2 Напрямки реформування органів виконавчої влади вищого та центрального рівнів

2.1 Реформування Кабінету Міністрів України

Одне з основних завдань реформування системи виконавчої влади полягає в забезпеченні конституційного статусу Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі виконавчої влади. Концептуальною основою реформування Уряду має бути законодавче визначення таких основоположних напрямів його діяльності, як:

- формування державної політики, визначення курсу реалізації внутрішньої та зовнішньої політики держави;

- здійснення діяльності відповідно до стратегії, визначеної у Програмі діяльності Кабінету Міністрів, підготовленої навесь строк діяльності Уряду;

- розробка проектів законодавчих актів і підзаконної нормативно-правової бази на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Програми діяльності Кабінету Міністрів;

- ефективне управління державними фінансами та державним майном і контроль за їх використанням;

- спрямування і координація діяльності органів виконавчої влади.

Для підвищення відповідальності та ефективності роботи Уряду необхідно забезпечити зосередженість членів Кабінету Міністрів на вирішенні стратегічно-політичних питань, зокрема високий рівень колегіальності, надання рівних можливостей усім членам Уряду при прийнятті урядових рішень та обов'язковий попередній розгляд усіх проектів урядових рішень на урядових комітетах. Усі члени Кабінету Міністрів повинні нести колегіальну відповідальність за рішення Уряду, а кожен член Кабінету Міністрів має персонально відповідати за стан справ у відповідному секторі державного управління та за розробку й реалізацію політики у ньому.

Кабінет Міністрів України очолює систему органів виконавчої влади, спрямовує й координує діяльність міністерств та інших органів виконавчої влади, відтак у системі органів виконавчої влади не може бути органів, безпосередньо чи опосередковано не підпорядкованих Уряду. При цьому Кабінет Міністрів задля зосередження на питаннях вироблення політики має максимально делегувати або передавати іншим легітимним способом свої повноваження адміністративного характеру органам виконавчої влади нижчих рівнів.

Для ефективного здійснення Кабінетом Міністрів функцій, пов'язаних з керівництвом органами виконавчої влади, йому повинні бути надані повноваження щодо:

-призначення на посади та звільнення з посад за поданням міністра усіх заступників міністрів та заступників керівників інших центральних органів виконавчої влади (далі ЦОВВ), державних секретарів, а також заслуховування звітів керівників інших ЦОВВ;

-вирішення установчих питань щодо органів виконавчої влади нижчих рівнів (в межах Конституції);

- скасування актів органів виконавчої влади нижчих рівнів.

Прем'єр-міністр України повинен мати повноваження на подання Президентові пропозицій не тільки щодо призначення, а й щодо звільнення з посад членів Кабінету Міністрів та керівників інших ЦОВВ.

Для виконання одноосібних повноважень Прем'єр-міністр у випадках, визначених законом, повинен мати право видавати власні акти внутрішньо-організаційного характеру.

Основна діяльність членів Кабінету Міністрів має бути зосереджена на роботі в Уряді та Верховній Раді, в тому числі в урядових та парламентських комітетах.

Участь у засіданнях Кабінету Міністрів повинні брати лише члени Уряду. Інші особи можуть запрошуватися на засідання Уряду лише для заслуховування їх при розгляді конкретних питань. За загальним правилом засідання Кабінету Міністрів мають бути закритими з метою забезпечення вільного та відвертого обговорення питань.

В основі організаційних змін в Кабінеті Міністрів та його апараті має бути розуміння сукупності функцій Уряду, розмежованими за трьома групами:

1) функції Кабінету Міністрів як колегіального органу, що виконуються шляхом –

- проведення засідань Уряду:

- вироблення та здійснення політики уряду;

- прийняття актів (постанов і розпоряджень) Кабінету Міністрів;

- реалізація права законодавчої ініціативи, у тому числі визначення першочерговості розгляду законопроектів;

- обговорення найважливіших питань "життя" держави та суспільства, а також діяльності самого Кабінету Міністрів;

- заслуховування звітів членів Кабінету Міністрів та керівників інших органів виконавчої влади;

- надання рекомендацій Президенту України щодо застосування права вето.

