2.2. Международные и двусторонние соглашения о правовом статусе памятников Второй мировой и Великой Отечественной войн

Первым универсальным международным соглашением, относящимся к современному этапу развития международного публичного права, затрагивающим вопросы определения правового статуса памятников войн, можно считать Версальский мирный договор, который подвел итоги Первой мировой (Великой) войны.

В части шестой, определявшей правовой статус военнопленных и военных захоронений (по языку договора – "могил"), этой проблеме были посвящены ст. ст. 225 – 226, которые гласили:

"Статья 225

Союзные и Объединившиеся Правительства и Германское Правительство будут уважать и поддерживать могилы солдат и моряков, похороненных на их территориях по принадлежности.

Они обязуются признавать всякую Комиссию, уполномоченную тем или другим из Союзных или Объединившихся Правительств для опознаний, описи, поддержания или установки подобающих памятников на названных могилах, и облегчать этой Комиссии исполнение ее обязанностей.

Они соглашаются, кроме того, взаимно оказывать, с соблюдением предписаний их национального законодательства и требований публичной гигиены, всякие облегчения при удовлетворении просьб о репатриации останков их солдат и их моряков.

Статья 226

Могилы скончавшихся в плену военнопленных и гражданских интернированных, граждан различных воюющих государств, будут поддерживаться подобающим образом, на условиях, предусмотренных в статье 225 настоящего Договора.

Союзные и Объединившиеся Правительства, с одной стороны, и Германское Правительство, с другой стороны, обязуются, кроме того, доставлять взаимно:

1. полный список скончавшихся, со всякими сведениями, нужными для их опознания;

2. всякие указания о числе и местонахождении гробниц всех умерших, похороненных без опознания"[49].

Симптоматичным является то обстоятельство, что в рассматриваемых статьях речь шла именно о взаимных обязательствах сторон, победителей и побежденных, "уважать и поддерживать могилы солдат и моряков, похороненных на их территориях". Договор предусматривал общий порядок эксгумации, как было сказано в тексте, – "репатриации останков". Еще одним общим принципом, который закладывал рассматриваемый договор в международное право в части создания теоретической основы международно-правовой охраны воинских захоронений, является общее указание на то, что "могилы скончавшихся в плену военнопленных и гражданских интернированных, граждан различных воюющих государств будут поддерживаться подобающим образом". Во второй части данной статьи также содержалось указание на необходимость учета захоронений, в т.ч. и безымянных.

Ужасы Первой мировой войны, последовавшая за ними эпоха революционных потрясений, несколько десятилетий воспринимавшиеся человечеством (по преимуществу европейцами) как своеобразный "апокалипсис современной цивилизации", породили призрачную надежду на то, что в обозримом будущем повторение чего-либо подобного будет невозможно. Своеобразной материализацией этих надежд и чаяний стали базовые идеи, положенные в основу миротворческой деятельности Лиги Наций (1919) и Парижского договора (Пакта Бриана-Келлога, 1928). Однако истории суждено было распорядиться иначе.

Не входя в подробное описание деталей эпохи Второй мировой войны, необходимо отметить, что значимым для проблематики настоящего исследования является прежде всего сам факт многопорядкового умножения масштабов проблемы воинских захоронений. Война окончательно превратилась в тотальный процесс, вовлекавший в сферу своего действия не только личный состав вооруженных сил (комбатантов[50] и некомбатантов[51]), но и мирное население.

Второй базовый социально-политический фактор обозначил основные концепты, определившие современные проблемы в международно-правовой охране памятников, связанных с событиями так называемой "холодной" войны, расколом мира на два глобальных противоборствующих военно-политических блока.

Окончательно вектор политического воздействия на проблему определения международно-правового статуса памятников военного периода был определен процессами на постсоветском пространстве, вызванными распадом СССР на 15 суверенных государств, большинство которых в своей внешней политике избрали ярко выраженный антисоветский курс, основные параметры которого в качестве борьбы с "наследием проклятого прошлого", "преступного режима" были экстраполированы на современную российскую государственность[52].

В целом можно говорить о том, что результатом геополитических изменений, произошедших в конце XX в., стал переход от двухполярной системы мира к фактическому преобладанию в современном миропорядке США и их западноевропейских союзников. Включение в орбиту их политики бывших союзников СССР из Восточной Европы и подавляющего большинства суверенных государств, образовавшихся из числа союзных республик, привело к новому витку в раскручивании антироссийской политики, имеющей целью закрепить дисбаланс в соотношении сил на мировой арене.

