Тема 2. Государственное регулирование процессов финансового

оздоровления и реструктуризации предприятий

1. Задачи государственного антикризисного регулирования.

2. Основные инструменты государственного антикризисного регулирования.

1. Кризисы не обязательно разрушительны, в широком смысле — это перелом. Глубина кризиса, скорость преодоления перелома во мно­гом определяются уровнем антикризисного регулирования — методами смягчения, предотвращения кризисных ситуаций, стабилизации эконо­мических процессов. Последствиями кризиса могут быть оздоровление социально-экономической системы, ее обновление. В то же время обна­ружение признаков кризиса на поздних стадиях, неэффективное антикризисное регулирование могут привести к разрушению системы, возникнове­нию новых кризисов, наслаиванию одного кризиса на другой. Таким образом, разные последствия кризиса определяются не только его характером, но и эффективностью антикризисного регулирования.

Кризисы усиливают необходимость и расширяют набор инструмен­тов государственного регулирования.

В периоды подъема регулирование может сводиться преимущественно к фискальным функциям.

В кризис­ной ситуации, как правило, нужна помощь, законодательная, а иногда и финансовая поддержка.

Цель антикризисного госрегули­рования - выявление и помощь тем компаниям, которые можно вылечить, и эффективное проведение банкротства тех, кого вылечить невозможно.

Особенности государственного регулирования определяются:

• общей для всех развитых стран долгосрочной тенденцией (45—50 лет) развития повышательной или понижательной стадии циклов разви­тия, теорию которых развил Н. Кондратьев;

• господствующим общественно-экономическим укладом и националь­ными традициями;

• степенью охвата кризисом предприятий по регионам и отраслям страны;

• стадией (степенью глубины) кризиса;

• политической ситуацией;

• уровнем глобализации и степенью международного разделения труда;

• уровнем концентрации и централизации капитала;

• бюджетными возможностями государства;

• кредитными возможностями финансово-банковской системы.

Реформы, проводимые государством в рамках антикризисного регулирования обычно направлены:

• на преодоление убыточности предприятий;

• создание высокоразвитой конкурентной экономики;

• осуществление структурной перестройки экономики;

• обеспечение социальной защиты и увеличение уровня жизни насе­ления;

• увеличение устойчивости финансово-банковской системы;

• укрепление положения страны в международном содружестве;

• переобучение на всех уровнях — от высшего менеджмента на пред­приятиях для адаптации к рыночным условиям до рабочих, лишив­шихся своих мест из-за структурной перестройки экономики.

Традиционно меры государственного регулирования подразделяются на административные и экономические.

К административным рычагам госрегулирования относят:

• правовое обеспечение;

• разработку рекомендаций, пакета мер по выходу из кризиса;

• контроль деятельности;

• применение санкций.

Среди экономических рычагов госрегулирования выделяют:

• налоговую политику;

• денежно-кредитную политику;

• валютное регулирование;

• отношения собственности;

• участие государства в различных финансовых институтах и крупных промышленных компаниях в виде доли собственности.

Следует отметить, что зачастую бывает сложно строго разделить ад­министративные и экономические рычаги. Например, налоговая полити­ка относится к мерам экономического регулирования, однако ее концеп­ция закреплена законодательно — в Налоговом кодексе РФ. Аналогично в правовых актах сформулированы основы денежно-кредитной и валют­ной политики. Нередко в средствах массовой информации и даже в науч­ной литературе указывается на отставание законодательной базы реформ как главной причины кризиса, однако глубинная причина — отсутствие концепции оказания помощи предприятиям в кризисной ситуации или предотвращения кризиса, запаздывание ее разработки.

П. Правовое регулирование - создание правовой основы антикризисного регулирования, проведение экспертизы на предмет выявления случаев фиктивного и преднамеренного банкротства.

Институт банкротства относится к сфере регулирования гражданского законодательства РФ.

Конституция РФ не содержит норм, непосредственно регулирующих отношения, связанные с банкротством. Но в ней есть нормы, положенные в основу Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», например, о недопустимости произвольного ограничения прав, о свободе экономической деятельности и защите прав собственности, о равенстве всех перед законом и судом.