2) функції КабінетуМіністрів, що виконуються членами уряду відповідно до вимог закону або конкретного доручення Кабінету Міністрів:

- керівництво з боку Прем'єр-міністра роботою Кабінету Міністрів та його секретаріату;

- спрямування, координації та контролю діяльності міністерств та інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади;

- ведення переговорів і підписання міжнародних договорів від імені Кабінету Міністрів.

3) функції Кабінету Міністрів, що забезпечуються урядовими комітетами:

- сприяння Прем'єр-міністрові у здійсненні нимкоординації діяльності міністерств щодо реалізації виробленої політики уряду;

попереднє усунення розбіжностей та узгодження проектів урядових рішень міжвідомчого характеру, а також проектів законодавчих актів.

Урядові комітети в процесі реформування повинні стати повноцінним інструментом політичного узгодження проектів урядових рішень.

До складу урядових комітетів повинні входити лише члени Уряду. Заміщати міністра у роботі урядового комітету може лише заступник міністра (ця посада має бути віднесена до державнихполітичних посад). Окремі комітети можуть визначатисяяктимчасові. Якправило, урядові комітети повинні очолюватися відповідними віце-прем’єр-міністрами. Перелік урядових комітетів та їх склад стверджує Кабінет Міністрів за поданням Прем'єр-міністра.

Для забезпечення якісної підготовки питань до засідань урядових комітетів та наступництва і професійності в діяльності урядових комітетів при кожному урядовому комітеті має бути утворено окремий допоміжний апарат - підрозділ Секретаріату Кабінету Міністрів, який знаходитиметься в оперативному підпорядкуванні голови урядового комітету.

Секретаріат Кабінету Міністрів забезпечує створення умов для колективної роботи Уряду в цілому та урядових комітетів, а також міністрів як членів Уряду.

Необхідно усунути дублювання в діяльності Секретаріату Кабінету Міністрів та міністерств. Основними завданнями Секретаріату Кабінету Міністрів є організаційне забезпечення діяльності Уряду, аналіз відповідності проектів урядових рішень Програмі діяльності Кабінету Міністрів і моніторинг виконання урядових рішень.

Прем'єр-міністр працює з міністрами безпосередньо, а не через апарат Уряду. Це, зокрема, означає, що основна робота з підготовки проектів законів та актів Кабінету Міністрів України має здійснюватися міністерствами, які повинні виявляти як власну ініціативу, так і виконувати рішення Уряду або урядових комітетів.

В нових умовах Секретаріат Кабінету Міністрів:

- допомагає Прем'єр-міністру та віце-прем'єр-міністрам в організації роботи Уряду;

- інформує відповідні міністерства про документи, які подаються до Кабінету Міністрів та урядових комітетів;

- забезпечує документування рішень Кабінету Міністрів та урядових комітетів, надсилання цих рішень до міністрів і отримання урядом інформації про їх виконання;

- здійснює контроль виконання рішень Кабінету Міністрів;

надає експертні висновки Прем'єр-міністру та віце-прем'єр-міністрам;

- забезпечує зв'язок з Секретаріатом Верховної Ради України та апаратом Секретаріату Президента України, в т.ч. щодо інформування Президента України та Верховної Ради України про рішення Уряду.

Секретаріат Кабінету Міністрів складається з підрозділів, які згідно з їх завданнями і функціями поділяється на:

- загальнофункціональні підрозділи;

- підрозділи за окремими напрямками діяльності Кабінету Міністрів України, які організаційно та інформаційно-аналітично обслуговують урядові комітети (ради) і не повинні дублювати функції міністерств та інших ЦОВВ;

- патронатні служби Прем'єр-міністра та віце-прем'єр-міністрів.

З урахуванням того, що Секретаріат Кабінету Міністрів повинен зберігати "інституційну пам'ять" та наступництво у роботі Уряду,очолювати Секретаріат повинен державний службовець (Державний секретар Кабінету Міністрів України). Призначення на посаду та звільнення з посади керівника секретаріату Кабінету Міністрів має здійснюватися Кабінетом Міністрів відповідно до законодавства про державну службу. Він, як і інші державні службовці, не повинен звільнятися в разі формування нового складу Кабінету Міністрів та обрання нового Президента України.

