• заохочує розвиток народної освіти та поширення культури у співро­бітництві з державами-членами ЮНЕСКО з метою поступового здій­снення ідеалу доступності освіти для всіх, незалежно від раси, статі чи будь-яких інших соціально-економічних відмінносте;

• допомагає збереженню, збільшенню та поширенню знань шляхом за­безпечення збереження та охорони світового спадку книг, витворів мистецтва та пам’ятників історичного та наукового значення тощо.

Органами ЮНЕСКО є:

• Генеральна конференція;

• Виконавча рада;

• Секретаріат.

Генеральна конференція складається з представників держав-членів, кожна з яких призначає небільше п’яти представників, які обираються після консультацій з Національною комісією, якщо вона існує, чи з освітніми, на­уковими та культурними закладами. Генеральна конференція визначає на­прями та загальну лінію діяльності ЮНЕСКО, виносить рішення щодо про­грам, направлених до неї Виконавчою Радою.

Виконавча рада обирається Генеральною конференцією з числа пред­ставників, які призначаються державами-членами, та складається з 51 члена, кожен з яких репрезентує країну, громадянином якої він є. Виконавча рада визначає порядок денний Генеральної конференції, розробляє програму ро­боти ЮНЕСКО та вживає ефективних заходів щодо її виконання. Рада зби­рається на чергові сесії принаймні двічі на рік, але голова може скликати її на позачергову сесію з власної ініціативи чи на вимогу 6 членів Ради.

До складу Секретаріату входять Генеральний директор, який признача­ється Генеральною конференцією з подання Виконавчої ради строком на 6 років, та необхідного персоналу. Серетаріат забезпечує роботу Конференції та Ради. Генеральний Директор або призначувана ним особа бере участь без права голосу в усіх засіданнях Генеральної конференції, Виконавчої ради та комісій ЮНЕСКО. Він формулює пропозиції щодо заходів, які мають бути вжиті Конференцією та Радою, та готоє для надання Раді проект програми роботи ЮНЕСКО.

§ 9. Міжнародні неурядові організації як міжнародні організації особливого типу

Сучасні міжнародні відносини характеризуються значним зростанням кількості (зараз їх близько 8 тисяч) міжнародних неурядових організацій (далі — МНУО), збільшенням їхнього впливу на сучасний світ і міжнарод­ну співпрацю. Відбувається процес визначення ролі МНУО в міжнародному праві та в міжнародних правовідносинах.

В міжнародно-правовій літературі, особливо в іноземній, МНУО дослі­джується вже досить тривалий час. У 1976 році І.І. Коваленко, один з пер­ших, хто зацікавився цим питанням, писав: «В сучасних умовах міждержавні відносини не охоплюють усього різноманіття зв’язків між народами. Усклад­нення характеру цих відносин призводить до підвищення ролі і значення не­урядового співробітництва. Збільшення ролі міжнародної суспільної думки

229

дозволяє говорити про співпрацю як про фактор, що впливає на прийняття рішень в тих чи інших конфліктних ситуаціях, на підхід держав до тих чи інших світових проблем».

Сьогодні активно вивчається сутність МНУО, їх правовий статус, за­кономірність появи, сфера діяльності та зростаюча роль в наданні допомоги державам та міжнародним міжурядовим організаціям (далі — ММУО) у ви­рішенні питань, пов’язаних з безпекою, енергетикою та нафтогазовим секто­ром, захистом прав людини, охороною навколишнього середовища тощо.

В світі наразі гостро дискутується питання міжнародно-правової відпо­відальності МНУО, їх впливу на публічну владу багатьох держав. Сьогодні в ЗМІ багатьох країн, що розвиваються, критикується діяльність МНУО та го­вориться про те, що їх благодійність має мало спільного з дійсним «творінням блага», а все більше з отриманням прибутку. Зазначене питання не є єдиним, і цей факт суттєво впливає на правовий аналіз діяльності та статусу МНУО.

Свого часу голови одинадцяти провідних міжнародних організацій, що виступають на захист прав людини, довкілля і соціального розвитку, підпи­сали Хартію загальної відповідальності міжнародних неурядових організа­цій, тим самим підкресливши єдиним можливим чином прозорість своєї ді­яльності. В основі цієї акції лежить ряд особистих, національних і галузевих ініціатив, початих МНУО з метою встановлення єдиних стандартів підзвіт­ності і розробки загальних етичних норм. Незважаючи на те, що діяльність МНУО регулюється правовими нормами тих країн, де вони здійснюють свою діяльність, Хартія відповідальності міжнародних неурядових організа­цій є першою такого роду ініціативою, що покликана розробити міжнародні міжгалузеві стандарти діяльності в неурядовому секторі.

