Розділ 1. Поняття та система органів виконавчої влади в україні.

1.1. Поняття виконавчої влади.

Серед науковців і теоретиків права існує багато точок зору щодо поняття виконавчої влади. Більшість із них дотримується думки, що державна виконавча влада - це носій державної виконавчої волі, що реалізує свою компетенцію в закріпленій сфері державного управління і має свій юридичний (нормативно зафіксований) статус державного органу.

Визначаючи ознаки виконавчої влади, слід зазначити. що основними ознаками соціальної влади є те, що вона:

- виявляється через соціальне управління;

- являє собою особливий вид відносин між членами суспільства, їх об'єднаннями;

- забезпечує прояв і домінування єдиної волі, здатної організовувати (об’єднувати і спрямовувати) вольові зусилля різних осіб з метою задоволення колективних потреб;

- здійснюється за допомогою механізму, що складається з таких прийомів і засобів впливу, як переконання, примус, стимулювання, норми поведінки.

Виконавча влада — влада, що має право безпосереднього управління державою. Носієм цієї влади в масштабах усієї країни є уряд. Назва уряду встановлюється Конституцією і законодавством. Частіше за все уряд має офіційну назву — Ради або Кабінети міністрів. Очолює уряд його глава. Разом із главою уряду до його складу входять заступник (віце-прем’єр ), міністри, що очолюють окремі міністерства.

Уряд забезпечує виконання законів та інших актів законодавчої влади, є відповідальним перед нею, підзвітним і підконтрольним їй. Проте виконавча влада не вичерпується одним лише «виконанням законів». Вона покликана відпрацьовувати шляхи та засоби реалізації законів, займатися поточним управлінням, здійснювати розпорядницьку діяльність. У цих цілях з усіх питань своєї компетенції уряд видає нормативно-правові акти (укази, розпорядження та ін.), що мають підзаконний характер.

Таким чином, призначення органів виконавчої влади — управління, що охоплює:

• виконавчу діяльність — здійснення тих рішень, що прийняті органами законодавчої влади;

• розпорядчу діяльність — здійснення управління шляхом видання підзаконних актів і виконання організаційних дій.

Ефективність діяльності державної влади залежить від узгодженості її складових.

Тому державне управління в Україні має бути реформованим, вивільненим від адміністративно-командних методів минулого, а виконавча влада — не лише декларованою, а й побудованою відповідно до Конституції України.

1.2. Проблеми реформування органів виконавчої влади.

Одним з важливих напрямів розвитку держави на сучасному етапі є подальше здійснення реформи з метою створення ефективної і результативної системи державного управління. Виконавча влада, зазначав М.Лазаревський є популярнішою серед громадян, ніж законодавча чи судова. Для населення завжди практичне значення має саме адміністрація. Вона найбільше позначається на умовах життя людей і навіть на виробленні національної свідомості. Виконавча влада є ознакою держави. Якщо народ не задоволений державним устроєм, то це, природно, обертається саме проти цієї гілки влади. [ ] Система державного управління в Україні загалом залишається не ефективною. Вона поєднує успадковані від радянської доби та нові інститути, сформовані в період незалежності. Ця система є внутрішньо суперечливою, недовершеною, громіздкою та відірваною від людей, унаслідок чого державне управління гальмує проведення соціально-економічних і політичних реформ.

Здійснюючи теоретико-концептуальні розробки цієї реформи, а також готуючи проекти нормативно-правових актів щодо її впровадження, треба виважено підходити до рецепції норм правових систем інших держав, бо орієнтація на ті чи інші моделі структурування та функції органів виконавчої влади без урахування історичних аспектів та особливостей вітчизняного державотворення може дати негативний результат.

Основною проблемою є багатофункціональність і дублювання функцій центральних органів виконавчої влади. З метою усунення дублювання функцій доцільно в спеціальному нормативно-правовому акті чітко визначити типи функцій цих органів, зокрема, ключові – з формування державної політики, її реалізації і надання управлінських послуг населенню, та розподілити їх між різними типами органів виконавчої влади. При цьому одна і та ж функція не повинна закріплюватися за різними типами органів. За результатами функціонального обстеження, аналізу й узагальнення доцільно систематизувати і типізувати виявлені функції та на цій основі реально скоригувати кількість і перелік міністерств та інших органів виконавчої влади центрального рівня.

