской сфере можно раскрыть на основе действующего отечествен­ного законодательства, исходя из определения важности и при­оритета задач по ее обеспечению в системе государственных це­лей и национальных интересов.

Национальная безопасность России в экологической сфере соответствует реализации двух основных требований — это:

• проведение единой государственной политики в области ох­раны окружающей среды и обеспечения экологической безопас­ности;

• определение мер по формированию государственной систе­мы управления охраной труда и промышленной безопасности, соблюдению технологической и производственной дисциплины в целях предупреждения промышленных аварий и охраны окрУ"

жаюшей среды, соблюдению необходимого уровня промышлен­ной и экологической безопасности опасных производственных объектов.

Таким образом, объектом государственного управления явля­ется деятельность общества и государства в экологической сфере, направленная на реализацию единой государственной политики. В процессе управленческой деятельности должна быть учтена ре­ально существующая единая логическая и технологическая сис­тема мер, направленных на исключение загрязнения природных объектов и нейтрализацию угрозы со стороны загрязненных при­родных объектов.

Следует отметить, что одной из важнейших задач обеспечения национальной безопасности России является обеспечение жиз­недеятельности населения в техногенно безопасном и экологиче­ски чистом мире. Это отражено в разд. 4 названной Концепции. Составной частью техногенной безопасности мира является тех­ногенная безопасность окружающей среды. Очевидно, что эколо­гически чистый мир возможен лишь при отсутствии угроз со сто­роны природных объектов или при условии защищенности объ­ектов безопасности от таких угроз.

Следовательно, техногенная безопасность окружающей среды и экологическая безопасность объектов (личности, общества, го­сударства, самой окружающей среды) — основные компоненты национальной безопасности России в экологической сфере.

Таким образом, основываясь на фундаментальности понятия «безопасность», можно утверждать, что национальная безопас­ность страны в экологической сфере — это обеспечиваемое в процессе взаимодействия общества и природы состояние защи­щенности и прежде всего:

• окружающей среды от угроз изменения ее естественных, физических, химических, биологических свойств вследствие не­гативного воздействия при осуществлении техногенной деятель­ности;

• жизненно важных потребностей личности, общества, госу­дарства, окружающей среды от угроз со стороны природных объ­ектов, естественные свойства которых изменены либо путем за­грязнения и засорения вследствие техногенной деятельности, ли­бо преднамеренно путем экологических диверсий, экологической экспансии, либо вследствие природных явлений и стихийных бедствий;

• жизненно важных интересов личности, общества, государст­ва от угрозы необеспеченностью природными ресурсами, обу-

200 Модуль 5. Экологическая безопасность и защита окружающей среды

словленной уничтожением, порчей, истощением природных объ­ектов вследствие техногенной деятельности либо экологической экспансии, экологической диверсии, экологической агрессии.

5.2.2. Экологическая безопасность

Обеспечение экологической безопасности как устойчивого со­стояния окружающей среды является определяющим условием решения социальных и экономических задач, направленных на улучшение качества жизни людей и стабильного прогресса обще­ства. Комплексное решение этих задач с учетом экономических ограничений, которое можно осуществить различными методами на основе разных подходов, в конечном счете и означает переход к устойчивому развитию в соответствии с глобальной концепци­ей, определяемой документами Конференции ООН по вопросам охраны окружающей среды и развития в Рио-де-Жанейро.

Согласно определению, данному в докладе международной комиссии по окружающей среде и развитию «Наше будущее», ус­тойчивое развитие означает такое развитие, при котором удовле­творяются жизненные потребности нынешнего поколения лю­дей, но не ставится под угрозу из-за исчерпания природных ре­сурсов и деградации окружающей среды возможность будущих поколений удовлетворять свои потребности. Концепция устойчи­вого развития ориентирована на сбалансированное, экологиче­ски безопасное социально-экономическое развитие без исчерпа­ния природных ресурсов и предполагает усиление ответственно­сти за все формы деятельности, наносящие ущерб окружающей природной среде.

