Местный уровень

В настоящее время органы местного самоуправления и их должностные лица принимают или издают правовые акты, содержащие нормы трудового права. В частности, эти нормы касаются введения за счет местных бюджетов дополнительных мер социальной защиты и гарантий трудоустройства для представителей наиболее уязвимых слоев местного населения (инвалидов, многодетных родителей, выпускников общеобразовательных школ и др.), а также установления режима работы организаций, деятельность которых связана с различного рода обслуживанием местного населения.

Органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с ТК РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (ч. 10 ст. 5 ТК РФ).

Особое внимание необходимо обратить на то, что в вышеприведенную иерархию нормативных правовых актов, регулирующих трудовые отношения, не включены акты бывшего СССР. Однако в связи с тем, что действующим ТК РФ некоторые вопросы урегулированы недостаточно полно, ряд нормативных правовых актов, принятых до вступления в силу ТК РФ, в т.ч. законодательные и иные нормативные правовые акты бывшего СССР, действующие на территории РФ, продолжают применяться в части, не противоречащей ТК РФ (ст. 423 ТК РФ).

Кроме того, частью правовой системы РФ также являются заключенные СССР действующие международные договоры, в отношении которых Россия продолжает осуществлять международные права и обязательства СССР в качестве государства - продолжателя СССР

Примеры и проблемы трудового законодательства

Конституцией Российской Федерации трудовое законодательство отнесено к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что субъектам Российской Федерации предоставлена возможность принимать реальное участие в процессе правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, что, по замыслу законодателя, должно было при определении трудоправового статуса работника решить две задачи:

во-первых, установить одинаковый минимальный уровень гарантированных трудовых прав и свобод работника на всей территории Российской Федерации;

во-вторых, учесть региональную и местную специфику (в том числе социально-экономические особенности, исторические и национальные традиции, географическое местоположение, климатические условия и др.).

Вместе с тем обоснованность отнесения трудового законодательства к предметам совместного ведения вызывает определенные сомнения, поскольку именно в сфере труда наиболее сложно найти тот оптимальный баланс, который позволил бы сохранить единый трудоправовой статус работника на всей территории Российской Федерации и одновременно отразить особенности конкретного субъекта Российской Федерации.

Разграничение полномочий между государственными органами федерального и регионального уровня может быть осуществлено различными способами, поэтому само по себе отнесение определенной сферы или отрасли законодательства к совместному ведению еще не означает предоставления законодателю необходимых ориентиров для осуществления правотворчества. Применительно к трудовому законодательству попытка определить на федеральном уровне соответствующие критерии впервые была предпринята в Трудовом кодексе Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ, вступившем в силу 1 февраля 2002 г., где законодателем была предложена модель разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и отношений, непосредственно связанных с трудовыми. При этом следует отметить, что специфика функций и задач, стоящих перед трудовым законодательством, социальная направленность указанной отрасли обусловили выбор нестандартного варианта разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках совместного ведения.

ТК РФ разграничены не только и не столько полномочия, сколько сферы ведения федеральных и региональных органов государственной власти, т.е. внутри предмета совместного ведения были фактически обозначены сферы исключительного ведения органов государственной власти Российской Федерации, в которые региональные органы государственной власти, осуществляющие правовое регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в рамках совместного ведения, не имели права вторгаться.

Кторые могут быть решены исключительно на федеральном уровне, что и было предусмотрено в ст. 6 ТК РФ. Способ распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации был предусмотрен в ст. 6 ТК РФ , что позволяет обеспечить необходимое единообразие правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, гарантировать соблюдение конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места проживания и осуществления трудовой деятельности, установить обеспечиваемый государством минимальный уровень трудовых прав и гарантий работников и определить единые виды и способы защиты этих прав.

