127. Місцеве самоврядування: джерела, принципи, структура, компетенції

Місцеве самоврядування є одним із визначальних елементів демократичного устрою країни. Суть місцевого самоврядування зводиться до гарантованого державою права територіальних громад та їх виборчих органів вирішувати самостійно, під свою відповідальність, питання місцевого значення, діючи в межах конституції та законів своєї держави.

Для того щоб місцеве самоврядування посіло чільне місце в системі публічної влади, необхідно знати історичні умови його розвитку, базові принципи, систему та основні компетенції самоврядних органів відповідного рівня.

Зародження та розвиток місцевого самоврядування: історичний аспект

Витоки історії місцевого самоврядування сягають періоду XI-XV століть, коли ще у феодальній Європі існували князівства, міста, приходи та інші місцеві форми урядування. Розвиток торгівлі приводив до становлення міських громад, багато з яких отримували статус напівсуверенних одиниць і таким чином закладали основу виникнення місцевої автономії. Одним із прикладів такої автономії слід вважати появу, починаючи з XIII ст., у середньовічній Європі значної кількості міст, у тому числі і на землях Галицько-Волинського князівства, які користувалися магдебурзьким правом. У ході подальшої розбудови суверенних держав-націй у XVI-XVII ст. відбулося підпорядкування міст та інших менших форм місцевого самоврядування центральній державній владі, після чого місцева влада почала набувати форм адміністративних підрозділів центрального уряду. Цей попередній автономний розвиток міст заклав підґрунтя для вирішення прав місцевих громад та розвитку їх самоврядування, а процес утвердження домінування центрального уряду окреслив роль самоврядних органів як таких, що надають місцеві послуги та вирішують місцеві проблеми.

Саме поняття «самоврядування» виникло та було вжите в період Великої французької революції, щоб підкреслити самостійність громади щодо держави. 1808 року пруський міністр барон фон Штейн використав ідею самоврядування в законі про статуси міст, що визначав міську громаду як політичну одиницю.

Місцеве самоврядування в його сучасному розумінні з'явилося в середині XIX ст., і сам термін «місцеве самоврядування» вперше ввів в користування німецький юрист Рудольф Гнейст для визначення такого виду управління на місцях, за якого територіальні громади, що історично склались, законодавчо були наділені правом самостійного вирішення місцевих проблем. При цьому діяльність самоврядних громад була вільна від державної адміністрації та її чиновників на місцях.

У Західній Європі та Північній Америці за останні двісті років право на місцеве самоврядування, незважаючи на значну різноманітність систем, стало конституційно визнаним у більшості держав. Конституційні норми в цих країнах гарантують муніципалітетам, провінціям, іншим регіональним та територіальним угрупуванням право самостійного урядування і а самоорганізації. Зовсім недавно всі посткомуністичні держави Східної Європи внесли положення про місцеве самоврядування до своїх конституцій та законів.

Основною проблемою сучасних демократичних країн є забезпечення рівноваги між вимогою проведення загальнодержавної політики та необхідністю врахування інтересів різних верств населення. Цю проблему можна розв'язати лише шляхом децентралізації влади, яка полягає в передаванні повноважень у вирішенні окремих конкретних питань від центральних органів держави до виборних місцевих органів. Ідеалом децентралізованої держави є Швейцарія, в якій 70 відсотків доходів держави споживається територіальними громадами конфедерації, що в абсолютних цифрах становить 73 млрд. доларів США на 7 млн. населення (у порівнянні з Україною - 8 млрд. доларів США на 50,1 млн. населення).

Місцеве самоврядування в Україні

Місцеве самоврядування на теренах нашої держави виникло в середні віки у вигляді перших спроб міського самоврядування, що надавалось магдебурзьким правом, частково зберігалось у часи козацької республіки (XV-XVII ст.), але остаточно занепало в часи після безславного об'єднання України з Росією (1654 року). Незначна його реанімація за умов царизму (початок XX ст.) та часів УНР закінчилась фактичним відродженням національного поняття місцевого самоврядування лише у березні 1990 року після обрання депутатів Верховної Ради Української РСР та місцевих Рад

Європейська Хартія місцевого самоврядування народних депутатів. Але шлях до демократичних реформ був невідомий. Відсутність достатнього власного історичного досвіду, правового регулювання питань місцевого самоврядування, децентралізації державної влади, нерідко призводила до конфлікту з іншими владними структурами (як виконавчої, так і місцевої влади різних рівнів).

Перші кроки щодо цього регулювання зроблено завдяки Законові України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування» від 7 грудня 1990 року. Саме тут визначено основні принципи побудови місцевого самоврядування. Період від грудня 1990 року до червня 1996 року визначався серйозною роботою в царині державного устрою та місцевого самоврядування, які знаходили своє відображення в складному конституційному процесі. Прийняття Конституції та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зробило важливі кроки на шляху становлення та конституційного закріплення основ місцевого самоврядування в нашій державі.