Наиболее всеобъемлющие меры по охране окружающей среды необходимы прежде всего на национальном уровне, где форми­руются конкретные направления и условия природопользования и охраны окружающей среды с учетом особенностей националь­ного законодательства, состояния экономики, форм государст­венного управления и т. п.

К числу основных форм перехода к устойчивому развитию на региональном уровне следует отнести:

• реализацию экономического механизма охраны окружаю­щей среды;

• разработку и реализацию региональных планов действия по охране окружающей среды.

На уровне предприятия — это внедрение систем администра­тивного управления охраной окружающей среды на основе меж-

5.2. Региональные программы экологической безопасности 201

дународных стандартов ИСО серии 14000 «экологический ме­неджмент».

В общем виде экономический механизм охраны окружающей среды может быть определен как система экономических инстру­ментов поощрительного и принудительного характера, примене­ние которых в управлении охраной природы обеспечивает дости­жение целей экономической политики.

В зависимости от проходящих экономических процессов структура экономического механизма может существенно изме­няться. В связи с этим могут быть выделены три типа экономи­ческих механизмов природопользования:

• первый тип — стимулирующий (с преобладанием рыночных инструментов и созданием благоприятной экономической среды для развития экологически чистых производств; установлением ограничительных экологических рамок, слабо влияющих на тем­пы и масштабы экономического развития).

В соответствии с действующими нормативно-правовыми до­кументами экономический механизм охраны окружающей среды России включает как поощрительные элементы (позитивная мо­тивация), так и инструменты принуждения (негативная мотива­ция) при очевидном преобладании последних. Основу экономи­ческого механизма охраны окружающей среды в России состав­ляют экологические платежи и экономические санкции за экологические правонарушения. Определение и взимание эколо­гических платежей ориентированы на реализацию принципа «за­грязнитель платит». Это означает, что «загрязнители» несут фи­нансовую ответственность за невыполнение экологических тре­бований, устанавливаемых органами власти. Полное применение этого принципа предполагает, что «загрязнители» должны цели­ком оплачивать стоимость их собственной деятельности по уменьшению загрязнения окружающей среды, в то время как го­сударственные расходы должны ограничиваться следующими об­щественными мерами: экологический мониторинг и экологиче­ское образование.

Практическая реализация национального экономического ме­ханизма охраны окружающей среды осуществляется на регио­нальном и локальном (местном) уровне. При разработке регио­нальных планов действий по охране окружающей среды могут конкретизироваться отдельные элемента экономического меха­низма окружающей среды с учетом региональных особенностей природопользования.

202 Модуль 5. Экологическая безопасность и защита окружающей среду

5.2. Региональные программы экологической безопасности 203

Требования ужесточения учета экологических факторов и ог­раничений в процесс инвестирования, строительства, эксплуата­ции и ликвидации производств обусловливают активизацию при­родоохранной деятельности в регионе и на предприятиях (в орга­низациях), разработки ими экологической политики и других мер для создания благоприятных экологических условий.

В современных условиях большинство предприятий осуществ­ляют контроль своей деятельности в области охраны окружаю­щей природной среды, но такой контроль является внутренней деятельностью и не может считаться достаточным для обеспече­ния уверенности в том, что деятельность предприятий в полной мере соответствует требованиям экологической безопасности. Для обеспечения гарантированного уровня экологической безо­пасности, выполнения международных требований и националь­ного законодательства необходимо создание по определенным принципам структурированных систем управления охраной окру­жающей среды, которые должны быть интегрированы в общую деятельность по административному управлению, обеспечиваю­щую конкурентоспособность продукции, финансовую стабиль­ность и достижение экономического благополучия предприятий в условиях открытой рыночной экономики. Такие системы долж­ны обеспечивать уверенность в том, что деятельность предпри­ятий не только в настоящее время в полной мере соответствует, но и в перспективе будет соответствовать требованиям экологи­ческой безопасности, т. е. они должны гарантировать устойчивое развитие предприятий с точки зрения воздействия на окружаю­щую среду.