Конкретный круг вопросов, которые могут быть решены только на федеральном уровне, довольно обширен. Практически все наиболее значимые вопросы регулирования отношений в области труда отнесены к ведению Российской Федерации. Так, на федеральном уровне должны определяться основные направления государственной политики в данной сфере, устанавливаться основы правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений (включая определение правил, процедур, критериев и нормативов, направленных на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности). Кроме того, в перечень полномочий федеральных органов государственной власти, согласно ст. 6 ТК РФ, включено регулирование материальной и дисциплинарной ответственности, регламентация порядка совершения определенных юридически значимых действий так называемых процедурных вопросов, устанавливающих, в частности, порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров, порядок применения дисциплинарных взысканий, порядок ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений, порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров, принципы и порядок осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, порядок расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, систему и порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда, государственной экспертизы условий труда, подтверждения соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда). Также федеральные органы государственной власти должны устанавливать систему и полномочия федеральных органов государственной власти, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, а также систему государственной статистической отчетности по вопросам труда и охраны труда. В эти сферы ведения федерального законодателя органы государственной власти субъектов Российской Федерации не имеют права вторгаться.

В число полномочий федеральных органов государственной власти включено только закрепление основополагающих начал правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений (включая определение правил, процедур, критериев и нормативов, направленных на сохранение жизни и здоровья работников процессе трудовой деятельности), а на региональном уровне должна осуществляться конкретизация данных основ, правил, критериев и нормативов. Однако ст. 6 ТК РФ не предусматривает такой возможности для органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Акты различных уровней своеобразным образом дополняют друг друга, не обладая качеством самодостаточности. Зачастую в федеральном акте устанавливаются те или иные права, механизм реализации которых определяется актом субъекта Федерации. Это не самая гибкая и не самая эффективная система.

В то же время анализ текста ст. 6 ТК РФ позволяет сделать вывод о том, что одно из полномочий, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти, а именно, установление обеспечиваемого государством уровня трудовых прав, свобод и гарантий работникам, который по сути является минимальным, предполагает возможность повышения региональным законодателем этого уровня за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Это означает, что способ разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, основанный на использовании принципа "конкурирующей компетенции", все же применяется, когда речь идет об указанном полномочии.

. Особенностями метода трудового права является сочетание централизованного и локального, а также государственного и договорного регулирования трудовых отношений, что предполагает возможность установления более высокого уровня трудовых прав и гарантий работникам в нормативных правовых актах меньшей юридической силы по сравнению с законами и иными нормативными правовыми актами более высокой юридической силы, а также в локальных нормативных актах и в коллективных договорах (соглашениях) по сравнению в законами и иными нормативными правовыми актами в сфере труда. Полагаем, что указанные отраслевые особенности трудового права должны найти отражение и в модели разграничения правотворческих полномочий.

В отношении отдельных категорий работников трудовым законодательством устанавливаются дополнительные правила, действующие наряду с общими правилами, предусмотренными для всех работающих по трудовому договору, однако цель их установления заключается не в повышении уровня гарантированности трудовых прав, а в усилении меры ответственности за качество выполняемой работы, что обусловлено спецификой трудовой функции.

Безусловно, во избежание дискриминации в сфере труда дополнительные правила, ограничивающие трудовые права работников или предусматривающие для них более высокий уровень ответственности, должны определяться только на федеральном уровне. Однако положение ст. 6 ТК РФ об отнесении всех без исключения особенностей правового регулирования трудовых отношений отдельных категорий работников (в том числе и улучшающих их правовое положение) к числу полномочий федеральных органов государственной власти представляется не вполне оправданным, поскольку в этом случае законодатель субъекта Российской Федерации практически лишается возможности установить для отдельных категорий работников дополнительные правила, расширяющие их трудовые права и гарантии по сравнению с федеральным законодательством либо предусматривающие для них дополнительные гарантии, хотя такая необходимость в ряде случаев диктуется специфическими потребностями регионального рынка труда.

Буквальное толкование текста ст. 6 ТК РФ вынуждает признать региональные нормы, расширяющие перечень существующих гарантий отдельным категориям работников, а также устанавливающие им дополнительные гарантии, льготы и преимущества, противоречащими федеральному трудовому законодательству, поскольку в этом случае законодатель субъекта Российской Федерации "превышает" свои правотворческие полномочия. Правомерным может быть признано улучшение правового положения определенных групп работников только в тех случаях, когда такая возможность регионального законодателя непосредственно предусмотрена в федеральном законе. Например, согласно п. 2 ст. 25 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" меры социальной поддержки работников государственной системы социальных служб определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их полномочиями.

