1.2. Законодательство зарубежных государств об охране историко-культурного наследия

Для большинства стран характерен комплексный поход к сохранению и возрождению культурного и исторического наследия, наличие эффективного законодательства, регулирующего данную сферу. Действуют базовые законы об охране культурного наследия, приняты и реализуются федеральные, региональные и местные программы по сохранению наследия и охране памятников. Созданы властные структуры, наделённые необходимыми полномочиями с целью контроля исполнения законов в этой сфере.

В мероприятиях и проектах по сохранению наследия, часто имеющих сложную структуру финансирования, взаимодействуют государство, региональные и местные власти, жители, специализированные общественные организации, представители частного бизнеса. В законодательстве иностранных государств можно выделить два основных подхода к определению понятия "памятник истории и культуры". В ряде стран для признания предмета памятником достаточно наличия особых исторических, культурных, научных и иных его качеств, позволяющих рассматривать его как особую часть национального наследия (Италия, ФРГ). В иных странах (Великобритания, США, Франция) само понятие "памятник" не имеет особого охранительного смысла и до включения объекта в список охраняемых не предполагает распространения на него особой государственной защиты. Следовательно, определяющим фактором для правовой охраны категории "памятник" того или иного предмета является внесение его по решению компетентных органов в специальный реестр, каталог[27].

Ведение реестров, каталогов, систематизация и инвентаризация памятников истории и культуры осуществляется во всех странах. В некоторых из них эта деятельность компьютеризирована, ведутся специальные базы данных.

Если немного конкретизировать опыт зарубежных государств в сфере охраны историко-культурного наследия, то здесь можно увидеть следующую картину.

В числе наиболее ранних актов по охране культурного наследия следует отметить португальский Указ от 20 августа 1721 года. Он был принят по инициативе Королевской академии истории. В нем перечислены меры, которые должны проводиться для обеспечения сохранности различных исторических и культурных памятников, находящихся на территории Португалии. Современная правовая база характеризуется тем, что в Португалии, в отличие от многих других европейских государств, вопросы, связанные с охраной памятников истории и культуры, регулируются на конституционном уровне.

Так, в Конституции от 2 апреля 1976 года имеются следующие предписания: защита и повышение ценности культурного наследия португальского народа являются одним из направлений его деятельности; в числе неотъемлемых прав португальских граждан – право на культурное наследие; государство обязано через собственные органы, а также, опираясь на народную инициативу и поддержку, классифицировать и охранять природные достопримечательности, содействовать, в сотрудничестве с местными органами власти, в охране исторических зон. Все эти положения в Конституции детализированы.

Закон от 21.09.2001 № 107 "Об охране и учете культурного наследия" является актом, в котором определены основы государственной политики в этой области.

Основными составляющими культурного наследия, на которые распространяется особый режим охраны, являются предметы и объекты, свидетельствующие о развитии цивилизации и культуры. Это, в частности, археологические находки, документы, иные произведения, представляющие интерес также и с точки зрения науки и техники. В число недвижимых объектов входят и совместные творения человека и природы ("достопримечательные места"). Специальные меры по охране культурного достояния предусмотрены в законодательстве Португалии с учетом того, к какой категории его составляющие относятся, а именно являются ли они объектами: представляющими национальный интерес; имеющими публичный интерес или считающимися особо важными для муниципалитетов.

Португальский Институт по вопросам культурного наследия проводит все процедуры, связанные с идентификацией объекта для его последующего включения в реестры, а также ведет Систематический реестр памятников истории и культуры.

Так, памятник становится объектом, имеющим статус "национальное достояние", на основании декрета Правительства страны; представляющим "публичный интерес" – на основании акта Министерства культуры. Что касается объектов, имеющих особое значение для муниципалитетов, то их положение закрепляется соответствующими актами этого уровня.

В Италии Законодательный декрет от 29.10.1999 № 490 "Единый текст положений законодательства по вопросам культурных ценностей и ценностей окружающей среды" был принят сравнительно недавно в результате реформирования законодательства о памятниках истории и культуры. Единый текст объединил и систематизировал разрозненные нормативные положения и упростил ряд процедур, предусмотренных законодательством. Между тем, стоит отметить, что итальянское законодательство не содержит понятия "памятник истории и культуры", оно оперирует более широким понятием – историческое, художественное, археологическое, архивное и библиотечное достояние. Оно включает в себя: движимое и недвижимое имущество, представляющее художественный, исторический, археологический или антропологический интерес; недвижимость, которая в силу своего отношения к истории приобретает исключительно важный интерес; коллекции или серии объектов, которые представляют особый художественный или исторический интерес; архивные библиотечные ценности.

Регионы, провинции, коммуны, юридические лица представляют в Министерство по культурным ценностям и культуре (учреждено Законодательным декретом в 1998 году) перечень представляющих историко-художественный интерес объектов недвижимости, находящихся в их ведении.

Министерство обеспечивает ведение Каталога культурных ценностей Италии. Регионы, провинции и коммуны отвечают за ведение каталога принадлежащих им культурных ценностей. Данные местных каталогов пополняют национальный каталог культурных ценностей. Каталог составляется по единой системе, с учётом единой методологии и способов обработки данных, с тем, чтобы позволить включить региональные и местные базы данных в единую национальную сеть.

Каталог записей об объектах, объявленных Министерством по культуре и культурным ценностям представляющими особую ценность, ведется отдельно. К этой базе данных устанавливается особый режим доступа, гарантирующий безопасность имущества и конфиденциальность сведений.