Гражданский кодекс РФ — основной правовой акт отраслевого законодательства, содержащий общие положения, регулирующие отношения, связанные с банкротством. В частности, в ч. 4 ст. 61 ГК РФ банкротство юридического лица рассматривается как одно из оснований его ликвидации. Ст. 65 и 25 ГК РФ непосредственно регулируют отношения, связанные с банкротством юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Данные статьи предусматривают принятие специального закона о несостоятельности (банкротстве).

Закон о несостоятельности (банкротстве) — основной правовой акт, направленный на комплексное регулирование института несостоятельности (банкротства) в РФ.

Существуют подзаконные нормативные правовые акты, в частности, постановления Правительства РФ и его исполнительных подразделений.

Развитие законодательства о банкротстве в России. Закон 1992 г. имел направленность на сохранение должника, т. е. был антикредиторским. Он был принят для защиты должника, но это не помогло выходу из кризиса. К примеру, невозможно было «обанкротить» должников, которые, несмотря на то, что имели огромные задолженности, обладали имуществом, стоимость которого превышала сумму предъявленных требований. В законе отсутствовали механизмы защиты кредиторов и должника от возможных действий друг против друга до принятия арбитражным судом решения о признании должника банкротом.

Поэтому нужен был новый закон о банкротстве, чтобы в максимальной степени защитить интересы кредиторов и в то же время создать предпосылки для финансового оздоровления. Уже в 1995 г. началась разработка принципиально нового закона, который вступил в силу с 1 марта 1998 г. Этот закон предоставил должнику возможность оздоровления бизнеса, а кредиторам — возмещение их требований.

Закон способствовал нарастанию коррупции в судах и стал препятствием для капитализации экономики. Его можно было бы назвать прокредиторским, направленным против интересов акционерного общества, не обязательно должника. Приватизация в тот период уже завершилась, бесплатного доступа к государственной собственности так просто, как в предыдущие 5 лет, получить не удавалось. Была предпринята попытка использовать механизм банкротства для передела собственности. В середине 2001 г. правительство инициировало разработку новой редакции закона, который и был принят в 2002 г.

Закон о банкротстве реформировался по шести направлениям:

• защита прав добросовестных собственников;

• оптимизация прав и способов защиты кредиторов;

• защита добросовестных участников процедуры банкротства от недобросовестных действий каких-то иных лиц;

• совершенствование госрегулирования процедуры банкротства;

• изменение процедуры регулирования деятельности арбитражных управляющих;

• особенности банкротства для отдельных категорий предприятий.

Известно, что налоговая поли­тика последнего десятилетия носила фискальный характер. Высокие процентные ставки, огромное количество различных видов налогов ло­жились тяжелым бременем на предприятия, делали невыгодным разви­тие производства, заставляли "уходить в тень". По расчетам А. А. Алпатова, налоговые ставки должны были приводить к выплате в бюджеты и внебюджетные фонды 54% в созданной добавленной стоимости, однако из-за налоговых льгот у многих предприятий, сокрытия доходов, отсутст­вия возможности платить налоги ввиду плохого финансового положения уровень налоговых платежей не превышал 20%.

Новый Налоговый кодекс РФ, вступивший в действие с 2002 г., ис­правил многие недостатки предыдущей правовой базы и воплотил в себе новую концепцию взаимоотношений государства и предприятий. Умень­шение налоговых ставок, снижение общего числа взимаемых налогов, от­мена необоснованных льгот должны стать реальной формой поддержки предприятий, способствовать увеличению денежных средств в реальном секторе и созданию условий для его самостоятельного развития.

Денежно-кредитная политика должна быть направлена на укрепление банковской системы, укрупнение банков. Процентная ставка за кредит должна находится на уровне, делающем ссуды доступными для высокодоходных видов деятельности. Это позволит привлекать заемные средства все более широкому кругу орга­низаций и предприятий. Мерой по повышению устойчивости банковской системы и ее повороту к реальному сектору экономики может стать увеличение доли участия государства своим капиталом в капитале банков. Подобный опыт есть во многих странах с развитой рыночной экономикой. Напри­мер, во Франции, Италии доля государственной собственности в банков­ской системе превышает 50%2, что придает финансовому рынку боль­шую устойчивость.