2.2 Реформування міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ)

Реформування міністерств та інших центральних органів виконавчої влади слід спрямовувати на:

- спрощення класифікації центральних органів влади шляхом перегляду статусу ЦОВВ та їх кількісного складу, уточнення функцій ЦОВВ;

- забезпечення провідної ролі міністерств як головних суб'єктів розробки політики у відповідних секторах державного управління;

- підвищення ролі міністрів як державних політичних діячів;

- чітке розмежування політичного та адміністративного керівництва в міністерствах, консолідацію управлінських функцій у відповідних міністерствах через застосування інституту спрямування й координації діяльності з боку відповідних міністрів щодо визначених ЦОВВ;

- мінімізацію втручання держави в суспільні процеси, особливо в діяльність суб'єктів господарювання;

- переорієнтацію діяльності ЦОВВ з суто адміністративно-розпорядчих функцій на надання державних управлінських послуг громадянам та юридичним особам.

Основним видом ЦОВВ є міністерства - центральні органи виконавчої влади, які формують і реалізовують державну політику у відповідних сферах суспільного життя (секторах державного управління). Їх очолюють міністри, які за посадою є членами Кабінету Міністрів і відповідно до цього мають статус політичних діячів (політиків).

Між міністерствами розподіляється весь спектр урядової політики. Міністерства є єдиноначальними органами.

У виконавчій владі лише Кабінет Міністрів та міністри як члени Уряду повинні мати право видавати нормативно-правові акти ("зовнішньої дії"), що стосуються прав і обов'язків громадян.

Необхідно продовжити розмежування політичного та адміністративного керівництва у міністерствах. Крім формального визнання посад міністрів політичними, необхідно легітимізувати таке визначення, а також забезпечити міністра політичною підтримкою в особі заступника міністра. Міністр може доручати виконання частини своїх посадових повноважень заступнику міністра, який виконуватиме їх від імені міністерства відповідно до затвердженого міністром розподілу службових обов'язків. Відповідно посада заступника міністра також має бути віднесена до державних політичних посад. У деяких міністерствах, зважаючи на великий обсяг політичних завдань, може бути запроваджено дві-три посади заступників міністра.

Для здійснення керівництва апаратом міністерства, забезпечення інституційної пам'яті міністерства та стабільності державної служби слід повернути посаду державного секретаря міністерства - посадової особи зі статусом державного службовця. Державний секретар міністерства підпорядкований, підзвітний та контрольний міністру. Міністр має право ініціювати звільнення державного секретаря з посади з підстав, передбачених законодавством про державну службу.

Кількість департаментів у міністерствах потребує суттєвого скорочення. При цьому внутрішню структуру апарату міністерства слід визначати на основі ключових функцій (основних напрямків роботи) міністерства.

У змісті діяльності самого міністерства потрібно чітко визначити його основні функції щодо аналітико-консультативної допомоги міністрові у виробленні та здійсненні політики у відповідному секторі державного управління.

Обслуговуючі підрозділи апарату міністерства (канцелярія, відділ персоналу, бухгалтерія тощо, об'єднані у секретаріат) повинні утворюватися за однотипною структурою для всіх міністерств.

Для покращання інформаційно-аналітичного та консультативного забезпечення міністра необхідно продовжити перетворення колегії міністерства у консультативно-дорадчий орган міністра, до складу якого повинні включатися державний секретар міністерства, керівники урядових органів, підпорядкованих міністру, представники відповідних комітетів Верховної Ради України, інших органів державної влади, установ, громадських організацій, науковці та інші особи.

Міністерства повинні мати право видавати загальнообов'язкові нормативно-правові акти в межах повноважень, визначених Конституцією і законами України, а також відповідно до указів Президента України та актів Кабінету Міністрів України.

Міністерство може мати підпорядковані йому підрозділи (органи), в тому числі територіальні (регіональні), які становлять так звану "систему міністерства".

Секретаріат міністерства складається з державних службовців і очолюється державним службовцем - Державним секретарем міністерства, завдання якого - організація і мобілізація зусиль секретаріату міністерства на виконання політичної волі міністра.

Урядові органи та установи в системі міністерств

Найбільшу за кількістю групу органів та за чисельністю службовців у системі виконавчої влади мають складати урядові органи зі своєю територіальною мережею.