На жаль, у сучасному міжнародному праві немає норм, які б офіційно визнавали правосуб’єктність МНУО. З іншого боку, відсутні норми, що за­перечували б можливість МНУО бути суб’єктом міжнародного права. Від­сутня єдина відпрацьована термінологія, яка б дозволяла виділити зі значної кількості категорій міжнародних організацій міжнародну неурядову.

Незважаючи на численні наукові дослідження, наразі доводиться кон­статувати факт відсутності єдиної думки стосовно компетенції МНУО, ви­значення їхнього правового статусу; недостатньо вивчені форми та шляхи впливу діяльності МНУО на міжнародні відносини, не повністю вивчений і потенціал їхнього впливу на вирішення міжнародних проблем, оминається питання щодо перспективи їх розвитку. Важливою ця тема є й для Украї­ни, оскільки роль та вплив МНУО на розвиток нашої держави з часом лише збільшуються.

Як відомо, історія виникнення перших міжнародних організацій бере свій початок з часів Стародавньої Греції, де у 6 ст. до н.е. були створені пер­винні постійні міжнародні об’єднання — Лакедемська та Делоська симмахії, що були своєрідними прообразами майбутніх міжнародних організацій та вже тоді впливали на відносини між грецькими державами: подібно іншим соціальним факторам, вони зближали народи та сприяли зменшенню їх рів­ня замкненості. Розвиток міжнародних економічних зв’язків, міждержавних відносин, самого міжнародного права як механізму регулювання цих відно­син спричинив еволюцію нових форм міжнародного багатостороннього спіл­

230

кування, якими стали адміністративні унії. Здебільшого вони складалися в галузі митних відносин та мали тимчасовий характер.

Наступним етапом розвитку міжнародних організацій було створення міжнародних економічних та митних об’єднань. Першим таким союзом був Ганзейський торговий союз, який вивів Північну Німеччину із стану серед­ньовічного варварства. На початку ХІХ ст. був створений Німецький митний союз. Всі держави, що увійшли до цього союзу, повинні були підпорядкову­ватися однаковим законам стосовно ввезення, вивезення і транзиту товарів. Всі митні тарифи визнавалися загальними і розподілялися між членами Со­юзу за кількістю населення. Спеціалісти в галузі права міжнародних орга­нізацій вважають, що першою міжнародною міжурядовою організацією в її класичному розумінні була Центральна комісія з судноплавства по Рейну, яка була створена у 1831 році.

У середині ХІХ ст. потреба реорганізації міжнародних відносин та спіл­кування стала основою створення постійних міжнародних міжурядових ор­ганізацій, що мали постійні органи (Всесвітній телеграфний союз, Всесвітній поштовий союз та ін.). Ці організації, зазвичай, мали обмежену чи спеціальну компетенцію та досить слабку організаційну структуру. Створення подібних організацій, тим не менш, відіграло важливу роль, значно збагативши досвід міжнародного спілкування, який вже через кілька десятиліть дозволив ство­рити нову форму організації міжнародних відносин — Лігу Націй. Це була перша політична універсальна міжнародна організація.

Згодом, у 40-х роках минулого століття через свою недосконалість, неді­єздатність Ліги Націй та ускладненість в діяльності через об’єктивні причини було прийнято рішення ліквідувати Лігу та на її основі створити нову між­народну організацію, що мала підтримувати мир та міжнародне спілкування

• ООН. На нашу думку, це безспірне досягнення у сфері розвитку міжнарод­ного права, міжнародних відносин та самих міжнародних організацій.

Початком же створення власне міжнародних неурядових організацій справедливо вважають багатосторонні зустрічі — конгреси, конференції і та ін. До початку ХХ ст. почало збільшуватися число конгресів, конференцій та зустрічей, що призвело до формування нового інституту міжнародного спіл­кування — МНУО. Перші такі організації носили переважно просвітницький і науковий, релігійний, пацифістський чи господарський характер.