Європейська Хартія місцевого самоврядування

Базові принципи місцевого самоврядування сформульовані в Європейській Хартії про місцеве самоврядування, яка була схвалена Комітетом міністрів країн Ради Європи 1985 року і ратифікована Україною 1995 року. Цими широкими принципами є правова, організаційна та фінансова автономії органів місцевого самоврядування.

Суть правової автономії органу місцевого самоврядування полягає в тому, що він має власні повноваження, визначені писаним законом і, де це можливо - конституцією (ст. 2 Європейської Хартії про місцеве самоврядування), а також має право на судовий захист для забезпечення своїх повноважень та дотримання конституційних принципів самоврядності (ст. 11). Повноваження мають бути повними і виключними, тобто такими, що не належать одночасно іншим органам. У межах своїх повноважень орган місцевого самоврядування цілком незалежний у здійсненні власних ініціатив з будь-якого питання, що належить до його компетенції. Це правило чинне і тоді, коли йдеться і про делеговані цьому органові повноваження (ст.ст. 3 і 4).

Суть організаційної автономії полягає в тому, що орган місцевого самоврядування повинен мати можливість сам визначати свою власну внутрішню структуру, яка б відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління (ст.ст. 6, 7 і 10). Діючи в межах закону, орган місцевого самоврядування не підпорядковується іншим органам влади, а будь-який адміністративний контроль за його діями можливий лише за умови забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування (ст. 8).

Суть фінансової автономії місцевого самоврядування полягає у праві органів місцевого самоврядування володіти та розпоряджатись власними коштами, достатніми для здійснення їх функцій та повноважень (ст. 9).

Європейська Хартія місцевого самоврядування зобов'язує всі країни, які її ратифікували, застосовувати у своєму законодавстві основні принципи, що гарантують самостійність місцевої влади.

Країни - члени Ради Європи, серед них і Україна, уже зробили істотні кроки в напрямі досягнення цілей цього документа, який є гарантом і дієвим Інструментом демократизації всіх країн Європейського співтовариства.

128. Поняття та юридична природа місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування є однією з основ конституційного ладу України. Це найбільш наближена до населення публічна влада, що забезпечує захист тих прав і інтересів людини і громадянина, які засновані на спільному їх проживанні на певній території, на неодмінній взаємодії жителів цієї території. Тому місцеве самоврядування є однією з фундаментальних основ системи народовладдя. Водночас воно визнається і гарантується державою як форма самоорганізації громадян для вирішення питань місцевого значення, забезпечення повсякденних потреб кожної людини окремо і територіальної громади в цілому.

Для ефективного функціонування держави необхідний баланс інтересів державних і місцевих, тобто загальних інтересів жителів кожного окремо взятого села, селища, міста. В ролі виразника місцевих інтересів і покликане виступати місцеве самоврядування, яке має досить давню історію. Наприклад в стародавньому Римі в 45р. до н.е. було прийнято закон про місцеве самоврядування в якому була встановлена уніфікована система органів і форм місцевого самоврядування, визначені основні функції органів місцевого самоврядування. Але найбільші успіхи місцевого самоврядування пов’язані з трансформацією місцевої влади, прийняттям нових виборчих законів в 18-19 ст. в країнах Західної Європи. Разом з розвитком місцевого самоврядування зароджуються та розвиваються певні теорії про організацію влади в громадах та її співвідношення з державною владою. Так, на початку 17 ст. Йоганесом Альтузіусом була розроблена федеральна теорія народного суверенітету та сформульовано принцип субсидіарності. Союз індивідів, які об’єднались у сім’ї на його думку утворює громади, союз громад – провінції, союз провінцій – державу. Таким чином, вся ієрархія соціально-політичних структур з низового рівня – громад, до всесоюзного рівня держави осмислювалась ним як система федеральних утворень створена на договірних засадах (пізніше – в 19 ст. ця теорія отримала поширення в Німеччині та Росії – Гірке, Щапов, Ядринцев). Наступна теорія – теорія природних прав вільної громади, яка виникла на початку 19ст., її представниками були Токвіль, Меєр, Чичерін та інші. На їхню думку поряд з трьома загальновизнаними конституційними гілками влади (законодавчою, виконавчою, судовою) існує ще одна – громадівська або муніципальна. Громада має право на самостійне та незалежне від центральної влади існування за своєю природою причому держава не утворює а лише визнає її (ця теорія знайшла своє відображення в конституції Бельгії 1831 року).

Господарська теорія місцевого самоврядування, яка зробила спробу не тільки обґрунтувати статус самоврядної громади як відмінний від держави суб’єкт права, але зробила акцент на змісті комунальної діяльності. Суть зводилась до наступного: місцеве самоврядування – недержавне за своєю природою, має власну компетенцію у сфері неполітичних відносин, до яких держава байдужа – а саме у місцевих громадських та господарських справах. В ці місцеві справи держава не втручається і вони вирішуються самими територіальними громадами. Політичні питання належать до компетенції державної влади (Р. Моль, О.І. Васильчиков, В.М. Лешков, М.О. Мілютін). Але найбільшого поширення отримали дві теорії місцевого самоврядування: державницька та громадівська.

