5. Система государственного контроля и поддержки осуществляется по различным направлениям:

• регулирование цен на хлеб в период массового голода; причем предусматриваются карательные действия в отношении лиц, утаивающих хлеб или завышающих цену на него;

• - во время голода работные семьи отпускаются на прокорм без оформления "отпуска на волю"; разрешалось оформлять денежный долг в счет будущих отработок и откупов, также разрешена отсрочка уплаты "впавшим в убожество" от года до трех лет, причем в отличие от закона Русской Правды круг лиц социально не ограничен. По сути дела, появляется кредитная система, позволяющая в период массового голода физически и экономически выживать работному люду.

3. Светские подходы к помощи и поддержке нуждающихся в литературе Х1Х в. определяются как частная благотворительность. Она выражалась:

1. помощь голодающим;

2. устройство больниц для неимущих, их лечение;

3. выкуп пленных

Т.о., в период с Х1У в. по вторую половину ХУП в. не только происходит смена ориентации мотивов помощи и поддержки, но и изменяются субъекты поддержки. Государство постепенно набирает организационную и законодательную силу, ограничивает власть церкви, берет под свой законодательный контроль нуждающихся. Видимо, именно в этот период государственная власть формирует так называемый "остаточный принцип" в подходах к социальным проблемам общества.

1У. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРИЗРЕНИЕ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ ХУП - ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ Х1Х ВВ.

В этот период времени складывается административная система помощи нуждающимся, которая включала в себя определенные территориальные институты помощи и поддержки, государственные профилактические и защитные меры относительно различных слоев населения, усиление законодательной базы, регулирующей отношения между различными субъектами, группами и государством. В развитии административной системы поддержки намечаются тенденции институциональной системы помощи, представляемой различными ведомствами - общественными и частными институтами защиты и призрения.

Административная система помощи нуждающимся начинает складываться в период разрушения старых государственных связей и хозяйственных отношений. Ее образование осложняется войнами, которые вела Россия, а также социальным реформированием общества и структуры государственного управления, осуществляющихся под влиянием петровских преобразований. В период правления Петра 1 государственное управление проходит три главных этапа:

1. приказная система - 1682-1709 г.г.

2. губернская система - 1710 - 1718 г.г.

3. коллежская система - 1719 - 1725 г.г.

На первом этапе (приказная система) проблемы призрения тесно связаны с секуляризацией монастырских земель и реформированием деятельности Монастырского приказа. Приказ взял на учет владения монастырей и духовынх владык, поделил их на две категории: доходы одних шли на нужды монастыря, других - в казну.

К 1700 г. церковные вотчины становятся основными источниками денежных, хлебных и других сборов государства. Точных сведений о количестве дворов в церковных вотчинах нет (от 145 665,5 до 153 254,5 дворов), но даже примерные сведения давали более или менее ясную картину финансовых средств, позволявших учитывать доходы Монастырского приказа и распределять их соответственно государственным нуждам: на военные расходы - на артиллерию, солдат, в т.ч. и на увечных солдат и унтер-офицеров, солдатских детей и жен, а также на школы и аптеки. Социальное реформирование общества, т.о., предопределяет и решение тех проблем, которые возникали в результате проводимой внутренней и внешней политики.

К 1706 г. Монастырский приказ распределяет свои средства в следующей последовательности: "постоянный старый расход бы на нищих и на богадельни - 14.851 руб., на монастыри - 31.614 руб., на содержание 13 архиепископских домов - 19.536, самого приказа - 200, новый расход в приказ артиллерийский жалование - 17.253, в Ямской на дачу солдатам - 5 000 и школьным учителям и ученикам - 2 263. Кроме того, 12 октября 1706 г. велено давать по 15 тыс. руб. ежегодно на драгунский полк Мусина-Пушкина".

Только с 1706 г. начинают призревать детей, вдов служилых людей, тогда как богадельным нищим финансовая помощь оказывается постоянно, причем отпускаемые им суммы превосходят суммы для детей и вдов. Можно сказать, что складывающаяся в данный период социальная политика в отношении этой категории нуждающихся проводится по остаточному принципу, к тому же по Указу от 30 декабря 1701 г. монастырям предписано осуществлять призрение "из своих остатков".