Представляется, что модель разграничения правотворческих полномочий должна строиться таким образом, чтобы установление отдельным категориям работников определенных ограничений их трудовых прав и дополнительных мер ответственности было отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти, а возможность повышения за счет средств регионального бюджета определенного в федеральном законодательстве уровня трудовых прав, свобод и гарантий отдельным категориям работников и установления определенным группам работников дополнительных гарантий, обеспечивающих осуществление предоставленных им прав в области социально-трудовых отношений, была бы предоставлена органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Статья 6 ТК РФ, достаточно подробно перечисляя сферы отношений, которые должны регулироваться на федеральном уровне, не определяет конкретных полномочий региональных органов государственной власти, указывая только, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти. Однако другие статьи Кодекса определяют и некоторые конкретные полномочия региональных органов государственной власти.

Приведем отдельные примеры. Во-первых, к полномочиям законодателя субъектов Российской Федерации относятся определение порядка формирования и регламентация деятельности региональных и территориальных трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений, что предусмотрено ст. 35 ТК РФ.

Во-вторых, к числу полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено определение отдельных условий труда работников, осуществляющих трудовую деятельность в организациях, финансируемых из региональных бюджетов. В частности, региональный законодатель вправе определять порядок и условия предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска работникам с ненормированным рабочим днем в организациях, финансируемых из бюджета субъектов Российской Федерации (ст. 119 ТК РФ). Органами государственной власти субъектов Российской Федерации должны определяться порядок и размеры оплаты труда руководителей организаций, их заместителей и главных бухгалтеров, в организациях, финансируемых из регионального бюджета (ст. 145 ТК РФ), а также порядок и размеры надбавки за вахтовый метод работы, которая выплачивается работникам организаций, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации (ст. 302 ТК РФ). Органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления устанавливаются гарантии медицинского обслуживания, размер, условия и порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно, а также размер, условия и порядок компенсации расходов, связанных с переездом, лицам, работающим в организациях, расположенных а районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и финансируемых из региональных и местных бюджетов (ст. 323, 325 и 326 ТК РФ).

.Государственные органы субъектов Российской Федерации не определяют самостоятельно направления регионального правотворчества с целью учета различных особенностей конкретного субъекта Российской Федерации, а лишь реализуют те полномочия, которые предусмотрены для них на федеральном уровне. Единственным на сегодняшний день исключением из этого правила, свидетельствующим об учете региональной специфики в трудовом законодательстве субъектов Российской Федерации, являются нормы законов, устанавливающих в отдельных субъектах Российской Федерации нерабочие праздничные дни. Такие законы существуют, например, в республиках Башкортостан, Адыгея, Бурятия, Калмыкия, Татарстан, Саха (Якутия), Тыва и в некоторых других субъектах Российской Федерации. При этом реализация норм указанных законов затруднена вследствие отсутствия четкости в определении порядка и условий финансирования предоставления нерабочих праздничных дней. Так, указанные дни, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации, являются нерабочими и для работников организаций, финансируемых из регионального бюджета, и для работников организаций, финансируемых из федерального бюджета и бюджетов других уровней, а также для работников организаций, финансируемых из иных источников. В то же время улучшение правового положения работников субъекта Российской Федерации по сравнению с федеральным законодательством может осуществляться только за счет средств регионального бюджета, однако механизм реализации этого положения не определен.