В основі державницької теорії лежить ідея децентралізації частини державної виконавчої влади, її передачі на рівень територіальних спільнот громадян та тих органів, які вони обирають. Прихильники цієї теорії виступають лише за певну правову, організаційну, фінансову автономію місцевого самоврядування і його органів відносно центральних та місцевих органів державної влади але не самої цієї влади. Самоврядування розглядається як засіб здійснення державних функцій за допомогою недержавних за своєю суттю суб’єктів (місцевого населення та його органів). На думку прихильників цієї теорії це органічно вписується в механізм народовладдя, оскільки його коріння у тій владі, джерелом якої є весь народ а не його частина (громада), обсяг повноважень в законі – де віддзеркалюється державна воля всього народу. Органи місцевого самоврядування мають діяти за принципом – дозволено лише те, що передбачене законом. Місцеве самоврядування за такого підходу можливе не тільки на рівні територіальних громад, але і на рівні регіонів – областей, районів, оскільки держава також може визнавати їх суб’єктами місцевого самоврядування (ця теорія найбільш поширена в Європі - Франція).

Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування розглядають громаду як самостійне джерело публічної влади, яка належить не державі а є самостійною, так званою “Муніципальною”. Місцеве самоврядування можливе лише у формі добровільних об’єднань територіальних громад сіл, селищ і міст. Місцеве самоврядування та його органи мають вирішувати питання лише місцевого значення (ті, що випливають з потреб громади), а здійснення повноважень державної влади має покладатись на місцеві органи державної виконавчої влади. Право на самоврядування є природним і невід’ємним від самої громади, а тому держава лише його визнає та гарантує. При вирішенні питань місцевого значення органи місцевого самоврядування мають діяти – дозволено все – що не заборонено законом (найбільш поширена в США).

Поєднанням громадівської та державницької теорій є теорія муніципального дуалізму. Згідно неї органи місцевого самоврядування незалежні від держави лише в суто громадських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній – розглядаються як органи держави, що виконують її функції та повноваження. Відповідно і ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування мають поділятися на так звані власні та делеговані. При вирішення власних справ – вони діють самостійно та незалежно, при вирішенні делегованих справ – під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів.

Зазначені теорії здійснили значний вплив і на формування місцевого самоврядування в Україні, зміст відповідних розділів КУ. Наприклад, якщо аналізувати статтю 140 КУ можна побачити, що вибір зроблено на користь громадівської теорії місцевого самоврядування (місцеве самоврядування в основному самостійно вирішує питання місцевого значення та зосереджується лише в селах, селищах та містах, оскільки населення районів та областей не визнається самостійним суб’єктом місцевого самоврядування.) з іншого боку, чимало положень КУ написані в дусі державницької теорії (ст. 5, 19 КУ) – коріння місцевого самоврядування в тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада), обсяг повноважень визначений законом, народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади і місцевого самоврядування. Дозволено лише те, що передбачено законом.

На основі зазначених теорій в світовій практиці склалось два типи місцевого самоврядування: 1. англосаксонський (класичний), який полягає у самостійності громад у вирішенні місцевих справ у межах законів але без втручання центральної адміністрації та її чиновників на місцях (США, Канада, Австралія, Велика Британія); 2. французький (континентальний), який полягає у високому ступені централізації державної виконавчої влади, створення на місцях поряд з місцевим самоврядуванням місцевих органів виконавчої влади (Франція, Італія та інші країни).

Місцеве самоврядування тісно пов’язане з державною владою і має як спільні так і відмінні з нею ознаки. Відмінні ознаки місцевого самоврядування від центральної управлінської влади: 1. розходження в характері влади. Якщо центральна управлінська влада є верховною, суверенною, здатною саму себе реформувати, то місцеве самоврядування це влада підзаконна, що діє в порядку і межах визначених верховною владою, тобто законом, відповідно не характеризується суверенністю; 2. розмежування сфери компетенції державної влади і місцевого самоврядування. Обмеження кола питань, які доручаються місцевому самоврядування, як правило це справи місцевого господарства, місцеві питання, що пов’язані з повсякденними потребами жителів, а також деякі загальнодержавні питання, покладені на них державою; 3. локально-територіальна обмеженість. Місцеве самоврядування функціонує на законодавчо визначених нижніх територіальних рівнях – місто, село, селище; 4. місцеве самоврядування є сукупністю виборних та інших органів та інститутів влади. Ця сукупність функціонує єдиним цілісним механізмом і забезпечує організаційну відособленість, автономність місцевого самоврядування; 5. місцеве самоврядування відрізняється від державної влади незвичайною деталізацією, конкретикою, прив’язаністю до певного місця; 6. місцеве самоврядування організовується і функціонує як структура, що враховує історичні, національні, етнічні та культурні спільні риси відповідної територіальної спільноти; 7. місцеве самоврядування це прозоріша порівняно з державною влада. Вона реально підзвітна і відповідальна перед населенням, забезпечується активною участю громадськості у здійсненні контролю за наданням соціальних послуг, гласністю у прийнятті рішень, оперативніше регулювання на потреби…; 8. єдність самостійності і відповідальності при вирішенні всіх питань місцевого значення; 9. місцеве самоврядування самостійно вирішуючи питання переважно виходить з інтересів населення відповідної території; 10. місцеве самоврядування спирається на власну правову базу, хоча пріоритетними джерелами є КУ і ЗУ, але більшість питань визначаються статутами територіальних громад, прийнятих місцевими референдумами або органами місцевого самоврядування; 11. в основі легітимності муніципальної влади перебувають муніципальні права, свободи та обов’язки, які реалізуються через правові норми; 12. місцеве самоврядування – це складно організований об’єкт соціальної дійсності з спільними характеристиками систем. Його відрізняє територіальна, організаційна, структурна і соціально-економічна цілісність складових елементів, що перебувають у внутрішній взаємодії в результаті чого воно відокремлюється від інших організаційно-управлінських структур (регіональних, загальнонаціональних).