Именно такие системы предусмотрены международными стандартами ИСО серии 14000, разработанными Международной организацией по стандартизации в соответствии с требованиями ООН по охране окружающей среды и частично принятыми в ка­честве национальных стандартов России.

Данные стандарты направлены на обеспечение предприятий и организаций такими элементами эффективной системы управле­ния охраной окружающей среды, которые могут применяться вместе с другими требованиями к административному управле­нию для оказания помощи в достижении экономических целей с учетом требований охраны окружающей среды. При этом стан­дарты ИСО серии 14000 содействуют распространению обших критериев и нормальных процедур для оценки системы управле­ния охраной окружающей среды и их соответствия экологиче­ским требованиям, принятым в промышленно развитых странах, что особенно важно в условиях глобализации:

• второй тип — жесткий (с использованием административ­ных и рыночных инструментов воздействия на экологически опасные отрасли);

• третий тип — мягкий (с ориентацией предприятий на ми­ровые рынки).

5.2.3. Региональный аспект экологической безопасности

В ходе экономического развития страны происходит концен­трация энергетики, промышленности, транспортных терминалов и населения в узлах техногенной нагрузки. Плотность этой на­грузки отражает уровень хозяйственной деятельности в регионе.

Одновременно в городах и промышленных центрах происходит накопление горючих, взрывоопасных радиоактивных, сильнодей­ствующих и ядовитых веществ на ограниченной территории. Все ускоряющийся процесс такого накопления опасных веществ ведет к экологическому неблагополучию данной местности, увеличе­нию частоты техногенных аварий и росту масштабов их социаль­ных, экономических, медико-биологических, генетических и эко­логических последствий для человека и окружающей среды.

Необходимо отметить, что своевременная теоретическая база экологической науки не позволяет достаточно полно отразить процессы повседневного функционирования экологически опас­ных объектов в качестве источников вредных для биосферы вы­бросов, отходов производства, их поражающих факторов.

На сегодняшний день теоретически слабо или вообще не раз­работаны ни методический аппарат оценки опасности поражаю­щего воздействия на человека и окружающую среду повседнев­ных и аварийных выбросов в атмосферу вредных промышленных отходов, ни методические подходы к современному принятию мер по снижению или исключению такого воздействия.

При существующем положении, когда отсутствует монито­ринг вредного, поражающего воздействия техногенных нагрузок на биосферу и население, а затраты на экологическую защиту в регионах осуществляются по остаточному принципу, кризисные явления в России, как показывает практика, не затухают, а обо­стряются.

Так, по данным Госкомстата России, капитальные вложения в защиту окружающей среды в 1993 г. составили 592,8 млрд руб., ^т- е. около 40 млн руб. на 10 тыс. человек.

Заслуживает внимания показатель инвестиций в основной ка­питал, направленных на охрану окружающей среды и рациональ­ное использование природных ресурсов. Всего инвестиции в ос-

новной капитал за последние годы составляли: в 1999 г. — ' 11307,8 млн руб., в 2000 г. - 22338,6 млн, в 2001 г. -

!| 27710,0 млн, в 2002 г. - 25270,1 млн, в 2003 г. - 35407,0 млн, в

2004 г. — 41167,6 млн руб. Так, на охрану и рациональное ис­ пользование водных ресурсов в 2004 г. было направлено 38,2% всех инвестиций в основной капитал, на охрану атмосферного воздуха — 37,7, на охрану и рациональное использование зе- I мель — 13,5% и на другие мероприятия — 10,6%.

