1.3 Установление нормативов по охране атмосферного воздуха

Нормирование качества атмосферного воздуха является одним из основных методов его охраны. Оно осуществляется с целью установления обоснованных предельно допустимых нормативов воздействия на атмосферный воздух, гарантирующих безопасность здоровью населения и окружающей среде.

Одной из основных целей правовой охраны атмосферного воздуха в соответствии с национальным законодательством РК является сохранение в чистоте и улучшение состояния атмосферного воздуха. Возникает естественный вопрос, какой воздух можно считать чистым?

Еще в 60-х г. г. член-корреспондент АМН СССР В. А. Рязанов, многие годы посвятивший разработке проблем охраны атмосферного воздуха, писал: «под чистым воздухом подразумевается такой, который не содержит никаких примесей в концентрациях, способных оказать вредное или неблагоприятное действие на население, нарушать его здоровье, уменьшать сопротивляемость вредным факторам внешней среды, понижать работоспособность, вызывать неприятные ощущения, ухудшать настроение человека, нарушать функциональное состояние центральной нервной системы» [ 3, 7 ].

Для теории и практики правовой охраны атмосферного воздуха имеет важное принципиальное значение,  содержащееся в данном определении указание на допустимость содержания в воздухе примесей в определенных концентрациях.

Нормирование допустимого загрязнения атмосферного воздуха в промышленных городах служит основным направлением его охраны во многих странах мира, в том числе, и для нашего молодого государства. Закон РК « Об охране атмосферного воздуха» устанавливает нормативы качества атмосферного воздуха и предельно допустимые уровни физических воздействий.  Статья 10 определяет цели нормирования – это «определение критериев безопасности и (или) безвредности воздействия химических, физических, биологических и радиационных факторов на людей, животных и растения, особо охраняемые природные территории и иные объекты, а также в целях оценки состояния атмосферного воздуха». Важную роль в обеспечении правовой охраны воздуха имеет установление удельных нормативов выбросов и нормативов предельно допустимых выбросов.

Закон РК « Об охране атмосферного воздуха» удельный норматив выброса определяет как норматив максимальной массы выброса вредного загрязняющего вещества в атмосферу в расчете на единицу продукции, мощности, пробега транспортных или иных передвижных средств, который устанавливается для передвижных, стационарных источников выбросов, технологических процессов и оборудования.

Норматив предельно допустимого выброса – норматив выброса вредного вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для передвижного и стационарного источника загрязнения атмосферного воздуха с учетом удельных нормативов выбросов, при условии соблюдения данным источником гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых (критических ) нагрузок на экологические системы, других экологических нормативов, установленных законодательством РК (п.16 ст. 1 Закона РК « Об охране атмосферного воздуха»).

Рассматриваемый нормативный правовой акт дает нам и определение понятию ПДК вредных веществ в воздухе – показатель воздействия одного или нескольких вредных (загрязняющих) веществ на атмосферный воздух, превышение которого приводит к вредному воздействию на здоровье человека и окружающую среду.

Большое значение установлению ПДК отметил М. М. Бринчук. По его убеждению, «нормирование допустимого загрязнения окружающей среды как метод управления ее состоянием представляется наиболее перспективным и эффективным применительно к отдельным природным объектам»[ 4 , 81].

Но, несмотря на то, что в Законе закреплены различные виды нормативов качества атмосферного воздуха, предприятия - природопользователи легко укладываются в нормативы качества атмосферного воздуха. По данным  управления статистики ВКО выбросы ОАО «Казцинк» Риддерский цинковый завод с 1998 по 2002 года выросли на 0,8 тыс. тонн. На 1998 год они составили – 5,7 тыс. тонн, 1999 – 7,3, 2000 – 6,4, 2001 – 6,5 тыс. тонн в год. причины роста выбросов в атмосферу достаточно разнообразны. Эдельвайс Ренних, природоохранный прокурор ВКО, советник юстиции утверждает, «что действующая методика расчета концентраций в атмосферном воздухе вредных веществ, содержащаяся в выбросах предприятий, утвержденная министерством еще в августе 1997 года, не зарегистрирована в минюсте, предусматривает возможность при разработке проектов учитывать проектное наращивание мощности производства. Однако, при этом ни энергобаланс производства, ни уровень применяемой технологии, количество выбросов, сбросов, отходов на единицу продукции, ни повышенное фоновое содержание отдельных вредных веществ в атмосферном воздухе города, а также экологическая безопасность и охрана здоровья населения не учитываются. Несмотря на то, что действующая система нормирования устарела, не способствует снижению объемов выбросов, размещению отходов, министерство не разработало новую методику, способствующую внедрению более чистых технологий, с целью уменьшения антропологического воздействия на окружающую среду».   