Спільні ознаки державної влади і місцевого самоврядування: 1. місцеве самоврядування включає поняття управління, що вказує на його соціально управлінську сутність. Суб’єкти муніципального управління використовують традиційні для адміністративного права механізми, методи, форми та засоби управління; 2. чітко виражений інституціоналізований характер, як органи державної влади так і органи місцевого самоврядування є обов’язковими інституціями, рішення яких обов’язкові для населення на території якого вони функціонують; 3. як органи державної влади так і місцевого самоврядування є організованими колективами або одноособовими органами, які утворюють самостійну автономну частину апарату публічної влади, яка наділена власною компетенцією, виконує публічно-владні функції, реалізує публічний інтерес, діяльність якої регламентована правом; 4. як органи державної влади, так і органи місцевого самоврядування переважно є колективами громадян, які складаються з публічних службовців та інших працівників; 5. зміст адміністративно-правового статусу – наявність адміністративної правосуб’єктності; 6. за змістом діяльності як органи державної влади так і органи місцевого самоврядування поділяються на органи загальної і спеціальної компетенції (відділи та управління виконавчих комітетів місцевих рад).

Стосовно самого поняття місцевого самоврядування, то в літературі з конституційного права існує чимало визначень, але їхня суть здебільшого зводиться до наступного: Місцеве самоврядування – самостійна та незалежна від держави форма організації публічної влади територіальної громади, яка забезпечує вирішення місцевими жителями безпосередньо або через органи та посадових осіб місцевого самоврядування питань місцевого значення.

В свою чергу законодавче визначення місцевого самоврядування є наступним: Місцеве самоврядування в Україні – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах КУ і законів України (стаття 2 ЗУ “Про місцеве самоврядування в Україні”).

129. Місцеве самоврядування в Україні – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Завдяки місцевому самоврядуванню в нашій державі встановлюється децентралізована система управління, закріплюються демократичні основи взаємовідносин у центрі та на місцях, центральних і місцевих органів влади, що ця співпраця має будуватися не на принципах жорсткої субординації, а на принципах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевих органів влади.

Загалом, на практику державотворення у світі впливають три основні теорії місцевого самоврядування:

1. державницька,

2. громадівська

3. теорія муніципального дуалізму.

   • В основі державницької теорії лежить ідея децентралізації частини державної виконавчої влади, її деволюції на рівень територіальних спільнот громадян (громад, комун, територіальних колективів) та тих органів, які вони обирають. Прихильники цієї теорії виступають лише за певну правову, організаційну та фінансову автономію органів місцевого самоврядування стосовно органів державної влади, але не самої цієї влади, і розглядають його як засіб здійснення державних функцій за допомогою місцевого населення та його органів.

Державницька теорія місцевого самоврядування набула найбільшого поширення в Європі. Вона започаткована ще у магдебурзькому праві (Магдебурзька грамота, яка надавалася королем тому чи іншому місту, була класичним актом децентралізації суверенної влади середньовічної держави на рівень цього міста, його територіальної громади) та знайшла своє втілення в Європейській Хартії місцевого самоврядування.

• Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування розглядають його первинні суб’єкти – громади як самостійне джерело такої публічної влади, яка не належить державі, а є незалежною (так званою «муніципальною»). Громадівська теорія місцевого самоврядування започаткована практикою державотворення США. Адже добре відомо, що ця держава починалася із самоврядних громад переселенців-колоністів, які згодом об’єдналися в державні утворення – штати, а останні, у свою чергу – у федерацію – Сполучені Штати Америки.

• Певною модифікацією громадівської і державницької теорії місцевого самоврядування є теорія муніципального дуалізму. Згідно з цією теорією органи місцевого самоврядування є незалежними від держави лише в суто громадівських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній розглядаються як органи держави, що виконують її функції й повноваження. Відповідно до цього і ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на так звані «власні» і «делеговані».Якщо при вирішенні власних справ, на думку прихильників цієї теорії, органи місцевого самоврядування мають діяти незалежно і самостійно від державних органів, дотримуючись лише закону, то вирішуючи «делеговані» – під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів.

На модель місцевого самоврядування, яка використовується в нашій державі, вплинули всі вказані вище теорії. Розглянемо характеристику основних його елементів.

• Первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста, яку становлять жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Основними формами безпосереднього волевиявлення територіальних громад, є місцеві вибори, референдуми, загальні збори громадян за місцем їх проживання, а також місцеві ініціативи, громадські слухання тощо.

Територіальні громади сіл, селищ, міст на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають строком на чотири роки депутатів сільських, селищних, міських рад, а також сільського, селищного та міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях.

Іншою не менш важливою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади як первинного суб’єкта місцевого самоврядування є прийняття нею рішень з питань, що належать до відання місцевого самоврядування, шляхом прямого голосування, тобто на місцевому референдумі. Предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене до відання місцевого самоврядування, а рішення, які приймаються місцевими референдумами, є обов’язковими до виконання і мають вищу юридичну силу, ніж рішення рад, їх виконавчих органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Важливою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади є загальні збори громадян. На відміну від місцевого референдуму, який є формою вирішення питань місцевого значення шляхом голосування всіма членами територіальної громади села, селища чи міста, загальні збори громадян проводяться за місцем їх проживання, на рівні так званих «мікрогромад», у межах окремих частин сіл, селищ, міст.

Предметом загальних зборів громадян,

• по-перше, є створення з дозволу відповідної ради органів самоорганізації населення – будинкових, вуличних, квартальних, дільничних комітетів, комітетів мікрорайонів та вирішення інших питань щодо керівництва цими органами ;

• по-друге, попереднє обговорення проектів рішень рад та їх виконавчих органів; заслуховування звітів та інформацій сільського, селищного, міського голови, керівників підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності територіальної громади; порушення перед відповідними органами місцевого самоврядування питань, що зачіпають колективні потреби жителів відповідного будинку, вулиці, кварталу, а також села, селища, міста в цілому; обговорення питань, пов’язаних із залученням членів територіальної громади до виконання робіт з благоустрою населених пунктів тощо.

Попри те, що територіальна громада як первинний суб’єкт місцевого самоврядування володіє надзвичайно великим обсягом прав, більша частка роботи щодо вирішення питань місцевого значення проводиться органами місцевого самоврядування, зокрема сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, а також районними й обласними радами.

Ради є органами місцевого самоврядування тому, що первинним його суб’єктом є місцеве населення – громади. І тільки демократично обраний громадою колегіальний орган, якщо в ньому представлені всі політичні сили, що діють на місцевому рівні, всі верстви населення, може претендувати на роль першого після неї самої носія функцій і повноважень місцевого самоврядування, виразника її волі та інтересів.

Важливим елементом системи місцевого самоврядування є виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, якими є виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані цими радами органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним місцевим радам.

Основними функціями виконавчих органів рад є виконавча (організація виконання рішень відповідної ради) та розпорядча (самостійний розгляд та вирішення питань, віднесених до відання місцевого самоврядування).

Одним з елементів системи місцевого самоврядування є сільський, селищний, міський голова, який обирається відповідною територіальною громадою, очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях.

Важливими елементами системи місцевого самоврядування є органи самоорганізації населення, а також районні, обласні ради.

Органи самоорганізації населення створюються громадянами за місцем їх проживання, на рівні тих мікроструктур, на які поділяються села, селища, міста, райони у містах як адміністративно-територіальні одиниці, а тому мають назву будинкових, вуличних, квартальних комітетів, комітетів мікрорайонів, житлових комплексів тощо.

Районні, обласні ради є специфічними органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ та міст, зокрема управляють об’єктами їх спільної власності та здійснюють інші функції в інтересах цих громад. Завдяки існуванню цих органів, система місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад, має своє продовження і на регіональному рівні, в районах та областях.

130. Принципи місцевого самоврядування. Це вихідні начала, відповідно до яких здійснюється організація і функціонування місцевого самоврядування в Україні. Принципи місцевого самоврядування визначені КУ та деталізовані в ЗУ “Про місцеве самоврядування в Україні”. За ступенем узагальнення принципи поділяють на загальні або основні та спеціальні. Загальні здійснюють визначальний вплив у всіх сферах місцевого самоврядування, спеціальні притаманні лише окремим сферам місцевого самоврядування. До загальних принципів Закон відносить наступні: 1. народовладдя, 2. законність, 3. гласність, 4 колегіальність, 5. поєднання місцевих і загальнодержавних інтересів, 6. виборність, 7. правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність територіальних громад та їх органів у межах повноважень визначених законом, 8. підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; 9. державна підтримка та гарантії місцевого самоврядування, 10 судовий захист прав місцевого самоврядування. До спеціальних принципів відносять: 1. збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів; 2. фінансування державою витрат, пов’язаних з здійсненням органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади; 3. самостійність місцевих бюджетів; 4. фінансова підтримка місцевого самоврядування державою та інші.