В середині минулого століття різко збільшилася кількість МНУО. Якщо до Другої світової війни існувала лише незначна їх кількість, і вони ніяк не впливали на діяльність держав та відносини між ними, то по її закінченні си­туація кардинально змінилася. Суспільство відчуло нагальну потребу в ор­ганізації громадськості різних держав для досягнення загального блага. Зна­чний вплив мав процес глобалізації, що зародився в середині 50-х рр.. ХХ ст. і на початок ХХІ ст. набув колосального розмаху.

Причинами, які впливають на подальше зростання кількості МНУО є:

• недостатні можливості окремих держав та міжнародних міжурядових організацій для вирішення нових міжнародних проблем;

• посилення демократичних процесів у сфері внутрішніх та міжнарод­них відносин;

231

• зростаюче бажання індивідів збільшити контроль за процесом при­йняття рішень у питаннях, які торкаються їхніх життєвих інтересів (еколо­гія, права людини, економічний та політичний розвиток);

• трансформація у сфері національних інтересів держав: рух від держав­них інтересів («суверенітету») до загальнолюдських цінностей, таких, як права людини та захист навколишнього середовища;

• розширення можливостей транскордонних зв’язків та діяльності сус­пільств різних держав, можливостей технологічного прогресу.

Щодо визначення поняття МНУО, необхідно відзначити, що Статут ООН не дає визначення неурядових організацій, а лише вказує на те, що це поняття включає в себе міжнародні та національні організації. Однак, скажімо, Еконо­мічна та соціальна Рада ООН (далі — ЕКОСОР) уповноважена встановлюва­ти консультативні відносини з певними організаціями, що іменуються неуря­довими. Більше того, встановлені дві категорії консультативного статусу для таких організацій: категорія І (загальний консультативний статус) та категорія

ІІ (спеціальний консультативний статус). Консультативний статус категорії І надається тим МНУО, які тісно пов’язані з більшою частиною видів діяльнос­ті ЕКОСОР, можуть вносити постійний та суттєвий вклад в діяльність ООН та членський внесок яких представляє головні верстви населення в більшості держав світу. Консультативний статус категорії ІІ надається організаціям, що мають спеціальну компетенцію лише в окремих галузях діяльності ЕКОСОР. Окрім того, передбачено складання переліку МНУО, що підтримують відно­сини з ЕКОСОР, але не мають у ній консультативного статусу.

МНУО, яким наданий консультативний статус, мають певні права та обов’язки. Вони можуть вносити пропозиції щодо порядку денного ЕКО­СОР, а їх представники — бути присутніми на засіданнях ЕКОСОР, надавати письмові заяви та виступати в Раді ЕКОСОР з усними заявами. Обов’язком МНУО, що мають консультативний статус, є надання Комітету з організації консультацій з неурядовими організаціями (допоміжний орган ЕКОСОР) короткої доповіді щодо своєї діяльності, в якій повинна міститися інформа­ція щодо заходів, що проводяться цією організацією на підтримку діяльності ООН.

Починаючи з 1946 року ЕКОСОР приймає кілька резолюцій, що стосу­ються консультативних відносин з МНУО. Наприклад, в резолюції від 27 лютого 1950 року вказується, що «будь-яка міжнародна організація, що не створена на основі міжурядового договору, вважається неурядовою». Торка­ючись цього юридичного акту ЕКОСОР, доцільно відзначати, що в практиці взаємодії згаданих структур до цього визначення дозволяється включати ор­ганізації, які мають в якості членів уряди, урядові органи та урядових служ­бовців. В Резолюції ЕКОСОР 1996/31 від 1996 року дається пояснення, що під «НУО» для цілей ЕКОСОР розуміється організація, яка не заснована будь-яким державним органом чи на основі міжурядової угоди і відповідає наступним умовам:

• має «представницьку структуру»;

• має «відповідний механізм звітності перед своїми членами»;

• її члени «здійснюють ефективний контроль за її політикою та діяльніс­тю шляхом використання права голосу та через інші відповідні демократичні та прозорі процеси прийняття рішень».

232

З перерахованих умов випливає, що організація, котра претендує на консультативний статус в ЕКОСОР, повинна мати в своїй організації понят­тя «членство», тобто бути асоціацією, об’єднанням, союзом тощо. На жаль, у Резолюції 1996/31 не визначені ані успадковані від ст. 71 Статуту ООН поняття «неурядова організація», «міжнародна організація» і «національна організація», ані поняття «субрегіонального» та «регіонального» рівня, що з’явилися лише в згаданій Резолюції. Говориться лише про таке (пункт 4 Резолюції 1996/31): «За винятком випадків, коли прямо передбачено інше, термін «організація» означає неурядові організації національного, субрегіо- нального та міжнародного рівня».