В том, что на первых порах большая часть денежных средств тратится на нищих, людей церкви, видится противоречивая политика государственной власти. Она вытекает из условий государственного реформирования, когда новая власть не может решить все социальные проблемы. Отсюда видна попытка и законодательно, и при помощи финансовых средств "заставить" церковь выполнять свои прямые обязанности по призрению людей церкви.

В 1708 г. происходит административная реформа - Россия делится на губернии, роль Монастырского приказа в это время становится в основном контролирующей. Т.е. духовенство приравнивается к светским чиновникам, для которых указы и распоряжения Сената являлись обязательными к исполнению. В это время роль духовенства в деле призрения становится все более подочетной и регламентируемой, а значение губерний возрастает. На них возлагается организационная, финансовая и законодательная ответственность в деле общественного призрения. Появляются первые указы о деятельности губерний в деле призрения, где им велено устраивать "гошпитали" для увечных, престарелых, "зазорных младенцев" (внебрачных детей). Причем губерниями надлежало самим финансировать свои социальные программы.

Лишая духовенство власти и самостоятельного финансового управления, отдавая предпочтение губернскому административному управлению, государство спровоцировало тем самым рост нищенства. А следовательно, большинство указов в сфере общественного призрения направлено на искоренение данного социального недуга.

Петровские преобразования в начале ХПШ в. существенно изменяют систему защиты и помощи нуждающихся. В обществе изменяется подход к человеку. Если средневековая концепция человека строилась исходя из отрицания ценности личности, приоритета ценностей коллективизма, который закреплялся экономическими факторами (владение собственностью на землю либо общиной, либо монастырем, либо патронажем государственных органов), то эта концепция меняет свое содержание в эпоху формирования абсолютизма. Ценность человека рассматривается с позиции его трудовой стоимости. Вот почему при Петре Великом происходит активизация политики в отношении профессионального нищенства, усиливается роль государства, расширяются мероприятия, направленные на секуляризацию монастырских земель.

В конце ХУП в. издаются указы, которые запрещали обирать в нищенском образе и притворном лукавстве", за что, в случае поимки, таких людей "били кнутом" и ссылали в Сибирь. Появляются органы контроля и надзора, которые направляли нищих по месту приписки, "ловили" и отдавали в "работу". Такое "препровождение" бродящих касалось как мужчин, так и женщин. Параллельно велась борьба и против тех, кто подавал милостыню (взыскивали штрафы с лиц, в чьем ведении находились здоровые побирающиеся нищие: помещиков, вотчинников, как мирян, так и духовенства). Определялись санкции к нищенствующим: пойманных впервые бить батогами, во второй или третий раз - отсылать мужчин на каторжные работы, женщин - в прядильные дома, детей - на суконный двор или мануфактуры. Разрешалось старостам и сотским собирать нищим "на хлеб и на одежды", из тех сел и деревень, откуда они вышли, а за это, если они "ни убогие и ни престарелые", те могли бы свой "хлеб отработать".

Государство начинает осознавать свою роль и миссию в деле ликвидации профессионального нищенства и проведении профилактики этого явления, создания системы защиты и помощи нуждающимся. В Уставе Главного магистрата от 16 января 1712 г. определена роль полиции в деле общественного призрения как одного из субъектов "социальной политики". В главе Х подчеркивалось, что "полиция призирает нищих, бедных, больных, убогих, увечных, прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных по заповедям Божьим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках". В Регламенте указаны основные институты призрения:

• "смирительные дома" - для людей "непотребного бытия";

- "прядильные дома" - для женщин "непотребного женского бытия";

- "гошпитали" - для призрения больных, увечных, убогих;

• "сиротские дома" - для убогих и оставшихся без родителей детей, где бы их воспитывали и содержали.

Надлежало данные дома построить в каждой губернии за счет земских отчислений.

