28 вересня 1954 р. в ООН була прийнята Конвенція про статус апатри­дів, яка набула чинності у 1960 році. Ця Конвенція поширюється на осіб, які користуються захистом та покровительством Верховного комісара ООН у справах біженців. Вона в принципі передбачає встановлення в країнах- учасницях Конвенції для осіб без громадянства режиму іноземців. Конвен­ція містить ряд спірних положень, тому країни-учасниці приєдналися до неї з великою кількістю застережень. Зокрема, особливістю Конвенції є те, що вона містить положення, які передбачають створення міжнародного органу, в який можуть звертатися безпосередньо апатриди із жалобами на невико­нання учасниками Конвенції її постанов. За рішенням Генеральної Асамблеї ООН функції згаданого органу покладені на Верховного комісара ООН у справах біженців.

У 1961 році ООН прийняла Конвенцію про скорочення безгромадянства (набрала чинності 31 грудня 1975 року). Цілями даної Конвенції є встанов­лення сприятливого режиму для набуття апатридами громадянства держави постійного проживання та ліквідації можливостей отримання особою стату­су апатрида при експатріації. Конвенція орієнтується на переважний вплив права ґрунту, в силу якого діти апатридів повинні набувати громадянство за місцем народження. Діти невідомих батьків, знайдені на території держави, отримують громадянство за правом ґрунту. Втрата громадянства жінкою при укладенні шлюбу обумовлюється набуттям нового громадянства. Конвенція допускає відмову від громадянства та відкидає принцип позбавлення особи громадянства, якщо внаслідок цього вона стає апатридом. Але позбавлення особи громадянства, набутого обманним шляхом, визнається правомірним. На випадок територіальних змін Конвенція встановлює обов’язок держав передбачити в угодах про передачу території гарантії від виникнення безгро- мадянства.

Міжнародне право в немалі мірі сприяло покращенню правового статусу осіб без громадянства, який наближається до статусу іноземців. Проте це ще не означає права на дипломатичний захист зі сторони вітчизняної держави, яким володіють іноземці, а також прав, передбачених договорами з їхньою країною. Однак і в цьому відношенні спостерігається тенденція до визнання права держави на дипломатичний захист постійно проживаючих у ній осіб без громадянства.

§ 12. Правовий статус біженців та іноземців за міжнародним правом

Війни між державами і конфлікти неміжнародного характеру, політичні переслідування спричиняють масові переходи населення в інші країни. Тому стало необхідним врегулювання правового статусу біженців, оскільки часто вони опинялися у безправному становищі. Перші акти були прийняті після Першої світової війни. Зараз основним актом є універсальна Конвенція ООН від 28 липня 1951 року.

Біженець — це особа, яка в силу обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідування у зв’язку з расовою чи релігійною приналежністю, громадян­

405

ством, політичними переконаннями знаходиться поза межами країни свого громадянства і не може або не хоче користуватися захистом цієї країни.

Із вищезазначеного видно, що до вказаної категорії не відносяться так звані «економічні біженці», які залишають свою країну з економічних мір­кувань. Не може претендувати на статус біженця особа, що здійснила злочин проти миру, військовий злочин або злочин проти людства; що здійснила ра­ніше важкий злочин неполітичного характеру.

В принципі, держава зобов’язана надати біженцям статус, яким корис­туються інші іноземці у ній. Що ж стосується урядової допомоги, то вони прирівнюються до місцевих громадян. Заборонено накладати покарання на біженця за незаконний в’їзд. Держави по можливості полегшують асиміля­цію біженців. Особливе значення має правило про недопустимість висилки біженців у країну, в якій їхньому життю або свободі загрожує небезпека.

Біженці користуються національним режимом, на них поширюються пільги, передбачені для вимушених переселенців.

Верховний комісаріат з питань біженців, що належить до структури Ор­ганізації Об’єднаних Націй, стежить за застосуванням Конвенції 1951 року та надає біженцям гуманітарну допомогу.

Режим іноземців встановлюється внутрішнім законодавством держав із урахуванням їхніх міжнародних зобов’язань.

Існує два визначення поняття іноземця. Одне з них носить загальний, теоретичний характер: іноземець — особа, яка знаходиться на території будь- якої держави та має громадянство іншої держави. Як показує практика, цьо­го визначення у внутрішньодержавній сфері явно недостатньо. Можна мати іноземне громадянство і все ж таки вважатися на території держави перебу­вання особою без громадянства. Інше визначення звичайно зустрічається у внутрішньодержавному праві. Воно має суто практичне, внутрішнє значен­ня, оскільки встановлює, які особи відносяться до іноземців у тій чи іншій державі. Так, українське законодавством визнає іноземцями осіб, які нале­жать до громадянства іноземних держав і не є громадянами України, та осіб без громадянства — осіб, які не належать до громадянства жодної держави.

Іноземець може розраховувати на дипломатичний захист з боку держави свого громадянства, і факт його законного перебування на території іншої держави об’єктивно полегшує отримання ним такого захисту. Якщо інозе­мець знаходиться на території іншої держави незаконно, то остання має пра­во сумніватися у дійсності наявності у нього іноземного громадянства, не кажучи вже про право вислати його за межі своєї території, притягнути до відповідальності за незаконний в’їзд і т.д.

