14.3. Организационные структуры управления

Важнейшим звеном механизма управления являются его организационные структуры – система органов власти и управления природопользованием. К управлению природопользованием причастны все ветви власти: президентская, представительная (законодательная), исполнительная и судебная. Каждая из них выполняет свои функции и имеет подразделения, специально уполномоченные для регулирования экологической сферы.

Р ис.14.1. Система регулирования (управления) природопользования

Полномочия президентской власти России в рассматриваемой сфере заключаются в выработке принципов общенациональной экологической политики и правового обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования. В соответствии с Конституцией РФ Президент обладает правом на законодательную инициативу, утверждает (или отклоняет) принимаемые парламентом РФ законы, имеет право на подготовку собственных указов. В рамках президентской власти функционирует Совет Безопасности РФ, при котором действует Межведомственная комиссия по экологической безопасности, вырабатывающая предложения по решению принципиальных вопросов, связанных с предотвращением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций с особо тяжелыми экологическими последствиями, с безопасным размещением радиоактивных отходов, обеспечением выполнения Российской Федерацией международных обязательств и т.п.

Законодательная (представительная) власть представлена в России двухпалатным парламентом – Федеральным Собранием, которое разрабатывает и принимает природоохранное законодательство. Правовое регулирование экологической сферы осуществляется законодателями также посредством включения экологических норм в хозяйственное, уголовное и административное законодательство, в том числе в Гражданский, Уголовный и другие кодексы. Итогом деятельности законодательной власти является реально осуществляемая экологическая политика, отражающая баланс интересов различных слоев гражданского общества, включая общественно-политические и хозяйственные структуры, и подкрепленная соответствующей правовой базой и материально-финансовыми ресурсами.

Исполнительная власть Российской Федерации представлена Правительством, в составе которого выделяют специально уполномоченные государственные органы управления природопользованием и экологической безопасностью и федеральные органы общей компетенции, выполняющие отдельные функции экологического контроля и управления.

На федеральном уровне систему специально уполномоченных органов управления по их функциональному назначению условно разделяют на три блока: комплексно–координирующие, ресурсно-отраслевые, контрольно-надзорные органы.

К первому (комплексно-координирующему) блоку относят Министерство природных ресурсов Российской Федерации (Минприроды РФ) и Федеральную службу России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет).

На Минприроды возложены следующие функции:

• разработка и проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов;

• комплексное управление природоохранной деятельностью в стране, координация деятельности других министерств и ведомств в этой области;

• лицензирование природопользования;

• государственный контроль за использованием и охраной природных ресурсов;

• разработка предложений по совершенствованию ХМП, экологических нормативов и правил;

• проведение государственной экологической экспертизы;

• обеспечение населения экологической информацией, участие в создании системы экологического образования и воспитания, взаимодействие с общественными природоохранными организациями;

• осуществление международного сотрудничества в пределах своей компетенции и др.

В соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в ведение Минприроды были переданы организации Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и Федеральной службы лесного хозяйства России со всеми их функциями.

Росгидромет осуществляет:

• мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды и ее важнейших компонентов (атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв, околоземного космического пространства), включая космической мониторинг природных объектов;

• оценку климатических изменений.

Ресурсно-отраслевой блок органов управления составляют Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр), Государственный комитет РФ по рыболовству (Госкомрыболовство России) и Министерство сельского хозяйства РФ,на которое возложены функции специально уполномоченного государственного органа охраны окружающей среды в своей сфере деятельности, в частности, разработка и проведение природоохранных мероприятий в агропромышленном комплексе.

Функциями Росземкадастра являются:

• реализация государственной политики в области рационального использования земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв;

• организация и проведение земельной реформы, связанной с приватизацией земель и регистрацией прав собственности на землю;

• осуществление землеустроительных работ, ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель, создание банка данных федеральных и иных земель др.

Госкомрыболовство осуществляет:

• регулирование, использование, охрану и воспроизводство рыбных запасов;

• государственный контроль за соблюдением норм допустимого улова рыбы и других биоресурсов водоемов;

• выдачу лицензий на промысловый, спортивный, научно-исследовательский лов рыбы и т.д.

К контрольно-надзорным органам относят Государственную санитарно-эпидемиологическую службу РФ, входящую в систему Минздрава РФ, Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор), Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор), Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МинЧС России).

Задачами Госсанэпидемслужбы являются:

• санитарно-гигиенический мониторинг, включая наблюдение за здоровьем населения в связи с состоянием среды обитания;

• разработка и утверждение санитарных норм, правил и гигиенических нормативов;

• организация и проведение санитарно-гигиенической и эпидемиологической экспертизы, госконтроля за соблюдением требований санитарного законодательства России и пр.

Госгортехнадзор решает важные задачи обеспечения безопасной эксплуатации недр и промышленной безопасности. Госатомнадзор осуществляет контроль за безопасным использованием ядерной энергии и материалов, радиоактивных веществ, государственный надзор за организацией учета и хранения подобных материалов и веществ. МинЧС обеспечивает управление экологической безопасностью страны, предпринимает чрезвычайные меры по ликвидации экологических катастроф и бедствий природного и антропогенного происхождения и т.п.

В механизме регулирования природопользования участвуют и ряд федеральных ведомств общей компетенции: Госстандарт РФ, Госкомстат РФ, Государственный таможенный комитет (осуществляет, в частности, контроль за соблюдением требований экологической безопасности при пересечении грузами государственной границы), Министерство внутренних дел РФ (контроль за соблюдением пожароопасности) и др.