Валютное регулирование должно способствовать интеграции успешно развивающихся предприятии в мировую экономическую систему, однако необходимо создать надежный заслон вывозу заработанного в стране капитала и его "работе" за рубежом. Государство должно создать условия внутри страны для того, чтобы иностранные предпри­ниматели на равных конкурировали с отечественными во всех сферах, за исключением отдельных отраслей, обеспечивающих национальную безопасность.

Развитие отношений собственности являются важным стимулом возрож­дения экономики. История показывает, что развитие частной собствен­ности приводит к усилению заинтересованности в результатах труда, пробуждает силы, дремавшие при других общественно-экономических укладах. Однако при этом необходимо соблюдение ряда условий: эффективная модель приватизации, которая не позволит передать собствен­ность в руки бывших менеджеров или в руки криминальных коррумпированных элементов; про­думанная система контроля со стороны государства и т.д.

В экономически развитых странах принято, что, если экономическое развитие переживает стадию промышленного спада или застоя, усиливаются процессы национализации, чтобы поднять экономику за счет средств бюджета.

Важнейшим элементом концепции антикризисного государственного регулирования является определение условий, при которых предприятие признается банкротом. В странах с развитой ры­ночной экономикой для предприятий малого и среднего бизнеса никакие критерии банкротства, основанные на бухгалтерской отчетности, неудовлетворительной структуре баланса, на практике не используются. Критерием несостоятельности служит просрочка налого­вых платежей, платежей за товары и услуги, невыполнение дого­ворных отношений с партнерами. Таким образом, основанием для банк­ротства является нарушение как вертикальных, так и горизонтальных связей — отношений с поставщиками и потребителями. И те и другие финансовые отношения равноправны.

Законодательство о банкротстве в России продолжает развиваться и уточняться, сближаться с зарубежной практикой. Подтверждение этому — принятие нового Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ "О несостоятель­ности (банкротстве)".

Процедура банкротства начинается с принятия арбитражным судом заявления о признании должника банкротом. В соответствии со ст. 7 нового Федерального закона о банкротстве правом на обращение в ар­битражный суд с подобным заявлением обладают: сам должник, креди­тор, уполномоченные органы. Дело о банкротстве может быть возбуж­дено при условии, что требования к должнику — юридическому лицу в совокупности составляют не менее 100 тыс. руб. и соответствующие обязательства не исполнены им в течение трех месяцев с даты, когда они должны были быть исполнены. Информация о принятии заявления арбитражным судом направляется в банки, налоговые и другие уполно­моченные органы.

В соответствии с Законом процедурами банкротства являются:

• наблюдение;

• финансовое оздоровление;

• внешнее управление;

• конкурсное производство;

• мировое соглашение.

Процедура наблюдения вводится с момента принятия арбитражным судом заявления о признании должника банкротом и направлена на обеспечение сохранности его имущества. Включает следующие дейст­вия: назначается временный (арбитражный) управляющий, определяется продолжительность периода наблюдения; приостанавливаются выплаты. Руководитель предприятия-должника действует под контролем времен­ного управляющего.

По результатам отчета временного управляющего арбитражный суд либо выносит определение о введении внешнего управления (санации), либо принимает решение о признании предприятия-должника банкротом и об открытии конкурсного производства (принудительной ликвидации), либо утверждает мировое соглашение, либо вводит процедуру финансо­вого оздоровления.

Финансовое оздоровление может быть включено в процедуру бан­кротства при условии предоставления плана финансового оздоровления и графика погашения задолженности. Важнейшим условием введения процедуры финансового оздоровления является обеспечение обязательств должника. Размер обеспечения должен превышать размер обязательств не менее чем на 20%. Требования кредиторов первой и второй очереди должны быть удовлетворены в течение 6 месяцев, остальные (третья оче­редь) — в срок до двух лет.

