1.3. Развитие и современное состояние законодательства Российской Федерации об охране историко-культурного наследия

История формирования российского законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры отражает развитие общественного правосознания, начиная с первых указов Петра I о сборе коллекции "диковинных вещей" и создания Кунсткамеры до принятия в 1976 г. Закона СССР от 29.10.1976 № 4692-IX "Об охране и использовании памятников истории и культуры"[31].

Закон СССР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" включал всю систему правовых норм, устанавливающих функции и полномочия государственных органов власти, общественных организаций и граждан по охране и использованию памятников истории и культуры, а также по государственному контролю над охраной памятников, в чьей бы собственности они ни находились. Так же как в Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия (1972 г.), в нем были перечислены виды памятников, которые представляли культурную ценность с точки зрения истории, науки, литературы, искусства, архитектуры, градостроительства, археологии. Относительно классификации Законом СССР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" были выделены правовые отношения, связанные с охраной недвижимых памятников, что дало возможность остальные памятники условно подразделить на "движимые".

Рассматриваемым Законом был определен порядок ведения раскопок, разведок памятников археологии, собирания памятников истории и культуры, в случае порчи недвижимых памятников или их охранной зоны - ремонт, восстановление, реставрация и консервация. Был установлен порядок ведения государственного учета памятников истории и культуры, находящихся в музеях, библиотеках, архивах и личной собственности граждан и определен режим их использования, а также порядок вывоза и ввоза. Немаловажно, что в Законе СССР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" отдельная статья была посвящена роли общественных организаций и граждан в осуществлении мероприятий в деле охраны и использования памятников истории и культуры, притом, что текст самого Закона состоял всего лишь из 33 статей.

Резюмируя, следует подчеркнуть, что Закон СССР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" дал представление о том, что под государственной охраной памятников истории и культуры следует понимать комплекс мероприятий, направленных на их выявление, учет, сохранение, восстановление и рациональное использование[32].

Закон РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры"[33], принятый в 1978 г., полностью отразил всю систему правового регулирования, установленную Законом СССР "Об охране и использовании памятников истории и культуры". В то же время он внес коррективы, касающиеся деятельности специального уполномоченного государственного органа по охране памятников истории и культуры – Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры, комиссий содействия охране памятников истории и культуры, создаваемых при Совете министров автономных республик, исполкомов областей, округов, районов. Стоит отметить, что с некоторыми коррективами, данный закон действует на территории Российской Федерации и по сей день.

Вместе с тем, установление нового государственного строя в 1993 г. обусловило необходимость принятия нового закона об охране памятников истории и культуры. Внесенный в Государственную Думу РФ Правительством РФ проект Федерального закона "Об охране и использовании памятников истории и культуры" в новой редакции был отозван в 1996 г. И только через шесть лет, в 2002 г., после двух заседаний согласительной комиссии между Государственной Думой и Советом Федерации был принят Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее – Закон об объектах культурного наследия), который установил регулирование отношений по сохранению и использованию только недвижимых объектов культурного наследия.

Классификация по мобильности, подразделявшая ранее все памятники истории и культуры на движимые и недвижимые, исчезла с появлением нового понятия "объекты культурного наследия". Само словосочетание "объекты культурного наследия" появилось именно в Законе об объектах культурного наследия. Новелла не могла быть безоговорочно принята законодателем, поскольку в ч. 3 ст. 44 Конституции РФ отсутствует термин "объекты". В названии Федерального закона об объектах культурного наследия "памятники истории и культуры" заключены в скобки, как расшифровка. Кстати сказать, в Конституции РФ под культурным наследием скорее подразумевается совокупность памятников истории и культуры, так как словосочетания "культурное наследие" и "памятники истории и культуры" перечислены через запятую. Отсюда, как отмечает С.М. Шестова, явно следует, что деление "культурного наследия" на объекты не предполагалось[34].

В соответствии с Законом, к объектам культурного наследия могут быть отнесены здания, сооружения, мемориальные квартиры, захоронения, произведения монументального искусства, объекты археологического наследия, группы вышеперечисленных объектов. А также места расположения народных художественных промыслов, центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки, памятные места, культурные и природные ландшафты, культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок, места совершения религиозных обрядов. Законом также установлены следующие виды объектов культурного наследия: памятники, ансамбли и достопримечательные места.

Собственник объекта культурного наследия несет ответственность за содержание принадлежащего ему объекта, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, с учетом требований Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Полномочия по сохранению, использованию и популяризации некоторых объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, а также по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения, передаются от федерального центра регионам. Для исполнения этих функций в регионах должны быть созданы специальные органы власти. Кроме того, Законом об объектах культурного наследия предусмотрено ведение единого государственного реестра объектов культурного наследия, а также проведение государственной историко-культурной экспертизы памятников. Между тем, принципы осуществления государственного контроля в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия Законом не определены.

