23. .Державне та регіональне управління

23. .15^. Тема: РЕФОРМУВАННЯ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ В УКРАЇНІ (2 год.)

УДК: 351/354 Боліла С.Ю., к.с-г.н., доцент кафедри менеджменту організацій ХДАУ

ПЛАН

1 Проблеми функціонування публічної адміністрації та передумови адміністративної реформи в Україні

2. Напрямки реформування органів виконавчої влади вищого та центрального рівнів

3. Напрямки реформування місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування

4. Напрямки реформування адміністративно – територіального устрою України

5. Реформування публічної ( державної та муніципальної ) служби

6. Реформування відносин між публічною адміністрацією і громадянами

7. Правове забезпечення реформи публічної адміністрації

Ключові слова:

ДЕРЖАВНІ КОМІТЕТИ , АДМІНІСТРАТИВНА ПОСЛУГА , ГРОМАДА , ДЕРЖАВНІ ПОСЛУГИ , МІСТЕЧКО , МІСТО , РАЙОН , РЕГІОН , СЕЛО

1. Проблеми функціонування публічної адміністрації та передумови адміністративної реформи в Україні

Вітчизняна система публічної адміністрації переживає глибоку системну кризу. Вона пов'язана з тим. що нинішня модель, яка склалася внаслідок адаптації радянської адміністративної традиції до умов функціонування незалежної держави, не відповідає стратегічному курсу України до демократії та європейських стандартів належного врядування.

Чинна в Україні система публічної адміністрації є неефективною, схильною до корупції, внутрішньо суперечливою і надмірно централізованою, закритою від суспільства, громіздкою і відірваною від потреб простої людини і внаслідок цього стала гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ.

Основними причинами такого стану залишаються:

незавершеність трансформації Кабінету Міністрів (Уряду) в орган політичного керівництва, що полягає у:

- невизначеності розмежування функцій щодо вироблення державної політики між двома "центрами" - Президентом та Урядом;

- відсутності стратегічного планування діяльності Кабінету Міністрів;

- обмеженості важелів впливу Уряду на деякі центральні органи виконавчої влади;

- неефективна організація діяльності міністерств, тобто:

- переобтяженість міністрів та міністерств адміністративними питаннями;

- незавершеність розмежування політичного та адміністративного керівництва в міністерствах;

- нерозмежованість політичних та адміністративнихфункцій у системі міністерства, зокрема функцій розробки політики і нормативного регулювання, надання адміністративних послуг, контролю;

- надмірна організаційна залежність урядових органів від міністерств;

- нераціональна система органів виконавчої влади на центральному рівні, яка характеризується:

- необґрунтовано великою кількістю центральних органів виконавчої влади;

- низьким рівнем горизонтальної координації між міністерствами;

- надвисокою централізацією повноважень виконавчої влади;

- неефективна організація виконавчої влади на регіональному та місцевому рівнях:

- неефективні механізми впливу Уряду на місцеві державні адміністрації;

- високий рівень одержавлення публічної адміністрації;

- неефективне місцеве самоврядування:

- надмірна централізація повноважень органами центральної влади;

- відсутність фінансової основи місцевого самоврядування;

- відсутність чіткого розподілу повноважень між рівнями, органами та посадовими особами місцевого самоврядування;

- нераціональний адміністративно-територіальний устрій:

- великі диспропорції в розмірах території районів та кількості населення районів;

- диспропорції в розвитку районів і регіонів;

- неефективна система державної та муніципальної служби:

- значна плинність кадрів і неналежний рівень підготовки персоналу;

- фіктивність конкурсів прийняття на службу та просування по ній;

- незахищеність державної та муніципальної служб від політичних впливів;

- високий рівень корупції, низькі й непрозорі розміри оплати праці;

- відсутність паритетних засад у відносинах особи з органами публічної адміністрації:

- неналежне правове регулювання відносин між адміністративними органами та приватними особами;

- фактична перевага прав та інтересів чиновника, формалізм і бюрократія;

- неналежне оприлюднення публічної інформації та проблеми доступу до неї;

- неефективний порядок оскарження рішень, дій та бездіяльності публічної адміністрації.

Все це переконливо свідчить про необхідність реформування публічної адміністрації в Україні та вказує напрямки цієї реформи.

При цьому повинен враховуватися досвід проведення в Україні адміністративної реформи впродовж 1996-2004 років, основними досягненнями якої є розроблення та схвалення Концепції адміністративної реформи в Україні, певне впорядкування системи органів виконавчої влади центрального рівня, часткова реорганізація апарату Кабінету Міністрів, утворення урядових комітетів, прийняття Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів. Загалом же положення Концепції адміністративної реформи в Україні 1998 року втілювалися непослідовно та не на підставі законів, як того вимагає Конституція України, а шляхом прийняття підзаконних актів, а тому ці положення не привели до незворотних позитивних змін.

Сучасна система адміністративно-територіального устрою та система місцевого самоврядування склалася в Україні в період панування радянської влади і була вживлена в тіло незалежної Української держави в період її становлення. Вона характеризується високим ступенем централізації влади по лінії уряд-область-район-сільрада (міська рада, селищна рада) та позбавленням органів місцевого самоврядування можливості проводити ефективну політику в інтересах людини, забезпечуючи її якісними доступними послугами. Ця система на сьогодні є основним стопором для проведення ефективних соціально-економічних перетворень. Вона вносить дисбаланс у фінансову сферу та не забезпечує ефективними державними послугами громадян України. Територіальні громади як базова ланка системи місцевого самоврядування існують у спотвореному вигляді, що де – факто порушує права громадян на самоврядність.