Одним из направлений развязанной на постсоветском пространстве пропагандистской войны стала уже описанная выше активная системная политика по уничтожению исторической памяти о Второй мировой и Великой Отечественной войнах, составной частью которых стало системное уничтожение памятников советского периода, не исключая тех, которые связаны с общей победой народов Европы и США над фашизмом.

Данная ситуация усугубляется и тем обстоятельством, что памятники Великой Отечественной войны в период существования СССР фактически не были выделены в группу объектов со специальным режимом правового регулирования, поэтому на сегодняшний день отсутствуют соответствующие кадастры, которые могли бы стать основой для урегулирования статуса памятников войны в правовом поле международного публичного права.

Еще одной важнейшей проблемой является фактическое отсутствие в международном публичном праве как универсальных, так и специализированных соглашений по статусу памятников войны.

Анализ имеющейся правовой базы показывает наличие целого ряда международных соглашений различного уровня, которые косвенно позволяют создать концепцию статуса памятника войны как объекта, не только подлежащего международно-правовой охране, но и уже фактически находящегося под таковой. К ним могут быть отнесены Конвенция ЮНЕСКО "Об охране всемирного культурного и природного наследия", Конвенция (ETS № 121) "Об охране архитектурного наследия Европы" Совета Европы, Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки, 1 августа 1975 года), Устав ЮНЕСКО (Лондон, 16 ноября 1945 г.), Женевская конвенция от 12 августа 1949 г. "Об обращении с военнопленными".

В наиболее концентрированном виде нормы относительно статуса памятника войны отражены в Дополнительном протоколе к Женевским конвенциям, который касается защиты жертв международных вооруженных конфликтов, – Протоколе I от 8 июня 1977 года. В статье "Останки умерших" четко прописано: "Останки лиц <... >, не являющихся гражданами страны, в которой они умерли в результате военных действий, пользуются уважением, и места погребения всех таких лиц пользуются уважением"[53]. Причем согласно данному документу "память о погибших в войне не может иметь отношения к характеру этой войны", то есть с мертвых фактически снимается вина за их прижизненные дела.

Вместе с тем, указанные выше международные нормативно-правовые документы при всем своем позитивном потенциале не содержат норм, непосредственно защищающих памятники войны, дающих их общепринятое определение, устанавливающих обязанности и ответственность государств, определяющих порядок эксгумации останков и переноса захоронений (актуальность данных норм показал печальный опыт обращения эстонских властей с останками советских солдат в Таллине).

В условиях отсутствия универсальной Конвенции о правовом статусе памятников Второй мировой и Великой Отечественной войн Россия пошла по пути заключения двусторонних соглашений со странами, на территории которых находится значительное количество российских памятников, связанных с событиями прошедшей войны. В настоящее время эта работа ведется МИД России, где на консульский департамент возложена работа по военно-мемориальному сотрудничеству и реализации подписанных соглашений о статусе воинских захоронений на территории России и иностранных государств.

Между тем, подобные соглашения в настоящее время заключены лишь с двенадцатью странами (Венгрией, Германией, Италией, Монголией, Польшей, Румынией, Словакией, Чехией, Финляндией, КНР, Латвией и Японией), ведется работа по их подготовке с Литвой, Эстонией, Великобританией. Но, к сожалению, эти страны чрезмерно политизируют тексты соглашения. Они пытаются внести некий политический акцент в эти соглашения путем использования той или иной фразы в них. Кроме того, сам процесс подписания подобных соглашений очень сложен: долго разрабатывается текст, ведутся очень скрупулезные переговоры, долго обсуждается и прорабатывается каждый термин в каждой статье.

Особое беспокойство российской стороны также вызывает отсутствие межправительственных договоренностей по содержанию воинских захоронений еще с 36 государствами, на территории которых имеются более 15,8 тыс. таких захоронений, и погребено почти 2,3 млн. погибших.

Межправительственные договоренности о статусе воинских захоронений на территории России и иностранных государств являются важным внешнеполитическим инструментом, который позволяет обеспечивать сохранность воинских захоронений в зарубежных странах, над­лежащий уход за ними, регламентировать на межгосударственном уровне порядок перезахоронения павших, увековечения их памяти, решать другие вопросы сотрудничества в данной области в двустороннем формате. В рамках этих соглашений действуют межправительственные комиссии, проводятся регулярные консультации, формируются совместные планы работ и осуществляется мониторинг их реализации.