В научных трудах обсуждаются возможности применения опыта США по торговле квотами на выбросы загрязняющих веществ. В основу такой торговли кандидат экономических наук РК  Бедный О. П., кандидат экономических наук Жаркова Ю. Г., ст. научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности  и правопорядка предлагают в основу такой торговли положить определенные принципы.  «Для определенной территории устанавливается лимит выбросов загрязняющих веществ (квоты на выброс) в атмосферный воздух.  Для предприятий и иных источников выбросов, расположенных на данной территории, устанавливаются локальные лимиты выбросов (квоты хозяйсвующим субъектам) с таким расчетом, чтобы суммарная масса допустимых выбросов не превышала установленного для этой территории лимита. При этом допускается увеличение массы выбросов отдельными хозяйствующими субъектами при условии соответствующего снижения выбросов другими. Такие изменения размеров квот оформляются двусторонними договорами, которые реализуются под контролем природоохранных органов. Тем самым не допускается превышение общего установленного для данной территории лимита выбросов загрязняющих веществ. Такое перераспределение  квот осуществляется на коммерческой основе. Один хозяйствующий субъект может быть заинтересован в снижении выбросов на своем производстве в том случае, если инвестиции, направленные на снижение выбросов, будут меньше размера платы, перечисленной ему тем предприятием, которое превысило установленные квоты выбросов загрязняющих веществ. В целом, подобная продажа квот позволяет снизить затраты на осуществление воздухоохранительных мероприятий»[ 2, 27].

Практика торговли квотами на выбросы загрязняющих веществ в США показала, что для ее успешного применения необходима устойчивая и достаточно развитая финансово-кредитная система и всеобъемлющий, технически оснащенный мониторинг.

В РК, на наш взгляд, такие условия еще не сложились. Поэтому в Казахстане система купли-продажи квот на выбросы в атмосферный воздух возможны только при усовершенствовании действующей кредитно-финансовой системы и создания материально-технической базы для развития на внутреннем рынке системы купли-продажи квот на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Иная ситуация складывается с торговлей аналогичными квотами на международном уровне. Для выполнения обязательств по Киотскому протоколу к Рамочной конвенции ООН Об изменении климата, ратифицированной РК, должны быть задействованы рыночные механизмы, обеспечивающие переуступку сокращения выбросов парниковых газов. Указанный механизм может успешно функционировать при условии взаимной экономической заинтересованности страны-донора и страны-реципиента. Механизм торговли квотами на выброс парниковых газов позволяет стране продавать свободные квоты, если достигнутый в ней уровень выбросов меньше установленного для нее по обязательствам.

В целом, необходимо также отметить, что нормирование воздуха, в известной мере, отражает, по мнению М. М. Бринчук, «социальную сущность государства» [4, 33]. Известный западногерманский эколог Р. Гудериан отмечает, «что стандарты не всегда совпадают с... отношениями доза-реакция. Значительно чаще при установлении стандартов учитывают экономические и социальные аспекты. Таким образом, стандарты являются необходимостью определенного качества воздуха и техническими и экономическими возможностями уменьшения выбросов» [5, 15]. Иными словами, на эффективность применения нормативов ПДК в достижении целей правовой охраны атмосферного воздуха оказывают влияние экономические условия. В настоящее время особое значение приобретает правовое регулирование природоохранительной деятельности, так как на протяжении последних лет уменьшается процент средств, выделяемых из государственного бюджета на финансирование природоохранных мероприятий.