Чи мається на увазі під «рівнем» міжнародний характер членства в ор­ганізації чи її органах управління, міжнародна присутність шляхом пред­ставництв, територіальне охоплення фактичної діяльності — відповідь на це питання Резолюція 1996/31 не дає. Відповідно до практики Комітету ЕКО- СОР з НУО, організація є міжнародною, якщо у неї є відділення як мінімум в трьох державах.

Наступну неточність можна побачити в Резолюції 1996/31 в тому, що при встановленні відносин «міжнародних» НУО, консультації з певним уря­дом не потрібні, а з «національною» організацією такі відносини можуть бути встановлені лише «після консультації з відповідною державою—членом». В світі не існує системи наднаціональної установи НУО. Будь-яка «міжнарод­на» НУО є організація, що заснована за правом конкретної держави, іншими словами — національна організація. Відтак, у яких же випадках необхідна консультація з національним урядом, а в яких — не потрібна? ЕКОСОР офі­ційної відповіді не надає.

Далі, хоча різні коментарі та пояснення в офіційних документах ООН та ЕКОСОР вказують на те, що організація, яка претендує на консультатив­ний статус, повинна носити некомерційний характер, зі змісту ст. 71 Статуту ООН цього не випливає. Можливо, це випадково, а можливо це пояснюється тим, що ЕКОСОР намагається залишити відкритими двері для організацій будь-якого тип, в співробітництві з якими є практична зацікавленість. Мож­ливо, враховується і той факт, що в багатьох державах, особливо країнах, що розвиваються, закон просто не виділяє категорій некомерційної організації.

Окрім консультативного статусу, ООН також передбачає можливість надання НУО асоційованого статусу — при Департаменті суспільної інфор­мації секретаріату ООН. Цікаво відзначити, як визначено поняття НУО в до­кументах цього органу: «Неурядовою організацією є будь-який добровільний союз громадян, що організований на місцевому, державному чи міжнародно­му рівні». Таке визначення, хоч і неофіційне, не співпадає з позицією ЕКО- СОР. Окрім того, воно є досить розмитим та загальним. Це означає відсут­ність універсального поняття «НУО» навіть всередині самої системи ООН.

На основі прикладу і ООН, і ЕКОСОР, значна кількість міжнародних міжурядових організацій затвердили консультативний статус для НУО, за­провадили системи їх акредитації, причому саме розуміння того, які організації вважати НУО, суттєво відрізняється в колі цих організацій. Серед них і Рада Європи, яка пішла далі, ніж просто затвердження консультативного статусу. 24 квітня 1986 року Парламентська Асамблея Ради Європи схвалила Європейську

233

конвенцію про визнання правосуб’єктності міжнародних неурядових організа­цій, приєднуючись до якої держави, по суті, погоджуються визнавати за НУО, що засновані відповідно до законодавства інших держав—учасниць Конвенції РЄ, національний режим на основі мінімальних формальностей.

В ст. 1 Конвенції РЄ йдеться: «Ця Конвенція застосовується до асоціа­цій, фондів та інших приватних інститутів (далі — НУО), які відповідають наступним вимогам:

1. мають некомерційну суспільно-корисну мету міжнародного значення;

2. засновані документом, що регулюється внутрішнім законодавством Сторони;

3. виконують свою діяльність як мінімум на території двох держав;

<і) мають зареєстрований офіс на території такої Сторони чи будь-якої іншої Сторони».

Видається, що таке формулювання було прийняте для того, аби охопити якомога більшу кількість організацій. Будь-який приватний (в значенні «не­державний») інститут вважатиметься НУО, якщо відповідатиме усім чоти­рьом вимогам.