Внешнее управление вводится арбитражным судом на срок не более 18 месяцев, который может быть продлен, но не более чем на 6 месяцев. Руководитель предприятия-должника отстраняется от должности, управ­ление переходит к внешнему управляющему. Задача внешних (арбит­ражных) управляющих — вывести предприятие из кризиса с обновлен­ными целями, структурой ресурсов и организационной схемой, сохра­нившей свой потенциал с наименьшими потерями.

В период внешнего управления вводится мораторий на удовлетворе­ние требований кредиторов по денежным обязательствам, которые на­ступили до введения внешнего управления. Не позднее чем через месяц после введения внешнего управления на собрание кредиторов выносится план внешнего управления (план санации), основной целью которого является восстановление платежеспособности и который содержит раз­вернутую программу мероприятий по финансовому оздоровлению пред­приятия. Наиболее типичными мероприятиями являются:

• перепрофилирование;

• закрытие нерентабельных производств;

• ликвидация (сокращение) дебиторской задолженности;

• продажа части имущества (на открытых торгах или аукционах);

• уступка прав требования (продажа долгов);

• исполнение обязательств должника собственником имущества;

• продажа имущества должника.

Если санация не дала желаемых результатов, открывается конкурсное производство, вводится должность конкурсного управляющего. Срок исполнения всех обязательств считается наступившим, прекращается на­числение неустоек, процентов и т. д., оценивается имущество, формиру­ется конкурсная масса. Удовлетворение требований происходит в соот­ветствии с очередностью.

Мировое соглашение может быть заключено на любой стадии рас­смотрения дела о банкротстве. Оно может содер­жать условия:

• об отсрочке исполнения обязательств;

• уступке прав требования должника;

• исполнении обязательств третьими лицами;

• скидке с долга;

• обмене требований на акции;

• удовлетворении требований кредиторов иными способами.

Мировое соглашение может быть признано недействительным, если содержит условия, предусматривающие преимущества отдельных креди­торов и ущемление прав других, а также если его исполнение может при­вести должника к банкротству.

Из особенностей антикризисного регулирования в соответствии с но­вым Законом можно выделить следующие:

• процедура банкротства начинается при малой задолженности и в сжа­тые сроки, чтобы предотвратить серьезные последствия для большого числа участников;

• государство в лице налоговых и иных уполномоченных органов не имеет ни преимуществ по отношению к другим кредиторам, ни обя­зательств по оказанию помощи банкротам;

• к процедурам банкротства, предусмотренным Законом 1998 г., добав­лена такая процедура, как финансовое оздоровление, что предостав­ляет предприятию дополнительные возможности восстановления нор­мальной деятельности;

• сроки проведения процедур банкротства значительно продлены по сравнению со сроками, определенными предшествующим Законом, и в связи с этим более реалистичны.

Некоторая ограниченность Закона заключается в том, что на стадии конкурсного производства предполагается продажа не предприятия, а имущества, при чем без долгов. Это несколько противо­речит западной практике, где предприятие даже на последней стадии банкротства обычно рассматривается не как совокупность имуществен­ных ценностей, а как бизнес.

Разработка рекомендаций, пакета мер по выходу из кризиса. Раз­личные предприятия, находящиеся на схожих этапах развития, пере­живают сходные проявления кризиса. Обобщение опыта финансового оздоровления компаний, предвидения кризисов, методов корректировки ситуации на ранних стадиях развития кризиса и программ государст­венной поддержки для разных типов предприятий и организаций мо­жет стать одной из задач исполнительной власти. Однако Правительст­во РФ, соответствующие министерства, экономическая наука уделяют крайне недостаточное внимание исследованию проблем реструктуриза­ции низкоэффективных промышленных производств, разработке эко­номических предложений преобразования их деятельности, адекватного хозяйственного механизма, типовых программ экономического реформирования.

Лишь в 1997 г. Министерством экономики РФ были подготовлены Методические рекомендации по реформе предприятий, однако с тех пор чего-либо значимого разработано не было, несмотря на изменение усло­вий. Кроме того, основная направленность подобных разработок — соз­дание элементов аппарата антикризисного управления при внешней санации. Это связано и с тем, что раньше на борьбу с кризисом «бросались» после того, как он начинался.