В Указе (от 31 января 1724 г.) давалась оценка монашеской жизни и предписывалось:

1. Отставных солдат, которые не могут трудиться, направлять в монастыри, их число определять, исходя из доходов монастыря;

2. Монахов определить для "служения" отставным военным, лишним монахам, не задействованным на "служении", выделять монастырские земли, чтобы они на ней работали;

3. Монахиням "лишним" вместо пашни вменялось рукоделие.

В инструкциях магистрата (также от 31 января 1974 г.) говорилось о:

- необходимости обучения малолетних детей, не только "пожиточных, но и бедных"; предусматривалось их обучение письму, счету, чтению, арифметике. Школы должны были организовываться при церквах. Городское попечение над малолетними включало в себя не только обучение, но и опеку и обход,

- необходимости призрения "престарелых граждан", которое лежало на магистратах. Для этой цели они должны быть пристроены в городские богадельни, а не жить за счет "пропитания граждан". Однако, категорически запрещалось призрение лиц не из данного города.

- относительно профессионального нищенства указывалось, что праздный образ жизни ведет к различным формам преступлений - воровству, разбою. Для предотвращения этого людей, ведущих праздный образ жизни, необходимо "понуждать к ремеслам", работам, "художествам".

При Петре 1 оформляется достаточно разветвленная система социальной защиты. В нее входят:

1. центральные органы - вначале Патриарший и Монастырский приказы, с 1712 г. - Святейший Синод, а с 1724 - Камерконтора;

2. Городские магистраты;

3. Помещики во владельческих селениях;

4. Старосты и сотские в селениях со свободным населением.

Характерны в этом отношении институты призрения, которые можно условно разделить на институты:

1. институты социального контроля - смирительные и прядильные дома, предназначенные прежде всего для насильственного привлечения мужчин и женщин к общественно полезному труду (эти меры направлены против "профессиональных нищих", "ленивых прошаков").

2. институты социальной помощи - гошпитали, которые предназначались для призрения сирых, убогих, больных, увечных, престарелых, т.е. людей, которые не могли в силу разных обстоятельств самостоятельно кормиться.

В период правления Елизаветы Петровны с 1741 г. происходит дальнейшая реорганизация общественного призрения: меняется источник выплат, но не система финансирования и отношения к общественному призрению - в 1736 г. финансирование богаделен, инвалидных домов переходит к Коллегии экономии, где находится до образования специального органа - приказов общественного призрения. Они организованы Екатериной П 7 ноября 1775 г. в связи с принятием нового административного уложения о губерниях. Согласно этому уложению, в каждой губернии учреждалось по одному приказу общественного призрения под председательством гражданского губернатора. Приказы общественного призрения включали в себя как институты поддержки, так и институты контроля: народные школы, больницы, сиротские дома, аптеки, богадельни, дома для неизлечимо больных, для душевнобольных, работные, смирительные.

Административная система (узаконена для каждой из губерний, а их количество со времен Петра 1 увеличилось с 8 до 51) предусматривала охват населения от 300 до 400 тыс. человек. Соответственно приказы общественного призрения должны были охватывать ту часть населения, которой необходимы помощь, поддержка и определенный контроль. Из доходов губерний разрешалось "единожды" предоставлять 15 тыс. руб. на содержание приказов. Причем эти деньги можно было отдавать в заклад частным лицам под проценты или в банк сроком не более чем на один год с условием, чтобы заемщик брал не менее 500 и не более 1000 руб. Дозволялось умножать капитал и от частных взносов, а также за счет доходов аптек.

Поиски системы финансирования приказов общественного призрения осуществлялись вплоть до 1810 г., когда приказы перешли под юрисдикцию Министерства полиции, а затем Министерства внутренних дел. Свои капиталы приказы увеличивали за счет банковских операций, частных пожертвований, в результате ведения хозяйственной деятельности. Можно сказать, что к 1862 г. в приказах общественного призрения сложилась определенная финансовая структура капиталов:

• собственный капитал,

• благотворительный капитал,

• судебные вклады,

• частные и правительственные вклады,

• пересылочные суммы.