Среди других важных законодательных актов в сфере охраны памятников истории и культуры необходимо упомянуть Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", который устанавливает порядок приватизации памятников истории и культуры (в том числе с обязательным оформлением охранных обязательств[35]). А также Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", обеспечивший переход обязательств и обременений за объект культурного наследия, независимо от собственника, и устанавливающий обязательную регистрацию этих обязательств и обременений при оформлении любой сделки[36].

Также стоит отметить Закон Российской Федерации от 15.04.1993 № 4804-1 "О вывозе и ввозе культурных ценностей", который: имеет целью сохранение культурного наследия народов Российской Федерации; направлен на защиту культурных ценностей от незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на них наряду с законодательством Российской Федерации о Государственной границе и таможенным законодательством Российской Федерации; призван способствовать развитию международного культурного сотрудничества, взаимному ознакомлению народов Российской Федерации и других государств с культурными ценностями друг друга[37].

Немаловажное значение в сфере охраны культурного наследия Российской Федерации имеет Федеральный закон от 15.04.1998 № 64-ФЗ "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", регулирующий отношения, связанные с культурными ценностями, перемещенными в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящимися на территории Российской Федерации. Основными целями настоящего Федерального закона являются:

- защита указанных культурных ценностей от расхищения, предотвращение их незаконного вывоза за пределы Российской Федерации, а также неправомерной передачи кому бы то ни было;

- создание необходимых правовых условий для реального обращения указанных культурных ценностей на частичную компенсацию ущерба, причиненного культурному достоянию Российской Федерации в результате разграбления и уничтожения ее культурных ценностей Германией и ее военными союзниками в период Второй мировой войны;

- обеспечение интересов Российской Федерации при урегулировании с иностранными государствами спорных вопросов, касающихся указанных культурных ценностей, на основе последовательного соблюдения принципа взаимности;

- предоставление возможности для ознакомления с указанными культурными ценностями гражданам Российской Федерации и иностранным гражданам, в том числе специалистам в сфере образования, науки и культуры;

- создание благоприятных условий для дальнейшего развития международного сотрудничества в сфере образования, науки и культуры[38].

В настоящее время федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры и историко-культурного наследия, является Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультура), созданная на основании Указа Президента Российской Федерации от 12.05.2008 № 724[39].

Федеральная служба осуществляет следующую деятельность: контролирует соблюдение законодательства в области охраны объектов культурного наследия федерального значения; следит за сохранением объектов культурного наследия; контролирует разработку проектной документации градостроительных регламентов, обеспечивающих содержание и использование объектов культурного наследия федерального значения; согласовывает проекты зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, документацию по их сохранению; осуществляет контроль за соблюдением требований по реставрации объектов культурного наследия.

Приоритетными направлениями государственной политики в данной сфере определены: разработка правовых, экономических, организационно-управленческих механизмов разграничения собственности на объекты культурного наследия; разработка дополнительных нормативных актов, нацеленных на обеспечение механизмов сохранения и использования культурного наследия; создание единой системы государственных органов охраны объектов культурного наследия в Российской Федерации; проведение всеобщей инвентаризации состава объектов культурного наследия с последующей регистрацией объектов культурного наследия в едином государственном реестре[40].

Как видно из вышеизложенного, законов, регулирующих вопросы охраны и защиты объектов культурного наследия Российской Федерации, много, но отдельные отношения все же остаются неурегулированными. Так, например, в российском законодательстве не определена роль личности в вопросах выявления и сохранения памятников культуры. В соответствии с Конституцией РФ личность обязана заботиться о сохранении памятников и с этой целью имеет право доступа к культурным ценностям. А в соответствии с Федеральным законом "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" имеет право коллекционировать и популяризировать их лично или, создавая для этой цели частные музеи сообразно своей профессиональной подготовке, возможности и потребности[41]. Вместе с тем нигде не закреплено право личности на охрану памятников истории и культуры, хотя личность – это одно из первичных звеньев в деле охраны памятников культуры. Характерной чертой современного развития общественного сознания является глобализация взаимозависимых процессов и отношений. Ценность изучения процессов, происходящих в той или иной сфере человеческой жизни, заключается в наиболее точной постановке конечной цели, определяющей идеальную рациональность, и достижении этой цели ускоренными темпами. Однако, как справедливо подмечено С.М. Шестовой, "отсутствие системного подхода в деле охраны и использования памятников истории и культуры не позволяет полноценно раскрыть общественности правомерность поведения и формировать правосознание, которые, в сущности, являются конечным результатом механизма правового регулирования"[42].