В развитых странах мира на нужды экологии отпускается от 2-3 до 10 % бюджетных средств, а в России  в 1995 году было выделено 0, 6 %  расходной части бюджета, в 1996 -  0, 5 %, в 1997 году – 0,4 %, в 1998 году примерно 0,3%. Вместе с тем считается, если затраты на обеспечение среды обитания человека составляют меньше 2%, то это ведет не только к деградации среды, но и к деградации общества [23, 3]. В Казахстане по данным Института стратегических исследований при Президенте РК выделяется меньше полпроцента бюджетных средств на решение экологических программ, хотя по официальным данным ежегодно увеличивается выделение средств на решение экологических проблем. Если в 1994 году капитальные вложения на мероприятия по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов составили 146, 3 млн. тенге, то в 1997 – 4459, 5 млн. тенге, или почти в 15 раз больше. Только на охрану атмосферного воздуха в 1997 году было затрачено 30256,3 млн. тенге, что больше чем в 1994 году в 88раз [6, 22]. Тем не менее, по мнению казахстанских ученых Мухитдинова Н. Б., Рахимбердина К. Х.,Карабуловой Р. К. «выделенных средств явно не достаточно для решения проблем охраны атмосферного воздуха»[ 7, 32].

Таким  образом, обобщая теоретические наработки, а также статистические данные, мы предлагаем следующие пути совершенствования процедуры нормирования качества атмосферного воздуха:

-         на законодательном уровне разработать новую методику расчета ПДК с учетом промышленно-технологических и санитарно-гигиенических параметров и утвердить его в Министерстве юстиции;

-         существующие нормативы ПДК для ряда загрязняющих веществ должны быть пересмотрены в сторону ужесточения;

-         по возможности, внедрять в практику опыт зарубежных стран по торговле квотами на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух;

-         увеличить выделение бюджетных средств на процедуру нормирования качества атмосферного воздуха и ужесточить контроль за ах использование

Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на атмосферный воздух, а также методы их определения утверждаются органами, осуществляющими государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха, и совершенствуются по мере развития науки и техники с учетом международных правил и стандартов. При нарушении нормативов качества атмосферного воздуха деятельность субъектов хозяйствования, осуществляющих выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, может быть ограничена, приостановлена или прекращена по предписанию органов, осуществляющих государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха.

С целью достижения, и сохранения благоприятного качества атмосферного воздуха устанавливаются:

- нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе (ориентировочно безопасных уровней воздействия) и уровней вредных физических и иных воздействий на него;

- нормативы предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и вредных физических и иных воздействий на него;

- нормативы предельных объемов образования загрязняющих веществ при эксплуатации технологического и другого оборудования, сооружений и объектов;

- нормативы потребления атмосферного воздуха для производственных нужд;

- нормативы содержания загрязняющих веществ в отработанных газах и вредных физических и иных воздействий передвижных источников на атмосферный воздух;

- нормативы удельных выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

Законодательством РК могут устанавливаться и другие нормативы в области использования и охраны атмосферного воздуха.

Согласно закону, при проектировании, строительстве, реконструкции городов и других населенных пунктов должны учитываться состояние атмосферного воздуха и прогноз его изменения. Проектирование, строительство, реконструкция городов и других населенных пунктов должны проводиться в соответствии с санитарными нормами, правилами и гигиеническими нормативами по охране атмосферного воздуха. Выбор территорий и площадок для строительства городов, населенных пунктов и жилых объектов согласовывается с органами, осуществляющими государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха.

Также Закон предусматривает, что с целью охраны атмосферного воздуха на территориях населенных пунктов, в местах отдыха населения, при определении мест для размещения новых объектов и реконструкции действующих, являющихся источниками выбросов загрязняющих веществ и (или) неблагоприятного воздействия вредных физических и иных факторов, устанавливаются санитарно-защитные зоны. Содержание загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и вредные физические и иные воздействия на границе санитарно-защитной зоны не должны превышать действующих в нашем государстве нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и уровней вредных физических и иных воздействий на него.