Точные сведения о капиталах приказов общественного призрения дают, начиная с 1814 г. , их отчеты, по косвенным же сведениям можно установить динамику роста финансов приказов вплоть до их ликвидации (в 1810 г. - 5.165.410 руб.,

В 1814 г. - 8.390.000 руб., в 1816 г. - 10.333.990 руб., 1857 г. - 13.148.386 руб.), т.е. капиталы приказов общественного призрения увеличивались, несмотря на различные события - войны, массовый голод, эпидемии - что отражалось на их финансовом положении.

В рассматриваемый период оформляется не только финансовая, но и организационная структура приказов общественного призрения, хотя говорить об административной структуре рано. Приказы общественного призрения управлялись коллегиально, но председательствовал непосредственно губернатор. В состав правления входили заседатели совместного суда, по одному от каждого сословия: дворянства, купечества, селян, при этом ведение дел возлагалось на одного из членов правления. Система ежедневных заседаний, составление прошений и разрешений, согласование их с Министерством внутренних дел создали достаточно громоздкую и неоперативную систему помощи и поддержки, что отмечалось современниками.

С 1818 г. в приказы вводятся должностные лица и со стороны правительства - инспекторы врачебных управ. Каждая губерния имела свои особенности в управлении приказами. Можно сказать, что к 1862 г. сложилась определенная структура институтов помощи:

1. лечебные заведения (больницы, дома для умалишенных);

2. заведения призрения (богадельни, инвалидные дома, дома для неизлечимо больных);

3. учебно-воспитательные заведения (воспитательные дома, сиротские дома, училища для детей канцелярских служащих);

4. институт пансионеров;

5. местные благотворительные общества.

Общественное призрение получило развитие благодаря трем основным принципам:

1. самостоятельности местных благотворительных организаций,

2. привлечению к управлению местного населения,

3. обеспечение населения более или менее достаточными денежными средствами.

В работе приказов были и большие недостатки - приказы развивали деятельность по своему усмотрению и на свои собственные средства, призрение не являлось обязательным для всех нуждающихся, а было только выборочным. Заведения общественного призрения были разделены на 4 разряда и в зависимости от разряда в заведении содержалось определенное число нуждающихся в помощи. Приказы общественного призрения хотя и вели работу по оказанию поддержки нуждающимся, но все-таки не могли удовлетворить потребности населения:

1. недостаточность средств

2. несовершенство административно-хозяйственной системы

3. "плохая слава дореформенных заведений общественного призрения", деятельность которых не была постоянной в течение всего года.

Поэтому параллельно с государственными структурами помощи еще в ХУШ в. начинают развиваться институты частной благотворительности, ведомственные институты поддержки и защиты, благотворительные общества.

Основные направления развития общественного призрения и частной благотворительности - самостоятельно. Учебник. Фирсов М.В. История социальной работы в России.- М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 1999 г. стр.100-107.

У. ОБЩЕСТВЕННОЕ И ЧАСТНОЕ ПРИЗРЕНИЕ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ Х1Х В. ПО 1917 Г.

После официальной отмены крепостного права в 1861 г. происходит реорганизация административной системы и государственного управления, что ведет к изменению и в системе общественного призрения.

Функция наблюдения за общественным призрением остается за Министерством внутренних дел, хотя в большинстве губерний надзор за ним осуществляли земские и городские учреждения. Причем, земские и городские учреждения были распространены в центральной части России, а в Архангельской, Гродненской и некоторых других губерниях продолжали оставаться приказы , т.к. там еще не было земских учреждений, на юге России, в Сибири, на Кавказе была своя административная система управления общественным призрением.

С 1869 г. произошло разграничение капиталов приказов общественного призрения. Кредитная часть перешла в ведение Министерства финансов, оно же распределяло их по губерниям как средства для призрения бедных. Средства для помощи бедным складывались из недвижимого имущества, капиталов, пожертвований, пошлин, штрафов, процентов от карточных игр, обязательных пособий от городов и земств, субсидий Государственного казначейства. Можно отметить, что к концу Х1Х в. государственная финансовая поддержка впервые начинает приобретать систематический и регулярный характер.