Также как и итальянское законодательство, французское законодательство не дает конкретного определения памятникам истории и культуры. Любые движимые и недвижимые предметы и объекты, которые представляют интерес с "исторической, художественной, мифологической, научной и живописной" точек зрения, могут быть отнесены к памятникам истории и культуры, подлежащим охране государством[28].

Понятие памятника истории и культуры включает в себя два признака: историческая, художественная, мифологическая, научная или живописная ценность; особый правоохранительный режим[29].

Базовым законом, регулирующим охрану памятников во Франции, является Закон от 31.12.1913 "Об исторических памятниках". С многочисленными изменениями и дополнениями он стал основой Кодекса национального достояния.

Согласно законодательству Франции к памятникам истории и культуры могут быть отнесены: здания, архитектурные ансамбли, движимые памятники искусства и культуры и так называемые естественные памятники (ландшафты, озера, реки, леса и т.д.). Вокруг охраняемого памятника может быть установлена охранная зона.

Закон устанавливает обязанность регистрации памятников культуры в книге регистрации памятников, которая ведется специальным органом защиты памятников – Земельным ведомством охраны памятников. Право ходатайствовать о регистрации памятника имеют: собственники памятников культуры; община, в которой находится памятник; консультативный совет, создаваемый при органах защиты памятников.

Охраной памятников истории и культуры ведают министр по делам культуры, префекты регионов, департаментов и мэры коммун.

В рамках Министерства культуры Франции, при Главном управлении архитектуры функционирует постоянная Комиссия по охране памятников культуры и искусства.

В отличие от Португалии и Италии, в Великобритании в настоящее время единого законодательного акта об охране и использовании памятников истории и культуры. Основные положения об охране памятников содержатся в законодательных актах, принятых за последние 40 лет. Среди них: Закон о правах местных органов управления в отношении исторических зданий 1962 года, Закон о пустующих церквах и иных культовых сооружениях 1969 года, Законы о планировании городского и сельского строительства 1971, 1972 и 1974 годов, Закон о Национальном тресте 1971 года, Закон о памятниках старины 1972 года, Закон о памятниках на полях сражений 1972 года, Закон о благоустройстве городских и сельских районов 1974 года, Закон о памятниках старины и археологических зонах 1979 года, Законы о национальном наследии 1980, 1983 и 1985 годов. На основе этих законов издан ряд правительственных и ведомственных постановлений, приняты резолюции правительственными и научно-консультационными органами, а также некоторыми общественными организациями.

В настоящее время различные аспекты охраны памятников находятся в сфере ведения Госсекретаря по вопросам окружающей среды, транспорта и регионов, Госсекретаря по вопросам культуры, средств массовой информации и спорта и частично Госсекретаря по делам Уэльса. Государственный секретарь, и местные муниципалитеты уполномочены решать вопросы финансирования археологических изысканий и раскопок в районах, представляющих археологический или исторический интерес.

В Законе о памятниках старины и археологических зонах даются различные определения понятий "памятник" и "памятник старины". Одно из определений гласит, что памятниками старины считаются "памятники, включенные в реестры, а также другие памятники, представляющие, по мнению Государственного секретаря, общественный интерес по причине их исторической, архитектурной, традиционной, художественной или археологической ценности"[30].

Все мероприятия по охране и использованию памятников истории и культуры Великобритании проводятся после консультаций с научными организациями. Их состав определяется Государственным секретарём. Среди членов в обязательном порядке должны быть представители специализированных организаций, например, Королевских комиссий по памятникам старины Шотландии и Уэльса, Королевской корпорации архитекторов Шотландии, Национального музея Уэльса, Кембрийской археологической ассоциации, Королевского института британской архитектуры.

Обращает на себя внимание большая роль неправительственных организаций в решении вопросов охраны и использования памятников национального наследия, что было бы целесообразно использовать в российском законодательстве.

Отдельного упоминания заслуживает существующая в некоторых странах (например, в США) система национальных парков, которые создаются с целью сохранения на конкретной территории исторических, природных или культурных ценностей. Принимаются законы, регулирующие охрану и использования природного, культурного и исторического наследия на конкретных территориях – национальных парках. Разрабатываются специальные регламенты посещения таких парков, а также меры охраны и правила использования их ресурсов. Так, например, с августа 1916 года в системе Министерства внутренних дел США действует Служба национальных парков, создано Консультативное управление системы национальных парков

Также следует отметить опыт создания трастовых управлений по сохранению историко-культурного и природного наследия в некоторых странах. Система траста (англ. – "доверие"), созданная в Великобритании, получила дальнейшее развитие в некоторых странах. На основе трастового управления создаются эффективные правовые и экономические механизмы сохранения исторических объектов. Проблемы в сфере охраны культурно-исторического наследия существуют во всех странах, но они постоянно находятся в поле зрения государства и общества. Работа по сохранению памятников ведётся комплексно и целенаправленно при партнерстве государства, бизнеса и структур гражданского общества. Более того, как правило, общество жестко требует от государства эффективной политики по сохранению наследия, государство создает наиболее благоприятные для этого условия, в первую очередь для бизнеса. Бизнес же активно использует эти условия, получая реальную экономическую выгоду, приобретая социальные дивиденды. Представляется, что опыт зарубежных государств, разумеется, с учетом специфики отечественного права, необходимо заимствовать Российской Федерации, поскольку необходимость совершенствования действующего законодательства в этой сфере сомнений не вызывает.