По двусторонним межправительственным соглашениям о воинских захоронениях земельные участки под воинские захоронения и приравненные к ним мемориальные сооружения передаются безвозмездно в постоянное бессрочное пользование. Каждая из сторон берет на себя расходы по содержанию захоронений на своей территории. В тех странах, с которыми договоры не заключены, содержание, и обустройство захоронений лежат на Правительстве РФ. Практически все иностранные государства стремятся выполнять взятые на себя в рамках заключаемых соглашений обязательства, однако бюджетных средств на эти цели, учитывая объемы расходов, не всегда хватает. Проблемы в этом плане возникают, в частности, в Польше, Венгрии, Словакии, а также в федеральных землях Германии. Вместе с тем российские консульские загранучреждения держат данный вопрос на контроле и проводят необходимую работу с местными властями.

Из федерального бюджета Министерству иностранных дел Российской Федерации ежегодно выделяются средства на проведение ремонтно-восстановительных работ на мемориальных сооружениях за рубежом. В течение многих лет сумма этих ассигнований не менялась и составляла примерно 1,1 млн. долл. США. Так, в 2004 г. на эти цели Правительством РФ было выделено 1,6 млн. долл. США, а в 2005 г. – с учетом подготовки к празднованию 60-летия Победы в Великой Отечественной войне – 5,5 млн. долл. США.[54] В 2007 году эта сумма опять несколько сократилась, составив 1,71 млн. долл. США, в 2008 году – 1,73 млн. долл. США, в 2009 году – 4,610,9 млн. долл. США[55]. Значительное увеличение в 2009 году бюджетных ассигнований (более чем в 3 раза по сравнению с предыдущим годом) опять же таки было связано с подготовкой к 65-летию Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов.

Значительная часть указанных средств направляется в Польшу, Литву, Латвию, Эстонию, Венгрию и Румынию.

Работы по обустройству и уходу за захоронениями на территории ФРГ из российского бюджета не финансируются, поскольку статья 3 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Федеративной Республики Германия об уходе за военными могилами, в Российской Федерации и Федеративной Республике Германия предусматривает, что германская сторона "обеспечивает за свой счет сохранение российских военных могил и уход за ними на территории ФРГ"[56]. Вместе с тем, российской стороной все же выделяются некоторые средства на ремонт отдельных памятников.

Военно-мемориальная работа является одним из важных элементов внешнеполитической деятельности МИД России. Проводимая на этом направлении в сотрудничестве с Министерством обороны России, другими федеральными ведомствами, объемная и многоплановая работа имеет как историко-политическое, так и гуманитарное измерение.

Полномочия МИД России по военно-мемориальной работе определены принятым в 1993 году Федеральным законом РФ "Об увекове­чении памяти погибших при защите Отечества"[57], Указом Президента Российской Федерации от 22.01.2006 № 37 "Вопросы увековечения памяти погибших при защите Отечества"[58], иными указами Президента РФ и постановлениями Правительства России.

Так, в частности, российское внешнеполитическое ведомство осуществляет разработку проектов межгосударственных договоров и соглашений об обеспечении сохранности и благоустройстве воинских захоронений на территориях других государств, захоронений военнослу­жащих армий других государств на территории России, а также участвует в их реализации.

Наиболее масштабным направлением военно-мемориальной работы МИД России – и особенно его загранучреждений – является прове­дение мероприятий по установлению сведений о пропавших без вести в ходе боевых действий, вооруженных конфликтов и при выполнении воинского долга на территориях других государств, а также организация учета и паспортизации воинских захоронений за рубежом.

Из захороненных за рубежом более 5,5 млн. военнослужащих установлены имена чуть меньше 1 млн. погибших[59]. В тесном сотруд­ничестве с властями зарубежных стран, различными некоммерческими организациями, общественными объединениями и поисково-историческими клубами российские дипломатические представительства и консульские учреждения ведут работу по поиску сведений о погибших и захороненных на территории иностранных государств, с тем, чтобы не осталось безымянных могил. Результатом такого взаимодействия стал выпуск во многих странах печатных изданий, посвященных подвигу советского солдата, книг памяти, каталогов воинских захоронений. Одновременно продолжается работа по выявлению и обустройству новых захоронений. Ежегодно накануне 22 июня – Дня памяти и скорби – проводится награждение государственными и ведомственными наградами иностранных и российских граждан, наиболее отличившихся в деле увековечения памяти погибших при защите Отечества.

Еще одним направлением деятельности российских загранучреждений является проведение работы по поиску сведений о находящихся за пределами России могилах родственников российских граждан, погибших в боях с фашизмом. Во взаимодействии с местными органами власти и общественными организациями российские загранучреждения работают с архивной информацией, которая могла бы способствовать определению местонахождения могилы. Так, в 2009 г. поисковые мероприятия по запросам российских граждан с просьбами оказать содействие в поиске сведений о находящихся за пределами России могилах их родственников были проведены в Венгрии, Австрии, Литве, Польше[60]. Помимо информирования обратившихся с вопросом о том, где погребены их родственники, российские загранучреждения в этих странах проводят на захоронениях ремонтно-восстановительные работы и мемориальные мероприятия по увековечению имен павших.