До слова сказати, Конвенція РЄ оперує поняттям не «міжнародна неуря­дова організація», а просто «НУО», окрім назви та преамбули. На відміну від документів ООН та ЕКОСОР, що не посилаються на будь-які організаційно- правові форми, Конвенція РЄ згадує два конкретних і при чому достатньо поширених у світовій практиці інститути, а саме асоціації і, що доцільно осо­бливо підкреслити, — фонди. Останні формально не відповідають визначен­ню ЕКОСОР та інших організацій в системі ООН, про що вже згадувалося раніше. При цьому список організаційно-правових форм залишається від­критим завдяки згадуванню «інших приватних інститутів». У цьому випадку треба звернутися до пункту 6 Пояснювального звіту, який вказує, що введен­ня поняття «інші приватні інститути» обумовлюється необхідністю охопити певні юридичні особи, які мають цілі та структуру, що близькі до асоціацій, але не є такими з правової точки зору (релігійні організації, професійні спіл­ки тощо),

На практиці, для держави-учасниці Конвенції РЄ передбачений нею механізм означає, що правосуб’єктність будь-якої іноземної НУО, що по­ходить з іншої держави—учасника та переслідує некомерційні суспільно корисні цілі міжнародного значення, повинна визнаватися в обсязі, що на­дається в державі походження, з обмеженнями, що застосовуються до ана­логічних національних організацій в державі визнання. Ці обмеження ма­ють обов’язково бути встановлені законом. Незастосування Конвенції РЄ стороною, що приймає на своїй території певну організацію, до будь-якої НУО допускається лише у тому випадку, якщо цілі останньої не відповіда­ють національній та міжнародній безпеці, стабільності та правопорядку. Для визнання правосуб’єктності достатньо надати документи, що підтверджують заснування в державі походження, тобто статут чи документ, що встановлює офіційне підтвердження факту отримання прав юридичної особи (там, де не передбачена реєстрація як така).

Конвенція РЄ є суттєвим прогресом у плані надання іноземним організа­ціям статусу, що є близьким до національного. Будь-яка МНУО залишається

234

національною організацією в тому сенсі, що вона заснована в конкретній дер­жаві і підпорядковується її внутрішньому праву.

Експерти на сьогодні не передбачають можливості запровадження сис­теми, що дозволила б заснування МНУО на наднаціональній основі без того, щоб бути юридичною особою за правом конкретної держави. Держави, кон­куруючи з транснаціональними корпораціями за роль у світовому порядку, в найближчому майбутньому навряд чи погодяться допустити «посягання» на свій суверенітет ще й з боку третього сектору.

Аналіз правового статусу МНУО, їх участь в міжнародних відносинах дає можливість вважати, що на сучасному етапі ООН, Рада Європи та інші міжнародні міждержавні/міжурядові організації досить серйозно підходять до питання використання можливостей МНУО для вирішення міжнародних проблем.

На жаль, багаторазові намагання розробити універсальну міжнародну конвенцію, яка б визначила юридичний статус міжнародних НУО, до цьо­го часу не дали результатів. Сучасне міжнародне право так і не розробило єдиного загальновизнаного визначення МНУО. Разом з тим, були визначені критерії, що дозволяють виділити подібні організації:

• організація повинна мати некомерційний характер. Рада Європи пря­мо вказує на некомерційні цілі діяльності організації у своїй Конвенції про визнання правосуб’єктності міжнародних неурядових організацій. В ООН некомерційний характер мається на увазі в силу потреби в фінансуванні організації самими членами чи добровільними внесками. Разом з тим, дея­кі некомерційні організації, визнані Радою Європи та ООН в якості НУО, об’єднують представників бізнесу, що лобіюють комерційні інтереси;

• організація не повинна бути заснована урядом держав на основі угод між державами;

• організація не повинна використовувати чи пропагувати насильницькі методи. Згідно з цим в якості НУО не визнаються рухи за визволення, сто­рони, що воюють, чи повсталі сторони та інші озброєні угрупування, навіть якщо їх дії відповідають принципам міжнародного права;

• організація не повинна брати участь в політичній діяльності з метою досягнення влади;

• міжнародною вважається організація, якщо вона має відділення принаймні в трьох державах.

Правила використання поняття МНУО в міжнародній практиці не уні­фіковані, воно досить часто використовується у різних значеннях в терміно­логії окремо взятого інституту. Зазначений факт не зменшує важливості тієї ролі, яку відіграють МНУО на міжнародній арені, а лише демонструють від­сутність чіткої та однозначної відповіді, які організації необхідно розглядати як «НУО», і, особливо, як «МНУО», в понятійному апараті системи між­народного права. Адже механізм ідентифікації організації в якості «НУО» в системі ООН не може слугувати моделлю для національного законодав­ства.

235