Разом з тим, в науці конституційного права додатково виділяють наступні принципи місцевого самоврядування: 1. конституційність та законність – здійснення своєї діяльності відповідно до КУ, ЗУ, актів ПУ, КМУ на засадах чіткого розподілу завдань, повноважень та відповідальності між органами виконавчої влади і місцевого самоврядування; 2. забезпечення унітарності України та цілісності її території, включаючи єдність економічного простору на всій території держави, її грошово-кредитної, податкової, митної, бюджетної систем; 3. єдність цілей, напрямків, завдань і механізмів реалізації державної політики; 4. комплексний підхід до реалізації державної політики; 5. взаємодія і співробітництво органів державної влади і місцевого самоврядування в процесі реалізації державної політики; 6. поєднання процесів централізації, де концентрації та децентралізації влади, гармонізація місцевих, регіональних та загальнодержавних інтересів; 7. наступність державної політики на різних етапах проведення реформ; 8. максимальна наближеність надання послуг до рівня їх споживання на основі розподілу повноважень між рівнями публічної влади; 9. всебічна підтримка та гарантування місцевого самоврядування з боку держави; 10. диференційованість надання державної підтримки регіонам відповідно до умов, критеріїв та строків визначених законодавством; 11. стимулювання тісного співробітництва між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у розробленні та реалізації політики регіонального розвитку; 12. невтручання органів державної влади в компетенцію органів місцевого самоврядування; 13. контроль з боку держави за реалізацією органами держави, їхніми посадовими особами державної політики стосовно місцевого самоврядування; 14. судовий захист місцевого самоврядування.

3. Система місцевого самоврядування. Згідно статті 6 ЗУ “Про місцеве самоврядування в Україні” система місцевого самоврядування включає: 1. територіальну громаду; 2. сільську, селищну, міську раду; 3. сільського, селищного, міського голову; 4. виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; 5. районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; 6. органи самоорганізації населення. Крім того, у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього закону можуть утворюватись районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно і є головою її виконавчого комітету. Віднесення до системи місцевого самоврядування районних та обласних рад пояснюється наступним: 1. участь у формуванні цих органів беруть всі територіальні громади району, області; 2. діяльність районної, обласної ради поширюється на територію всіх населених пунктів району, області; 3. районна, обласна рада беруть участь у здійсненні функцій та повноважень місцевого самоврядування у спільних інтересах всіх територіальних громад району, області.

Головним та первинним елементом системи місцевого самоврядування в усіх випадках виступає територіальна громада. В літературі з конституційного права склались наступні визначення територіальної громади, зокрема: Олександр Васильович Батанов – Територіальна громада – це територіальна спільність, що складається з фізичних осіб – жителів, що постійно мешкають, працюють на території села (або добровільного об’єднання в спільну громаду кількох сіл), селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на даній території нерухомим майном, сплачують комунальні податки та пов’язані територіально-особистісними зв’язками системного характеру. Ю.М. Тодика та Г.Б. Клименко визначають територіальну громаду як певну самоорганізацію громадян, об’єднаних за територіальною ознакою з метою задоволення в межах закону своїх колективних потреб і запитів та захисту своїх законних прав та інтересів. М.П. Орзіх розглядає територіальну громаду як первинний суб’єкт місцевого самоврядування, до складу якого входять громадяни України, іноземці, особи без громадянства, що постійно мешкають або працюють на даній території або володіють на даній території нерухомим майном, або сплачують місцеві податки та збори. М.О. Баймуратов розглядає територіальну громаду як сукупність фізичних осіб, що постійно мешкають на відповідній території та пов’язані між собою територіально-особистісними зв’язками системного характеру. Нормативне визначення територіальної громади дається в статті 1 ЗУ “Про місцеве самоврядування в Україні” – це жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об’днуватись в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову. Добровільне об’єднання, як і вихід зі складу сільської громади відбувається за рішенням місцевого референдуму.

В літературі з конституційного права виділяють наступні ознаки територіальної громади: 1. територіальна, яка пов’язується з дислокацією місцевого самоврядування на рівні села, селища, міста, як територіальна основа муніципальної демократії; 2. інтегративна, за якою територіальна громада виникає на основі об’єднання всіх жителів, що мешкають на певній території незалежно від того чи є вони громадянами цієї держави, тобто членами територіальної громади можуть бути іноземні громадяни, особи без громадянства, які постійно мешкають на певній території. Можливе включення також біженців та переміщених осіб; 3. інтелектуальна, зумовлена наявністю у жителів спільних інтересів, які мають специфічний характер і виявляються у вигляді широкого спектра системних індивідуально-територіальних зв’язків; 4. майнова, яка випливає з права цих спільностей мати спільну комунальну власність; 5. фіскальна, зумовлена тим, що члени територіальної громади є платниками місцевих податків і зборів.

Основними формами безпосереднього волевиявлення територіальних громад є місцеві вибори, референдуми, загальні збори громадян за місцем їх проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання.