Все перечисленные федеральные министерства и ведомства осуществляют свою деятельность, как правило, по административно-территориальному принципу с образованием подведомственных подразделений (комитетов, инспекций и т.п.) в субъектах федерации или семи укрупненных федеральных округах.

Организационные структуры управления природопользованием и экологической безопасностью других стран СНГ основаны на аналогичных принципах разделения полномочий между четырьмя ветвями власти.

Так, в Белоруссии глава государства – Президент – в соответствии с Конституцией Республики Беларусь издает декреты, указы, распоряжения, директивы (в том числе касающиеся и природоохранных проблем), которые имеют силу на всей территории страны. Президент сам или через создаваемые им властные структуры контролирует соблюдение природоохранного законодательства местными органами управления и самоуправления, а также подведомственными органами.

Парламент – Национальное собрание Республики Беларусь, являясь представительным и законодательным органом государства, определяет основные направления государственной экологической политики, принимает законодательные акты в области охраны окружающей среды и природопользования, при необходимости объявляет территории зонами экологического бедствия. В Палате представителей Национального собрания действует Постоянная комиссия по проблемам чернобыльской катастрофы, экологии и природопользованию, от которой зависит окончательная форма принимаемых экологических законов.

Правительство, Совет Министров Республики Беларусь, является центральным органом государственного управления и осуществляет исполнительную власть в республике, в том числе реализует государственную экологическую политику, разрабатывая и претворяя в жизнь экологические программы и крупные природоохранные мероприятия, координируя деятельность министерств и иных республиканских органов управления в части охраны окружающей среды и природопользования, определяя направления международного экологического сотрудничества.

На местах территориальный принцип управления природопользованием реализуется областными, городскими, районными, поселковыми, сельскими Советами депутатов, а также их исполкомами, которые несут ответственность за состояние окружающей среды на подведомственных территориях, выполнение государственных экологических программ и прочих природоохранных мероприятий, а также разрабатывают и утверждают местные программы охраны природы, организуют их материально-техническое и финансовое обеспечение. Законом «О местных органах власти» (1991 г.) исполнительным комитетам местных советов предоставлено право устанавливать порядок государственного экологического контроля на своих территориях и координировать всю природоохранную деятельность в регионе.

Основным государственным органом управления природопользованием специальной компетенции в Республике Беларусь является Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды (Минприроды РБ). На него возложены те же функции, что и на Минприроды Российской Федерации

• В систему Минприроды входят также департамент гидрометеорологии, который осуществляют мониторинг состояния поверхностных вод, атмосферного воздуха, почв, радиоактивного загрязнения природной среды; департамент по геологии, в компетенции которого, помимо геологоразведочных функций, находится мониторинг состояния подземных вод и проведение исследований, связанных с воздействием на них аварии на ЧАЭС.

Иными специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды Белоруссии являются Министерство по чрезвычайным ситуациям, Министерство здравоохранения, Министерство лесного хозяйства, Министерство внутренних дел (обеспечивает охрану атмосферного воздуха от вредного воздействия транспортных средств силами экологической милиции), а также Комитеты при Совете Министров Республики Беларусь – по проблемам последствий катастрофы на ЧАЭС и по земельным ресурсам, геодезии и картографии. Руководство природоохранной деятельностью на территории национальных парков и заповедников осуществляет Управление делами администрации Президента Республики Беларусь.

Сложившаяся система управления экологической сферой в России и Белоруссии недостаточно гибкая и обеспечивает в первую очередь, к сожалению, отраслевые, а не природоохранные интересы, поскольку одни и те же ведомства совмещают производственные функции с контролем за качеством и потреблением природных ресурсов. Разработка мероприятий по охране окружающей среды и рационализации ресурсопотребления, финансирование этих мероприятий осуществляется теми же министерствами и ведомствами.

Современная организация управления природопользованием, в основе которой превалирует отраслевой принцип, содержит ряд существенных недостатков:

• отраслевой подход не учитывает взаимосвязи, взаимообусловленности компонентов природной среды, поскольку каждая отрасль имеет дело с определенным видом природных ресурсов, а ведомственная разобщенность не способствует комплексности природоохранной деятельности;

• контроль за рациональностью использования природных ресурсов со стороны министерств, эксплуатирующих эти ресурсы, малоэффективен;

• управление эксплуатацией одного ресурса несколькими ведомствами зачастую приводит к истощению данного ресурса (например, земельных ресурсов, руководство использованием которых осуществляют как Росземкадастр, так и Минсельхоз России; как Комзем при Совете Министров Республики Беларусь, так и Минсельхозпрод);

• контролирующие органы практически не несут ответственности за обеспечение нормативного уровня природной среды;

• предприятия, ориентированные на достижение максимальной прибыли, не заинтересованы в ресурсосбережении, снижении отходов производства, поскольку это приводит к росту непроизводительных, с точки зрения хозяйственников, затрат.

Многообразие горизонтальных связей на уровне региона, тесное взаимодействие природных и социально-экономических систем обусловливают необходимость обеспечения приоритета территориального (регионального) подхода в управлении природопользованием. Это означает, что полноправным распорядителем природных ресурсов должны быть территориальные органы управления, которые ориентировали бы природопользователей всеми доступными методами на решение актуальных экологических проблем.

Оценивая сложившуюся в странах СНГ структуру управления природопользованием в целом, нельзя не отметить ее излишнюю дробность и наличие параллельно работающих подразделений, дублирование одних и тех же функций разными ведомствами. Это приводит к размытости границ ответственности конкретных органов и поэтому требует дальнейшего совершенствования организационной структуры управления в целях повышения ее действенности.