Режим іноземців звичайно визначають як сукупність прав і обов’язків іноземців на території даної держави. За традицією вважають, що існує три види правового статусу іноземців: національний режим, режим найбільшого сприяння та спеціальний режим.

Національний режим означає зрівнювання іноземців у тій чи іншій сфері

із власними громадянами держави перебування.

Режим найбільшого сприяння означає надання іноземцям у якій-небудь сфері таких прав та/або встановлення таких обов’язків, які передбачені для гро­мадян будь-якої третьої держави, що знаходяться на території даної держави

406

у найбільш вигідному у правовому відношенні положенні. Такий вид режиму частіше всього встановлюється на основі взаємності.

Спеціальний режим означає надання іноземцям у якій-небудь сфері пев­них прав і/або встановлення певних обов’язків, які відрізняються від тих, що передбачені у даній сфері для власних громадян відповідної держави. Часто це робиться шляхом перечислення відповідних прав і обов’язків.

В нашій державі Законом про правовий статус іноземців встановлено національний режим: «іноземці мають ті ж права і свободи та виконують ті ж обов’язки, що і громадяни України, якщо інше не передбачено Конститу­цією, цим та іншими законами України, а також міжнародними договорами України».

Складність положення іноземця з точки зору міжнародного права по­лягає в тому, що він знаходиться якби у подвійному підпорядкуванні. Він підпорядкований двом началам: територіальному, тобто правопорядку країни перебування, і одночасно особистому, тобто законам країни свого громадянства. Певні складності можуть виникнути, якщо закони держави перебування і закони держави громадянства у чомусь суперечать одне одно­му. У цьому випадку має місце конкуренція вказаних начал (конкуруюча юрисдикція).

Особливо важлива різниця між правовим статусом іноземця і статусом громадянина полягає у відсутності права на дипломатичний захист з боку країни перебування та права брати участь в управлінні справами держави, права обирати і бути обраними в органи державної влади і місцевого само­врядування (хоча в праві європейських країн останнім часом поширеною стала практика надання іноземцям, які на законних підставах проживають на території відповідної держави протягом встановленого законом терміну, голосувати на місцевих виборах і навіть обиратися до органів місцевого са­моврядування). Разом з тим, іноземці не несуть деяких обов’язків громадян, перш за все, військового. Важливим правом іноземця є право на дипломатич­ний захист з боку своєї держави, яке закріплене у Віденській конвенції про дипломатичні відносини 1961 року та у Віденській конвенції про консульські відносини 1963 року.

Загалом же іноземець повинен бути прирівняним до місцевих громадян. За всіх умов надані йому права не можуть бути меншими за обсягом від за­гальновизнаних прав людини. У випадку порушення таких прав держава- порушник несе міжнародно-правову відповідальність. Ці положення ще у 1957 році були схвалені Комісією міжнародного права ООН.

Право притулку

Право притулку — загальновизнаний інститут національного права, знайшов своє відображення і підтримку і в міжнародному праві.

Під правом притулку слід розуміти юридично закріплену можливість отримання особою дозволу на проживання в державі, що надає притулок. В міжнародному праві немає спеціальних правил стосовно до надання при­тулку і користування цим правом. Міжнародний пакт про громадянські та політичні права не містить такої норми. Разом з тим, можна відзначити ст.

407

14. Загальної декларації прав людини, згідно якої «кожна людина має право шукати притулку від переслідування в інших країнах і користуватися цим притулком».

Але це право не визначається і не може бути використане при здійсненні особою неполітичного злочину або діяння, що суперечить цілям і принципам ООН, про вже було сказано вище. Подібний підхід має місце і в Декларації про територіальний притулок, прийнятій Генеральною асамблеєю ООН 14 грудня 1967 року в якості акту рекомендаційного характеру.

Оскільки підставою для звернення особи і надання їй притулку вважа­ється переслідування за діяльність політичного чи подібного характеру, в багатьох державах вживається термін «політичний притулок». Поняття ж територіального притулку орієнтоване на використання особою території ін­шої держави з урахуванням її законодавства.

В рамках локального регулювання (Конвенція про притулок 1928 р., прийнята на конференції американських держав) допускається, хоча і з пев­ними умовами, притулок, що надається «політичним правопорушникам» в дипломатичних і консульських представництвах та на військових суднах, але лише на обмежений час з подальшим виїздом з території держави, що здійснює переслідування. Така практика називається дипломатичним при­тулком.

Однак загальний принцип дипломатичного і консульського права сфор­мульований у конвенціях про дипломатичні й про консульські відносини таким чином: приміщення представництв не повинні використовуватися в цілях, несумісних з їх призначенням (ч.3 ст.41 і ч.2 ст.55 відповідно).

Особи, які отримали притулок в будь-якій державі, мають на її території статус іноземних громадян, якщо їм, звісно, не надано громадянство цієї дер­жави. Відповідно до положень згаданої вище Декларації ООН, держава, яка надає притулок, самостійно формулює підстави його надання і користування ним. Але незалежно від статусу, особи, які одержали притулок, користуються правовим захистом держави, що його їм надала.

408