В пореформенный период в губерниях общественное призрение представлено в двух основных формах:

- приказы общественного призрения (старая форма),

- земские учреждения (новая форма).

Можно сказать, что в губерниях сложилась двойная система управления общественным призрением. Если сравнить приказную и земскую системы призрения, можно отметить, что земская система более мобильна и имела разветвленную сеть. В 90-х годах земское управление по количеству учреждений в 1,5 раза превосходило всю приказную дореформенную систему общественного призрения во всех 55 губерниях России.

Формы призрения земскими учреждениями

1. Призрение незаконнорожденных детей, подкидышей. Создание нескольких видов патронажа (кормление на дому матерью, отдача на вскармливание, воспитание, обучение мастерству, содержание в семье школьников, отдача в услужение на началах семейного призрения). Открывались для маленьких детей ясли, для взрослых детей - ремесленные классы, для "заброшенных и преступных" детей - земледельческие колонии и ремесленно-исправительные приюты.

2. Работа по профилактике обнищания. С этой целью создавались ссудно-благотворительные капиталы, средства которых направлялись на поддержку переселенцев, ремонт и постройку квартир, домов. Выплачивались пенсии земским служащим, в случае смерти служащего оказывали материальную помощь его семье, детям.

3. Выдача единовременных пособий к различны праздникам (Рождество, Пасха), взнос платы за обучение учащихся в мужских и женских гимназиях.

В этот период в практике призрения выделились три направления:

• крестьянское

• городское

• церковно-приходское

В практике крестьянского призрения преобладали следующие виды общественной помощи:

- натуральные пособия

- общинный или родственный присмотр (поочередное кормление по домам)

- добровольное подаяние деньгами, хлебом, одеждой (сельские сходы обеспечивали неимущих хлебными пособиями из сельских магазинов; иногда "дряхлые и бедные старики" предпочитали побираться, чем жить не на свободе),

- помещение за счет общества в учреждения призрения,

- освобождение от платежей, распределение их на общество,

- помощь в полевых работах.

Городская система помощи приобретает новые черты: в пореформенный период освобожденное крестьянство подается в города, чтобы получить работу, в городах намечаются тенденции к росту промышленного капитала, а следовательно, и к росту городов, промышленных городов. Население таких крупных городов, как Санкт-Петербург и Москва увеличилось в 4 раза, а Киева и Риги - в 8 раз. Однако, урбанизация несла в себе не только позитивные, но и негативные стороны: высокая плата за жилье, безработица, рост профессионального нищенства, проституция, детская безнадзорность.

Городские финансы как основной источник финансирования программ общественного призрения имели более выгодную основу, чем земские (хотя также были недостаточны). Городские учреждения общественного призрения представляли достаточно разветвленную сеть общественной помощи и поддержки, однако, какой-то единой схемы работы не было, так как особая часть общественного призрения была связана с частной инициативой. Причем интересен тот факт, что частная инициатива в создании какой-либо формы общественного призрения, достаточно быстро получала распространение в других городах. Инициатива шла снизу, а затем закреплялась в виде постановлений и указов Министерства внутренних дел и Министерства финансов.

Можно выделить общие черты городской системы помощи:

• раздача денежных пособий,

• плата за лечение, обучение,

• организация бюро для поиска работы,

• содействие профессиональному обучению,

• устройство попечительских лавок и обществ,

• устройство библиотек,

• трудовая помощь (организация работ, артелей, снабжение необходимыми инструментами).

Этап церковно-приходского призрения связан со следующим: стремление церкви самостоятельно управлять своим капиталом и невозможность обойтись без добровольной деятельности прихожан в деле помощи и поддержки. Именно за счет их пожертвований и составлялись основные благотворительные капиталы и накопления на нужды церкви. Сбор пожертвований прихожан осуществлялся в пользу церкви, школ и благотворительных учреждений (существовал и специальный сбор в случае необходимости).