Принципиальное значение для систематизации военно-мемориальной работы имеет паспортизация захоронений – создание баз данных, которые содержат полную информацию обо всех воинских мемориалах, их местонахождении, состоянии и, что особо важно, фамилиях погребенных. Сейчас завершена паспортизация 11,5 тыс. мемориальных объектов. Это чуть больше половины. Существенной активизации этого процесса и работе по установлению персональных данных павших воинов способствовало образование согласно Указу Президента РФ "О представительствах Министерства обороны Российской Федерации в иностранных государствах, на территориях которых имеются российские воинские захоронения" института таких представителей по военно-мемориальным вопросам при российских посольствах в ряде стран[61]. Они уже действуют в Венгрии, КНР, Румынии, Польше и Чехии.

Вместе с тем, в МИД России учет и паспортизация военно-мемориальных объектов ведется по месту их нахождения. В центральном аппарате МИД России единая база данных учета и паспортизации воинских захоронений отсутствует в связи с тем, что полномочия по организации централизованного учета и паспортизации воинских захоронений погибших при защите Отечества, в том числе и захоронений, расположенных на территориях других государств, возложены на Министерство обороны Российской Федерации. Фактически сведения, полученные из загранучреждений МИД России, направляются в Минобороны России для осуществления централизованного учета и паспортизации имеющихся за рубежом воинских захоронений. При этом порядок взаимодействия МИД России и Минобороны России в части реализации возложенных на них полномочий по организации учета и паспортизации военно-мемориальных объектов до настоящего времени не регламентирован. Отсутствует также утвержденная форма учетных данных паспортизации воинских захоронений.

Частично проблемы взаимодействия и координации деятельности этих органов исполнительной были решены лишь 16 февраля 2009 года, когда было подписано Соглашение между Минобороны России и МИД России о порядке направления и условиях деятельности представителей и представительств Минобороны России в иностранных государствах, на территориях которых имеются российские воинские захоронения. Однако, как показывает практика, централизованный учет и паспортизация воинских захоронений Минобороны России должным образом не налажены.

В целом по имеющейся в Управлении Минобороны России информации количество воинских захоронений и захороненных в них защитников Отечества характеризуется рядом показателей, представленных в Приложении 1.

Анализ приведенных в Приложении 1 данных свидетельствуют о том, что более 16,7 тыс. воинских захоронений (35,4% от всех состоящих на учете) не паспортизированы, в том числе на территории России – 5,6 тыс. захоронений, а за рубежом – 11,1 тыс. захоронений. Количество числящихся по учету паспортизированных воинских захоронений 30527, в них захоронено 7051541 человек, в том числе неизвестных – 4549666 человек. По данным паспортизации наибольшее количество неизвестных захоронено на территориях следующих зарубежных государств: Украины (65,1%), Белоруссии (82,9%), Казахстана (71,3%), Узбекистана (51,1%), Молдавии (100,0%), Австрии (86,4%), Венгрии (70,7%), Германии (76,9%), Люксембурга (97,2%), Норвегии (79,2%), Польши (84,4%), Румынии (89,1%), Словакии (87,5%), Франции (82,6%), Швеции (98,4%), Монголии (93,4%)[62].

Кроме того, отсутствует информация о количестве захоронений и захороненных на территориях ряда областей Украины (Днепропетровской, Донецкой, Житомирской, Кировоградской, Луганской, Львовской, Полтавской), Казахстана, Узбекистана, Киргизии и Таджикистана. Анализ имеющихся в Управлении Минобороны России сведений показывает, что отдельные их показатели не соответствуют данным, полученным Минобороны России от субъектов и представительств Российской Федерации. Так, по данным учетных карточек, поступивших в Минобороны России из субъектов Российской Федерации, количество воинских захоронений и погребенных в них защитников Отечества составило, соответственно, 19044 объекта и 3,1 млн. человек, в то время как по учету местных органов власти числятся 24650 объектов, в которых захоронено 3,9 млн. человек[63].