Еще одна проблема связана с реализацией полномочий по установлению соответствующих гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в тех регионах, территории (или часть территорий) которых расположены в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и осуществляющих трудовую деятельность в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Следует отметить, что государство, предоставляя отдельные правотворческие полномочия региональным органам государственной власти и органам местного самоуправления, в большинстве случаев не устанавливает минимального уровня, на который указанные органы должны ориентироваться при осуществлении правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, а также не предусматривает мер ответственности за отсутствие такового. Критерии, которые должен учитывать региональный законодатель, устанавливая гарантии и компенсации лицам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и осуществляющим трудовую деятельность в организациях, финансируемых из бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, в федеральном законе также не определены, а это означает, что на региональном уровне правовое положение указанных работников может быть как улучшено, так и ухудшено по сравнению с правовым положением работников данных местностей, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета. В законодательстве субъектов Российской Федерации существуют как нормы, расширяющие объем гарантий и увеличивающие размеры компенсаций данной категории работников за счет средств регионального бюджета по сравнению с работниками организаций, финансируемых из федерального бюджета, так и снижающие объем и размеры указанных гарантий и компенсаций. Так, в качестве примера норм, улучшающих правовое положение работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и финансируемых из регионального бюджета, следует привести, например, ст. 5 Закона Томской области от 14 мая 2005 г. N 78-ОЗ "О гарантиях и компенсациях за счет средств областного бюджета для лиц, проживающих в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера", согласно которой лицам, заключившим трудовые договоры о работе в организациях, финансируемых из областного бюджета, расположенных в местностях Томской области, приравненных к районам Крайнего Севера, и прибывшим в соответствии с этими договорами из других местностей Томской области или регионов Российской Федерации, за счет средств работодателя (организации, финансируемой из областного бюджета) предоставляются определенные гарантии и компенсации, и в том числе единовременное пособие работнику в размере пяти должностных окладов (пяти месячных тарифных ставок) и единовременное пособие на каждого прибывающего с ним члена его семьи в размере одного должностного оклада (одной месячной тарифной ставки). Статьей 326 ТК РФ, предусматривающей гарантии и компенсации северянам, работающим в организациях, финансируемых из федерального бюджета, а также большинством региональных законов, регулирующих данные отношения, установлено, что размер указанного единовременного пособия составляет две месячных тарифных ставки, два оклада (должностных оклада), а единовременного пособия на каждого прибывающего с работником члена семьи - половину месячной тарифной ставки, оклада (должностного оклада).

В качестве примера норм, снижающих уровень трудовых прав и гарантий, а также размеры компенсаций работникам организаций, финансируемых из бюджета субъекта Российской Федерации, по сравнению с соответствующим уровнем и размерами, предусмотренными федеральным законодательством для северян, осуществляющих трудовую деятельность в организациях, финансируемых из федерального бюджета, следует рассматривать норму, установленную в ст. 4 Закона Республики Саха (Якутия) от 9 декабря 2004 г. 187-З N 381-III "О гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в организациях, финансируемых из государственного бюджета Республики Саха (Якутия)", согласно которой работникам, проработавшим в организациях, финансируемых из государственного бюджета Республики Саха (Якутия), от трех до пяти лет, компенсация расходов, связанных с выездом за пределы Республики Саха (Якутия), производится в размере 50%. В полном размере указанная компенсация выплачивается работникам, проработавшим в организациях, финансируемых из государственного бюджета Республики Саха (Якутия), более пяти лет. Таким образом, анализ данной нормы позволяет сделать вывод о том, что работникам, проработавшим в организациях, финансируемых из регионального бюджета, менее трех лет, указанная компенсация расходов по переезду вообще не выплачивается. Подобное правило предусмотрено и ст. 6 Закона Республики Бурятия от 9 октября 2007 г. N 2526-III "О гарантиях и компенсациях для лиц, финансируемых из республиканского бюджета и расположенных в приравненных к районам Крайнего Севера местностях Республики Бурятия", согласно которой право на оплату стоимости проезда и провоза багажа работнику и членам его семьи возникает в случае, если он проработал в организациях, финансируемых из республиканского бюджета, не менее трех лет.

Предоставление субъектам Российской Федерации неограниченных прав по установлению гарантий и компенсаций работникам организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и финансируемых из регионального бюджета, может привести к возникновению значительной разницы в объеме предоставляемых работникам гарантий и компенсаций в зависимости от источника финансирования организаций, что едва ли можно признать справедливым, поскольку трудовая деятельность осуществляется в одинаково неблагоприятных климатических условиях.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Источники:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 30.11.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012) Издательство: Омега-Л 2011.-500с.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации www.consultant.ru (консультант плюс)

3. Трудовой кодекс Российской Федерации www.consultant.ru (консультант плюс)

4. Азаров Г.П. Трудовое право. Конспект лекций. - Система ГАРАНТ, 2008 г. www.garant.ru