Для утвердження провідної ролі міністерств у системі органів виконавчої влади функції формування державної політики у відповідних сферах (секторах) суспільної діяльності мають бути закріплені виключно за ними, як це зроблено, наприклад, у Польщі, Угорщині, Чеській Республіці.[ ] Недотримання цього правила призводить до існування інших центрів формування політики, крім міністерств, або, навіть, творення секторної політики взагалі без участі міністерств, що суттєво перешкоджає ефективному формуванню та реалізації політики Кабінету Міністрів України. З цього погляду, сумнівною є доцільність існування центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом.

Важливе значення має вирішення в Україні проблеми чіткого розподілу сфер діяльності центральних органів виконавчої влади та її спрямування на ефективну і результативну реалізацію державної політики. У зв'язку з цим доцільно законодавчо визначити перелік секторів діяльності уряду з їх наступним розподілом між відповідними міністерствами, що виключає їх перетин та дублювання функцій у формуванні секторної політики. Прикладом може бути Польща, у якій спеціальним законом закріплено 32 сектори урядової адміністрації.[ ] В Україні загалом налічується п'ять типів органів виконавчої влади на центральному рівні – міністерства, державні комітети, центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом, урядові органи державного управління в складі центральних органів виконавчої влади, а також департаменти (служби) як органи державного управління у складі центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом. Це є додатковою причиною дублювання функцій в системі органів виконавчої влади, існування в певних секторах діяльності інших центрів вироблення політики, крім міністерств, насамперед центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом, надмірно великої кількості центральних органів виконавчої влади. [ ] Отже, можна рекомендувати зменшити кількість типів органів виконавчої влади в Україні до трьох (міністерства, державні комітети, урядові органи державного управління), ліквідувавши центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом та органи державного управління в їх складі. При цьому мають суттєво змінитися статус та роль урядових органів державного управління. Ці органи, які на даний час функціонують у складі центральних органів виконавчої влади, фактично дублюють повноваження останніх, що спричиняє розпорошеність державного апарату та надмірні витрати державних коштів.

Актуальною проблемою є професіоналізація державного управління, в основі якої має бути фундаментальна академічна підготовка (на рівні бакалавра, магістра, кандидата і доктора наук), доповнена періодичним оперативним і ситуативним підвищення кваліфікації та стажуванням. Особливої уваги потребує підготовка вищих державних службовців, що обіймають посади І – ІІІ категорій (близько 7,6 тис. осіб). З метою уточнення потреб у професійному навчанні слід прискорити класифікацію державних посад та розроблення посадових інструкцій.

Проблема комплексного реформування державного управління має принаймні ще два ключових аспекти. По-перше, аспект чіткого визначення і збереження притаманних саме державі функцій та передачу решти функцій іншим суб’єктам суспільно-економічної діяльності. По-друге, запровадження сучасних стандартів здійснення державного управління (демократичність, відкритість, прозорість, професійність, підзвітність тощо).

Таким чином, можна сформулювати наступні пропозиції щодо подальшого реформування системи центральних органів виконавчої влади в Україні:

1. За результатами функціонального обстеження, аналізу й узагальнення його результатів та на підставі класифікації видів діяльності систематизувати і типізувати функції, скоригувати кількість та перелік міністерств, інших органів виконавчої влади центрального рівня та закріпити це в спеціальному законі.

2. Надати міністерствам реальні можливості спрямовувати, координувати і контролювати діяльність усіх інших органів виконавчої влади центрального рівня, насамперед, передавши міністрам від віце-прем'єр-міністрів відповідні керівні повноваження щодо конкретних органів.

3. Зменшити кількість типів органів виконавчої влади до трьох, а саме, міністерства, державні комітети та урядові органи державного управління, перетворивши останні на самостійні органи (не в складі центральних органів виконавчої влади ) та закріпивши за ними функції оперативного вирішення невід­кладних конкретних проблем, окремі функції державного управління або надання управлінських послуг у певних секторах діяльності.

4. Виходячи з актуальності й складності, масштабності й багатоаспектності проблем євроінтеграції для їх вирішення в Україні створити міністерство європейської інтеграції.

5. Відповідно до назрілої комплексної проблеми територіального і місцевого розвитку утворити міністерство розвитку територій.

6. Здійснити інші заходи, спрямовані на удосконалення механізмів державного управління (реструктуризація центральних апаратів, здійснення класифікації посад та розроблення посадових інструкцій, розмежування політичних і адміністративних посад, підвищення заробітної плати, професійне навчання тощо).