Безопасность в экологической сфере региона отражена на рис. 5.2, где составными частями являются: технологическая безопасность, экологическая безопасность и защита от чрезвы­ чайных ситуаций природного характера. ! Для сравнения обстановки в регионах России и выведения из

их состава таких, где могут иметь место кризисные и предкризис­ ные явления из-за чрезмерных техногенных нагрузок, можно воспользоваться следующими индикаторами, которые обычно [ применяются при экологической экспертизе новых проектов:

• общий объем выбросов вредных веществ в атмосферу, сте­пень их очистки, тенденции изменения этого показателя и др.;

• общий объем вредных и токсичных отходов хозяйственной деятельности по регионам России и в различных отраслях эконо­мики;

• затраты на охрану окружающей среды и т. п.

Перечисленный состав показателей в определенной мере от­ражает техногенную нагрузку на окружающую среду при повсе­дневном (обычном) режиме функционирования экономики ре­гиона. В то же время эти показатели, или индикаторы, не отра­жают всю совокупность рисков возникновения и их последствий, а также учет экологически опасных объектов в регионе, к кото­рым можно отнести:

• все типы электростанций;

• производства ядерно-топливного цикла и ядерных боепри­пасов;

• химические, нефтехимические и нефтеперерабатывающие заводы;

• металлургические и биотехнические предприятия;

• хранилища их сырья и продукции;

• складирование и хранение вредных производственных отхо-

|ДОв; • военные и специальные объекты, в производственном цик­ле которых имеют место радиоактивные и ядовитые вещества, их хранилища и места захоронения отходов.

сравнение регионов по системе опасности возникновения чрезвычайных ситуаций может быть проведено с учетом наличия на их территории перечисленных выше объектов.

5.2.4 Многоуровневая система безопасности в экологической сфере

Анализ федерального законодательства о безопасности, оборо­не, охране окружающей среды, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также региональных и иных нормативно-правовых актов позво­лил выявить общие элементы иерархической структуры безопас­ности, охраны окружающей среды, защиты населения и террито­рий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного харак­тера и сформировать многоуровневую иерархическую структуру безопасности в экологической сфере (рис. 5.3).

спектр проолем безопасности, включая частные проолемы, да занные с безопасностью предприятий и природных объектов, и установить следующие уровни структуры безопасности в эколо­гической сфере:

• объекты безопасности, их жизненно важные интересы;

• угрозы жизненно важным интересам;

• основные направления государственной политики по обес­печению безопасности в экологической сфере как части единой государственной политики по обеспечению устойчивого развития страны;

• система неотложных мер (правового, организационно -управленческого, эколого-экономического, научно-методологи­ческого, научно-технического и иного характера), направленных на нейтрализацию угроз жизненно важным интересам объектов;

• система обеспечения безопасности;

• комплекс мер противодействия угрозам.

Общий перечень объектов безопасности в регионе может быть определен из перечня объектов охраны окружающей природной среды, объектов Вооруженных сил РФ, объектов защиты и т. д.

В регионе одним из важнейших объектов безопасности явля­ется предприятие. Именно предприятие в условиях рыночной экономики и проведения правовой реформы в России становит­ся центром сосредоточения первоочередных проблем, в том чис­ле в экологической сфере. Не менее важным объектом безопас­ности являются природные объекты, пользование которыми осу­ществляет предприятие в процессе своей основной деятельности.

Принятие Правительством РФ постановления от 13 сентября 1996 г. способствовало формированию иерархической структуры объектов безопасности в регионе (рис. 5.4), а также выявлению места предприятия и природного объекта в этой структуре.

В зависимости от вида объекта безопасности по аналогии с классификацией чрезвычайных ситуаций природного и техноген­ного характера можно определить следующие уровни безопасно­сти в экологической сфере на региональном уровне:

• территориальная (определенная часть региона);

• региональная (регион или несколько соседних пригранич­ных регионов).

Что касается национальной безопасности России в экологиче­ской сфере, то она является составной частью международной безопасности сопредельных государств определенного экономи­ко-географического региона и глобальной (планетарной) безо­пасности.