Если в результате нарушения установленных размеров и режима санитарно-защитных зон возникает необходимость в отселении населения, выведении из этих зон объектов социального назначения либо осуществлении других мероприятий, предприятия, учреждения и организации, местные исполнительные и распорядительные органы должны решать вопросы по финансированию необходимых работ и мероприятий и определять сроки их реализации.

Предприятия, учреждения и организации, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, связанную с выбросами загрязняющих веществ в атмосферный воздух и вредными физическими и иными воздействиями на него, обязаны соблюдать основные требования, предусмотренные законом «Об охране атмосферного воздуха».

Субъекты хозяйствования РК, иностранные юридические и физические лица при эксплуатации технологического и другого оборудования, осуществляющего выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух и оказывающего вредное физическое и иное воздействие на него, должны руководствоваться утвержденными нормами и правилами в области охраны атмосферного воздуха. Нарушение установленных нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и вредных физических и иных воздействий на него, других условий и требований, предусмотренных законодательством РК в области охраны атмосферного воздуха, влечет за собой ограничение, приостановление, прекращение выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и вредных физических и иных воздействий на него вплоть до приостановления, перепрофилирования или прекращения деятельности предприятий, учреждений и организаций.

Ограничение, прекращение выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и вредных физических и иных воздействий на него, а также приостановление деятельности субъектов хозяйствования производятся на основании постановления (решения) органа, осуществляющего государственный контроль за охраной атмосферного воздуха.

Выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками могут производиться только на основании разрешений, выдаваемых органом государственного управления по природным ресурсам и охране окружающей среды или его территориальными органами в пределах их полномочий. Объемы этих выбросов определяются на основании нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

Юридические и физические лица, осуществляющие проектирование, производство, ремонт, техническое обслуживание и эксплуатацию передвижных источников, обязаны разрабатывать и осуществлять меры, направленные на предотвращение и уменьшение выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, соблюдение режима эксплуатации, обезвреживание вредных веществ, содержащихся в выбросах передвижных источников, а также переход на сжатый природный и сжиженный нефтяной газ и другие, менее токсичные виды топлива.

Отдельно в Законе предусмотрены меры по охране такой составной части атмосферного воздуха как озоновый слой. В целях выполнения условий международных договоров, ратифицированных РК, органы государственного управления и другие органы исполнительной власти, субъекты хозяйствования должны сокращать, а в последующем полностью прекратить производство и использование химических веществ, иной продукции и отходов, вредно воздействующих на озоновый слой атмосферы, или производить замену на безвредные аналоги. Перечень химических веществ, иной продукции и отходов, оказывающих вредное воздействие на озоновый слой атмосферы, утверждается республиканским органом государственного управления по природным ресурсам и охране окружающей среды и сообщается заинтересованным республиканским органам государственного управления и другим органам исполнительной власти.

Кроме всего прочего, в Законе предусмотрен экономический механизм охраны атмосферного воздуха он включает:

- планирование и финансирование мероприятий по охране атмосферного воздуха;

- установление лимитов допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух;

- установление нормативов платы и размеров платежей за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух и вредные физические и иные воздействия;

- установление нормативов платы и размеров платежей за потребление атмосферного воздуха для производственных нужд;

- установление нормативов платы за превышение лимитов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух;

- предоставление юридическим и физическим лицам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных, энерго- и ресурсосберегающих технологий, использовании нетрадиционных видов энергии и альтернативных видов топлива, осуществлении других эффективных мер по охране атмосферного воздуха;

- возмещение в установленном порядке ущерба, причиненного окружающей среде и здоровью людей вследствие нарушения требований настоящего Закона.

Экономический механизм охраны атмосферного воздуха может включать и другие положения, определяемые законодательством РК.

Основной задачей человечества в современный период является полное осознание важности экологических проблем, и кардинальное их решение в короткие сроки. Необходимо развивать новые методы получения энергии основанные не на деструктуризации веществ а на других процессах. Человечество как единое целое должно взяться за решение этих проблем, ведь если ничего не делать Земля скоро прекратит свое существование как планета пригодная для обитания живых организмов.