Діяльність цих органів виконавчої влади повинна бути зосереджена на поточному адмініструванні, тобто на реалізації законодавства через управління окремими підгалузями (служба), наданні адміністративних послуг (агентство), здійсненні контрольно-наглядових функцій (інспекція).

Урядові органи повинні знаходитися в системі міністерства відповідно до розподілу повноважень між міністрами за секторами державної політики.

Ключові установчі та кадрові питання щодо цих органів мають вирішуватися Кабінетом Міністрів України.

Відповідальність урядових органів перед приватними особами має бутизаснована на персональній відповідальності керівника урядового органу перед міністром. При цьому для достатнього рівня автономності урядових органів вплив міністра, якому підпорядковується відповідний урядовий орган, має бути обмежений.

Міністр та працівники міністерства не повинні мати права давати “доручення" керівнику чи іншим працівникам урядового органу.

Інші центральні органи виконавчої влади

Державні комітети - це ЦОВВ, які безпосередньо не формують урядову політику. Відповідно до частини першої статті 114 Конституції України голови державних комітетів не входять до складу Кабінету Міністрів, отже, самостійно не виробляють політики уряду і не є політичними діячами (політиками), а мають статус державних службовців. Вони підпорядковуються міністерствам та Уряду в цілому для реалізації державної політики. Державні комітети не можуть видавати загальнообов'язкові нормативно-правові акти "зовнішньої дії".

Державні комітети зараз є єдиноначальними органами виконавчої влади, хоча сама назва "комітет" властива саме колегіальним органам. Зважаючи на це, пропонується оптимізувати структуру таких ЦОВВ шляхом ліквідації деяких із них з передачею відповідним міністерствам їх функцій або шляхом перетворення деяких із них в урядові органи управління в складі міністерств.

ЦОВВ зі спеціальним статусом мають визначені Конституцією України та законодавством України особливі завдання та повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників. На цю категорію ЦОВВ вплив Кабінету Міністрів має бути обмеженим, зважаючи на положення Конституції, зокрема, щодо специфіки призначення та звільнення керівників Антимонопольного комітету, Фонду державного майна та Державного комітету телебачення і радіомовлення. Ці органи, а також Служба безпеки України частину своїх повноважень повинні здійснювати "автономно" від Уряду відповідно до законів.

Регуляторні органи

Сьогодні регуляторні органи, не маючи окремого статусу, є частиною виконавчої влади, що є некоректним з точки зору мети та змісту їх діяльності. Як наслідок, державні підприємства, що займають домінуюче становище на відповідних ринках, мають можливість порушувати інтереси споживачів при встановленні цін/тарифів на товари та послуги, що ними виробляються, і не дотримуватись належної якості послуг, а органи виконавчої влади - вирішувати соціальні проблеми найбільш вразливих верств населення за рахунок інших груп споживачів. Основною метою реформування системи державних регуляторних органів є забезпечення балансу інтересів споживачів, компаній-монополістів та держави в процесі прийняття рішень регуляторними органами шляхом:

- гарантування отримання споживачами надійних якісних послуг за економічно обґрунтованими цінами;

- обмеження впливу монополістів на державну політику;

- створення умов для ефективного сталого розвитку компаній-монополістів у відповідній сфері виробництва товарів/послуг;

- запобігання спробам держави вирішувати соціальні проблеми за рахунок певних груп споживачів.

Реформування системи державних регуляторних органів передбачатиме:

- визначення регуляторних органів як окремої специфічної ланки системи державного управління шляхом надання їм статусу ЦОВВ з (зі спеціальним) регулюючим статусом;

- визначення сферами компетенції регуляторних органів енергетичну, транспортну галузь, зв'язок, житлово-комунальну сферу, ядерне регулювання;

- вдосконалення (для вже існуючих) та розробки (для ще не створених регуляторних органів) порядку утворення та функціонування регуляторних органів шляхом прийняття або внесення змін до відповідних „статутних" законів (у разі виникнення необхідності - внесення змін до Конституції України в частині призначення керівництва та складу регуляторних органів);

- забезпечення незалежності,незаангажованості та прозорості діяльності регуляторних органів через створення системи паритетного представництва у їх складі усіх зацікавлених сторін держави, споживачів та виробників.