В настоящее время назрела необходимость в комплексных системных рекомендациях по финансовому оздоровлению и преодолению кризиса на предприятиях. Имеющиеся Методические рекомендации по преодолению кризиса целесообразно дополнить разработкой методических подхо­дов к опережающему выявлению кризисных ситуаций. Такие подходы должны предусматривать многовариантность схем, а предприятие долж­но иметь возможность отобрать ту схему, которая его удовлетворяет, и творчески ее доработать, адаптировать к конкретной ситуации.

Рекомендации целесообразно разрабатывать для групп предприятий, выделенных в соответствии с каким-либо классификационным признаком.

В мировой практике наиболее принята следующая классификация:

1) финансово неустойчивые и неблагополучные компании на фоне стабильно развивающейся отрасли;

2) компании, основные виды деятельности которых относятся к низ­коприбыльным, "отмирающим" отраслям, однако положение в данной конкретной компании является нормальным;

3) финансово неблагополучные компании, принадлежащие к слабой отрасли;

4) финансово благополучные компании, чьи виды деятельности от­носятся к стабильно развивающимся отраслям.

Для каждой группы предприятий необходимо разрабатывать свои мо­дели поведения и адаптации к конкретной ситуации.

Для первой группы, как правило, характерны субъективные ошибки руководства, слабый менеджмент, и соответственно, рекомендации должны быть направлены на преодоление этих недостатков.

Для компаний второй группы наибо­лее общей рекомендацией может быть диверсификация производства, проникновение в смежные области.

Для третьей группы, возможно, ради­кальным средством была бы ликвидация бизнеса.

Менеджеры четвертой группы компаний должны владеть инструментарием предвидения нега­тивных изменений, их быстрого преодоления и смягчения возможного ущерба.

С точки зрения целесообразности госрегулирования и поддержки предпринимательства можно выделить следующие виды не­устойчивых организаций:

• предприятия малого бизнеса;

• быстро растущие компании;

• компании, недавно пережившие кризис;

• недавно возникшие, "молодые" организации;

• фирмы, зависимые от инноваций.

Государственное регулирование финансового оздоровления организа­ций, дополненное квалифицированным внутренним предкризисным управ­лением и управлением организацией в период кризиса, основанным на типовых методиках, разработанных с учетом государственной концепции, может привести к значительным положительным результатам.

Контроль деятельности предприятий. Контрольная функция оста­ется важнейшей функцией государства. Ее проявления общеизвестны, однако в условиях кризиса она имеет специфические черты.

1. И отечественный, и зарубежный опыт показывает, что в период финансовой несостоятельности и попадания в кризисную ситуацию на предприятиях возрастает опасность хищений. Существует даже выражение: "воровство с убытков предприятия". Основные методы таких хище­ний сводятся:

- обналичивание денежных средств, оформляемое договорами на услуги; заключение фиктивных договоров на поставку товаров, по которым заранее известно, что продукция не поступит;

- учреждение новых фирм с теми же учредителями и перевод в них ос­новных активов;

- договорное с партнером завышение цен при поставках (затем доход делится между поставщиком и покупателем); завышение расхода сырья;

- сбыт неучтенной готовой продукции (например, в соответствии с со­проводительными документами в магазин поставлено 500 буханок хлеба, а на самом деле — 750, доход в этом случае делится между ма­газином и хлебозаводом);

- фиктивный наем на работу и т.д.

2. Наиболее сложной проблемой экономических преобразований в кризисных условиях является ограничение и вы­теснение "теневой" экономики. Теневая эко­номика выступает в двух основных формах:

а) криминальной (наркобизнес, рэкет, коррупция, казнокрадство, взя­точничество);

б) полулегальной, когда наблюдается уклонение от налоговых плате­жей из-за сильного налогового пресса.

В целом госрегулирование должно идти по пути создания нормальных условий для предпринимательской дея­тельности за счет смягчения налоговой, кредитно-денежной, валютной политики и наряду с этим ужесточения борьбы с экономическими пре­ступлениями, неотвратимости наказания за сокрытие и неуплату налогов, нарушение валютного, банковского законодательства и т. д.