131. Органи самоврядування населення: формування, повноваження, компетенція. Члени територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах для вирішення окремих питань місцевого значення можуть створювати органи самоорганізації населення, тобто будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у містах, сільські, селищні комітети. Ці органи створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин для вирішення завдань визначених ЗУ “Про органи самоорганізації населення” від 11 липня 2001 року. Такими завданнями відповідно до ст. 3 цього закону є: 1. створення умов для участі жителів у вирішенні питань місцевого значення в межах конституції і законів України; 2. задоволення соціальних, культурних, побутових та інших потреб жителів шляхом сприяння у наданні їм відповідних послуг; 3. участь у реалізації соціально-економічного, культурного розвитку відповідної території, інших місцевих програм. Органи самоорганізації населення створюються за територіальною ознакою і характеризуються наявністю власних повноважень, тобто повноважень, які надані відповідно до КУ і законів України сільською, селищною або міською, районною в місті радою органу самоорганізації населення під час його утворення. Органи самоорганізації населення можуть бути наділені додатковими повноваженнями вже після їх створення і ці повноваження називаються делегованими. Сам порядок створення органу самоорганізації населення включає декілька стадій: 1. висунення та прийняття пропозиції (більшістю голосів учасників) про створення органу самоорганізації населення на зборах жителів за місцем проживання за умови, якщо в них брало участь не менше половини жителів відповідної території, які мають право голосу; 2. обрання на зборах ініціативної групи, члени якої будуть представляти інтереси жителів – учасників зборів у відповідній місцевій раді; 3. подання до місцевої ради ініціативною групою заяви про створення органу самоорганізації населення, протоколу зборів жителів про ініціювання створення органу самоорганізації населення з зазначенням основних напрямків діяльності та списку учасників зборів з зазначенням персональних даних про кожного з них (ПІП, рік народження, серія і номер паспорта, домашня адреса); 4. розгляд питання про створення органу самоорганізації населення на найближчому засіданні відповідної ради за участю членів ініціативної групи; 5. прийняття рішення про надання дозволу на створення органу самоорганізації населення та доведення його до відома жителів у встановленому порядку. Відмова у наданні дозволу може бути оскаржена до суду у встановленому законом порядку.; 6. обрання органу самоорганізації населення зборами жителів за місцем проживання на основі загального, рівного виборчого права шляхом таємного голосування жителів, які на законних підставах проживають на відповідній території. Право голосу мають дієздатні жителі, які на день обрання досягли 18 років. Загальний склад органу самоорганізації населення визначається зборами і повинен включати керівника, заступника (ів) керівника, секретаря та інших членів.

Орган самоорганізації населення обирається терміном на строк повноважень відповідної ради, якщо інше не передбачене рішенням ради або положенням про орган самоорганізації населення, який затверджується зборами жителів. Дострокове припинення повноважень можливе у випадку: 1 невиконання рішень відповідної ради (за рішенням відповідної ради); 2. невиконання рішень зборів жителів (за рішенням зборів); 3. порушення конституції та законів України, інших правових актів (за рішенням суду).

Ст. 13 даного закону передбачає обов’язкову легалізацію органу самоорганізації населення, яка є обов’язковою і здійснюється шляхом його реєстрації або повідомлення про заснування. В разі реєстрації такий орган набуває статусу юридичної особи. Реєстрація здійснюється виконавчим комітетом відповідної ради. До повноважень органу самоорганізації населення відноситься: 1. представлення інтересів жителів у відповідній раді та її органах, місцевих органах виконавчої влади; 2. сприяння додержанню КУ та ЗУ, реалізації підзаконних актів; 3. внесення пропозицій до проектів місцевих програм соціально-економічного розвитку, проекту місцевого бюджету; 4. організація на добровільній основі заходів по охороні навколишнього середовища, проведення робіт з благоустрою; 5. організація заходів щодо охорони пам’ятників історії та культури; 6. здійснення контролю за якістю житлово-комунальних послуг, що надаються; 7. надання допомоги навчальним закладам; 8. організація допомоги громадянам похилого віку, інвалідам; 9 надання необхідної допомоги органам пожежного нагляду; 10. сприяння правоохоронним органам у забезпеченні громадського порядку; 11. розгляд звернень громадян; 12. ведення обліку жителів; 13. сприяння депутатам місцевих рад; 14. інформування громадян про свою діяльність. Орган самоорганізації населення набуває власних повноважень з дня його легалізації. Відповідна рада передає відповідні кошти, а також матеріально-технічні та інші ресурси необхідні для реалізації зазначених повноважень і здійснює контроль за їх використанням.

132. Конституційно-правові гарантії місцевого самоврядування. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Здійснення місцевого самоврядування в Україні забезпечується системою гарантій, під якими розуміють економічні, політичні та правові умови і засоби повної і ефективної реалізації територіальними громадами, органами місцевого самоврядування завдань та функцій місцевого самоврядування. Гарантії місцевого самоврядування поділяють на загальні та спеціальні. До загальних гарантій місцевого самоврядування відносять досягнутий рівень розвитку країни, тобто ті економічні, політичні, соціальні, духовні відносини, які склались в країні. Спеціальні гарантії – це правові засоби, які забезпечують нормальну організацію та функціонування місцевого самоврядування. Вони встановлені в КУ та ЗУ і спрямовані на забезпечення та захист прав місцевого самоврядування, його самостійність та ефективність. Гарантіями організаційної самостійності є: 1. положення КУ, про те, що органи місцевого самоврядування не входять в єдину систему органів державної влади (ст. 5), а служба в органах місцевого самоврядування виступає самостійним видом публічної служби (ст. 38); 2. віднесення питань обрання органів місцевого самоврядування, обрання чи призначення посадових осіб МС до повноважень МС; 3. встановлена ЗУ “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст. 71) заборона органам виконавчої влади та їх посадовим особам втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб МС, а також вирішувати питання віднесені КУ та ЗУ до повноважень органів та посадових осіб МС, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень; 4. встановлена ЗУ “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст. 21) заборона обмежувати права територіальних громад на місцеве самоврядування за винятком умов воєнного чи надзвичайного стану.