Значительные расхождения в учетных данных местных органов управления и зарубежных представительств Российской Федерации и данных проведенной Минобороны России паспортизации имеются по странам ближнего и дальнего зарубежья. По сведениям Минобороны России, российские воинские захоронения имеются на территории 49 государств ближнего и дальнего зарубежья. Всего известно 22631 место захоронения, из них паспортизированы 11483 объекта, что составляет 50,7 процента. Наибольшее количество непаспортизированных объектов находится в Германии (из 3500 воинских захоронений паспортизированы только 950), в странах Балтии (из 801 мемориального объекта учетные карточки имеются только на 13 захоронений), а также на территории Украины (паспортизированы только 975 воинских захоронений из имеющихся 7673)[64]. По информации МИД России за пределами России на территории 51 иностранного государства находятся 22637 российских (советских) воинских захоронений[65].

Наличие значительных расхождений в учете захоронений и захороненных лиц подтверждает отсутствие должной скоординированности действий органов и организаций, задействованных в осуществлении учета и паспортизации воинских захоронений.

Еще хуже картина с памятными местами Первой мировой войны и других международных военных конфликтов.

Сохраняет свою актуальность проблема защиты российских (советских) воинских захоронений за рубежом от актов вандализма. Российские (советские) воинские захоронения находятся под юрисдикцией зарубежных стран, законодательством которых акты вандализма классифицируются как уголовно-противоправные деяния. В этой связи бремя по сохранности, профилактике и раскрытию преступлений – в случае их совершения – лежит на правоохранительных органах зарубежных стран. Следует отметить, что их число в последние годы заметно сократилось. В большинстве случаев политическая подоплека в действиях осквернителей отсутствует. Местные власти, как правило, реагируют оперативно и быстро ликвидируют последствия актов вандализма. Во многом такой подход является результатом последовательной и жесткой линии российской стороны, не оставлявшей без внимания ни одного подобного инцидента. Российские дипломаты, своевременно реагируя дипломатическими демаршами на такие акции, активно добиваются от иностранных партнеров поиска виновных и незамедлительного восстановления мемориалов в прежнем виде. Такая активная и последовательная позиция российской стороны побуждает местные власти оперативно ликвидиро­вать последствия актов вандализма.

Благодаря конструктивной позиции соответствующих российских органов и достаточно четкому взаимодействию с властями иностранных государств в целом удовлетворительно решаются вопросы переноса российских воинских захоронений. Наибольшее число просьб о переносе могил и мемориальных сооружений поступает из Венгрии, где имеется самое значительное количество одиночных захоронений. Периодически с подобными запросами обращаются власти германских городов.

Еще одним значимым элементом военно-мемориальной работы МИД России является создание условий для посещения воинских захоронений родственниками погибших на территориях иностранных государств. Необходимость этого в полной мере учитывалась при подготовке Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского союза, которое вступило в силу 1 июня 2007 г.. Данный документ заметно упрощает порядок получения виз при посещении европейских стран с этими целями и создает все условия для того, чтобы можно было поклониться могилам павших родственников. Дипломатические и консульские учреждения России за рубежом оказывают также всемерное содействие и поддержку делегациям российских ветеранских организаций, желающим посетить страны Европы, чтобы почтить память своих боевых товарищей.

Гуманитарной некоммерческой организацией, уполномоченной Правительством Российской Федерации на реализацию межправительственных соглашений о взаимном обеспечении сохранности воинских захоронений, является Ассоциация международного военно-мемориального сотрудничества "Военные мемориалы".

Ассоциация учреждена в декабре 1991 г. Министерствами обороны России и Италии. С 2000 года по обоюдному согласию сторон учредителями Ассоциации "Военные мемориалы" стали Министерство обороны Российской Федерации и Российский военный историко-культурный центр при Правительстве Российской Федерации (Росвоенцентр). Позднее в состав учредителей-членов Ассоциации вошли также Общероссийская общественная организация ветеранов войны и военной службы и Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).

В настоящее время Ассоциацией "Военные мемориалы" оформлены в постоянное (бессрочное) пользование с получением свидетельств о государственной регистрации 373 участка, в том числе по захоронениям военнослужащих Германии 153 участка, Венгрии – 214 участков, Италии – 5 участков, Финляндии – 1 участок[66].

Главным направлением деятельности Ассоциации является осуществление практических мероприятий по реализации межправительственных соглашений о воинских захоронениях.

Между тем, при всей важности подобных соглашений, в которых с разной степенью полноты регламентируются наиболее важные вопросы статуса воинских захоронений, следует отметить, что они не лишены ряда недостатков. Их сравнительный анализ представлен в Приложении 2. Данная таблица достаточно наглядно показывает, что будущая работа в этом направлении должна строиться, прежде всего, по пути унификации регламентируемых соглашениями отношений. Перспективной представляется подготовка модельного проекта соответствующей конвенции, который может лечь в основу как будущих двусторонних межправительственных соглашений, так и универсальной общеевропейской конвенции.