Незважаючи на передбачені Конституцією та законами України права місцевих громад на самоврядування та відповідні повноваження, на практиці місцеві ради не виконують покладені на них функції, а їх реалізація перекладається на місцеві державні адміністрації, які апріорі не здатні повною мірою представляти інтереси місцевих громад. Заплутана система управління (взаємовідносини між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями) є перешкодою для втілення в життя прогресивних перетворень. Низька ефективність діяльності органів місцевого самоврядування в Україні значною мірою обумовлена низьким рівнем бюджетного фінансування та відсутністю механізму трансферу фінансових ресурсів на базовий рівень територіальних громад.

Існуюча в Україні система організації влади на місцевому рівні не відповідає загальноприйнятим європейським принципам, закладеним в Європейській хартії місцевого самоврядування, яка є частиною законодавства України. Невиконання положень Хартії і як наслідок взятих на себе зобов'язань є суттєвою перешкодою на шляху реалізації курсу на інтеграцію до Європейського співтовариства, задекларованого Україною.

Досвід державного управління в демократичних європейських країнах свідчить про те, що централізація влади на певному етапі призводить до неефективності та навіть недієздатності системи державного управління. Натомість саме децентралізація влади з сильними інститутами місцевого самоврядування сьогодні є провідною формою державної організації розвинутих країн, яка підтвердила свою економічну перевагу над централізованою формою державної організації. Виходячи із зазначеного, проведення адміністративно-територіальної реформи повинно забезпечувати реалізацію принципів децентралізації та субсидіарності, які передбачають утворення в рамках держави самостійних одиниць як носіїв місцевого самоврядування, а також надання таким самоврядним одиницям широкого кола прав та повноважень.

Реалізація цих принципів зробить можливим для місцевих громад на практиці реалізовувати місцеве самоврядування, під яким розуміють право і реальну можливість громад регулювати та управляти значною частиною державних справ у межах, визначених законом, на підставі власної відповідальності та на благо власного населення.

Втілення в життя цих принципів у результаті проведення адміністративно-територіальної реформи створить умови для вирішення суспільних проблем із максимальним наближенням влади до громадян. Адже саме безпосередня обізнаність представницьких органів влади з проблемами на місцях є запорукою реалізації, орієнтованої на людину місцевої та регіональної політики.

Окрім цього, наближення влади безпосередньо до громадян спільно із запровадженням механізмів бюджетної автономії самоврядних одиниць дозволить на практиці реалізувати одне з основних завдань адміністративно-територіальної реформи - забезпечити отримання громадянами максимально можливої кількості якісних суспільних послуг. У той самий час наділення представницької влади на місцях широким колом повноважень забезпечить реалізацію принципу „чим більше повноважень - тим більша відповідальність", що сприятиме підвищенню прозорості процесу прийняття рішень.

Таким чином, врахування викладених вище принципів проведення адміністративно-територіальної реформи:

поставить в центр уваги людину, її інтереси та потреби;

забезпечить демократизацію та прозорість процесу державного управління;

максимально відповідатиме курсу на європейську інтеграцію, проголошеному Президентом, а також засадам місцевого самоврядування, покладеним в основу Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Верховною Радою України.

Нова модель публічної адміністрації повинна бути інструментом інтеграції України до європейських і світових економічних та політичних структур, зокрема до Європейського Союзу.

Головною метою реформи публічної адміністрації в Україні є поетапне створення такої системи публічної адміністрації, яка забезпечить становлення України як правової європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності та демократії. Влада стане близькою до потреб і запитів пересічного громадянина, а головним пріоритетом державної політики буде забезпечення реалізації прав і свобод громадян та надання громадянам якомога ширшого спектру публічних послуг.

Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення мають бути вирішені завдання щодо:

- впровадження ідеології "служіння суспільству" як принципу функціонування публічної адміністрації;

- формування стабільної та ефективної організації виконавчої влади;

- створення системи ефективного та відповідального місцевого самоврядування;

- організації публічної служби на засадах професійності, підзвітності та відповідальності;

- створення дієздатної системи підготовки і перепідготовки кадрів.

Це передбачає широкий комплекс заходів щодо:

- створення і систематизації відповідної правової бази;

- формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення публічної адміністрації;

- кадрового забезпечення нової системи публічної адміністрації;

- запровадження нових фінансово-економічних основ функціонування публічної адміністрації;

- інформаційно-аналітичного забезпечення системи публічної адміністрації.

В основу реформи публічної адміністрації має бути покладено засади організації та діяльності публічної адміністрації правових демократичних країн, зокрема, принципи:

- верховенства права як пріоритету прав та свобод людини і громадянина, гуманізму та справедливості в діяльності публічної адміністрації;

- законності як діяльності публічної адміністрації відповідно до повноважень і в порядку, визначених законом;

- відкритості як оприлюднення та доступності для громадян інформації про діяльність та рішення публічної адміністрації, а також надання публічної інформації на вимогу громадян;

- пропорційності як вимоги щодо обмеження рішень публічної адміністрації метою, якої необхідно досягти, умовами її досягнення, а також обов'язку публічної адміністрації зважати на наслідки своїх рішень, дій та бездіяльності;

- підконтрольності як обов'язкового внутрішнього та зовнішнього, в тому числі судового контролю за діяльністю публічної адміністрації;

- відповідальності як обов'язку публічної адміністрації нести юридичну відповідальність за прийняті рішення, дії та бездіяльність.

При проведенні реформи публічної адміністрації важливо наголосити на тому, що виконавча влада повинна стати інструментом створення умов для реалізації прав і свобод громадян, а також надання їм широкого кола державних, в тому числі управлінських послуг. Держава цілеспрямовано мінімізує своє втручання вжиттєдіяльність громадян і постійно прагне дерегулювання.