Гарантіями фінансово-економічної самостійності є: 1. встановлення КУ (ст. 142) матеріальної та фінансової основи МС; 2. положення КУ щодо захисту законом комунальної власності на рівних умовах з правами власності інших суб’єктів (ст. 13); 3. закріплення обов’язків держави фінансувати здійснення окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих органам місцевого самоврядування (ст. 143 КУ), та компенсувати витрати органів МС, що виникли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не забезпечені відповідними фінансовими ресурсами (ст. 67 ЗУ “Про МС в Україні”); 4. передбачена ст. 61 ЗУ “Про МС в Україні заборона втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів”; 5. обов’язок держави фінансово підтримувати МС, брати участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснювати контроль за законним, економним, доцільним, ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком, гарантувати органам МС доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб (ст. 62 ЗУ “Про МС в Україні”); 6. право органів МС мати позабюджетні кошти, встановлювати місцеві податки і збори, випускати місцеві позики, лотереї та цінні папери (ст. 68-70 ЗУ “Про МС в Україні”).

Гарантіями захисту прав МС є: 1. передбачені КУ обов’язковість до виконання на відповідній території актів органів МС (ст. 144) та судовий порядок захисту прав МС (ст. 145); 2. встановлена ЗУ “Про МС в Україні” (ст. 72) підзвітність та підконтрольність МДА районним, обласним радам; 3. передбачена ст. 75 ЗУ “Про МС в Україні” відповідальність органів та посадових осіб МС перед територіальними громадами.

Важливе місце в системі гарантій прав МС в Україні посідає передбачене ЗУ “Про МС в Україні” (ст. 71) відповідно до положень ст. 145 КУ право органів та посадових осіб МС звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів МС, підприємств, установ, організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідальність у місцевому самоврядуванні вченими як правило визначається як самостійний вид соціальної та юридичної відповідальності, передбачений нормами муніципального законодавства, що являє собою зв’язок між суб’єктами муніципально-правових відносин, коли одна сторона (суб’єкт відповідальності), володіючи комплексом прав у сфері місцевого самоврядування, зобов’язується згідно свого статусу будувати поведінку у відповідності з очікуваною моделлю, а інша (інстанція відповідальності) безпосередньо або через представників, контролює, оцінює таку поведінку та або її результати, а в разі негативної оцінки або наявності вини вправі (може або зобов’язана) певним чином відреагувати. До основних муніципально-правових санкцій належать: 1. дострокове позбавлення конституційного статусу органу місцевого самоврядування, органу державної влади, їх посадових осіб, громадського об’єднання. (наприклад, дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови); 2. ліквідація конституційного порушення, зокрема визнання неконституційним актів або їх окремих положень, призупинення дії актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування (наприклад, в разі незгоди сільського, селищного, міського голови з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та винести це питання на розгляд відповідної ради); 3. визнання недійсним юридично значущого результату (анулювання юридичних результатів тих чи інших конституційно правових чи муніципально-правових дій) (визнання виборів недійсними, скасування результатів голосування); 4. відкликання депутата місцевої ради виборцями (?); 5. дострокове припинення повноважень депутата за рішенням представницького органу (наприклад, набрання чинності обвинувального вироку щодо нього); 6. дисциплінарні санкції (попередження про позбавлення слова, позбавлення слова, видалення з зали засідань та ін..); 7. майнові санкції (відшкодування шкоди заподіяної неправомірними діями посадових осіб місцевого самоврядування юридичним і фізичним особам – ст. 77 ЗУ “Про місцеве самоврядування в Україні”); 8. процесуальні санкції – містяться в регламентах місцевих рад і застосовуються за порушення процесуальних норм; 9. обмеження або призупинення спеціального або загального статусу фізичної особи – члена територіальної громади (наприклад, у референдумах не беруть участь особи, які утримуються в місцях позбавлення волі, відповідно до ст. 64 КУ в умовах воєнного чи надзвичайного стану можуть встановлюватись окремі обмеження прав і свобод з зазначенням строку дії цих обмежень)

1 Див.: Рішення Конституційного суду України у справі за конституційним поданням МВС України щодо офіційного тлумачення положень частини третьої статті 80 Конституції України (справа про депутатську недоторканність) від 27 жовтня 1999 року Справа N 1-15/99 N 9-рп/99

2