Приходская благотворительность осуществлялась в следующих формах:

- материальная помощь (раздача одежды, продуктов, взносы за обучение и содержание в богадельнях, плата за проживание, предоставление дешевых обедов),

- медицинская помощь (оказание помощи врача, бесплатное предоставление лекарств),

- просветительская деятельность - церковно-приходские школы. К 1908 г. в России имелось 26097 школ, в которых обучалось 1401866 учащихся, а школ грамоты - 13 650 с 436000 учащ.

Система общественного призрения получала все большее развитие. Так 17 мая 1897 г. Императорскому Человеколюбивому Обществу было дано право устанавливать бесплатные и платные должности с предоставлением лицам "прав действительной государственной службы". Продвигающийся по служебной лестнице общественного призрения мог достичь пятого класса, что соответствовало гражданскому чину коллежского советника и военному - полковника. Были учреждены нагрудные знаки трех степеней - "для деятелей и жертвователей". Фактические в России этим указом положено начало профессионального общественного призрения. К 1908 г. Общество имело учреждения для постоянной и временной помощи, в состав которых входили учебно-воспитательные учреждения, богадельни, заведения бесплатных и дешевых квартир, столовые, ночлежки, приюты, учреждения трудовой помощи.

После крестьянской реформы 1861 г. происходит реорганизация управления Ведомства учреждений Императрицы Марии. В единое управление - Опекунский совет Учреждений императрицы Марии - объединяются Сантк-Петербургский, Московский опекунские советы и Главный совет женских учебных заведений. В 1881 г. открывается Попечительство для слепых, которое с 1883 г. со своими учреждениями причислено к Ведомству учреждений Императрицы Марии. Основное предназначение Попечительства - оказание помощи слепым, подготовка их к трудовой деятельности, развитие сети учреждений для оказания медицинской помощи.

В 1898 г. создается Попечительство Императрицы Марии Федоровны для глухонемых. Его цель - учреждение для глухонемых мастерских, домов трудолюбия, дешевых квартир, открытие для малолетних школ и мастерских, подготовка учителей для школ, где обучаются глухонемые, призрение престарелых и увечных.

Первая империалистическая война вносит в деятельность Ведомств Учреждений Императрицы Марии Федоровны определенные коррективы. С 1914 по 1917 г. в составе учреждений появляются лазареты для раненых воинов.

В 1917 г. накануне революционных событий в России при Временном правительстве (оно должно проводить мероприятия в области государственного призрения) было создано Министерство государственного призрения. С его образованием в России практические осуществилась идея о государственном регулировании проблем социальной сферы.

Первые шаги созданного Министерства были связаны с текущей работой, а также с определением ближайших перспектив общественного призрения. Особое Совещание при Министерстве выделило следующие направления:

- о временном законодательстве общественного призрения,

- о местных органах самоуправления,

- о специальных налогах на призрение и т.д.

Особое Совещание обсуждало вопросы обязательного призрения в России. К нему относились лица, находящиеся в состоянии крайней нужды и не способные собственными силами или при помощи родственников поддерживать свое существование:

• дети разных категорий, находящиеся в беспомощном положение,

• калеки и престарелые, нетрудоспособные,

• хронические больные.

Но новое Министерство не изменило ситуацию с общественной поддержкой и защитой в России. Материалы его заседаний говорят о том, что оно действовало по старым принципам ведомств.

Вывод: в пореформенный период общественное призрение в России начинает развиваться по нескольким направлениям:

1. система приказов постепенно заменяется земской, волостной и городской системами помощи и поддержки.

2. Земская система помощи становится более эффективной и мобильной, т.к. местные органы управления гибко реагируют на возникающие проблемы, расширяется сеть социальных услуг.

3. Начинается активизация приходской деятельности в селениях и городах, приход организует амбулаторное лечение, христианское просвещение, обучение детей и взрослых через систему воскресных и церковно-приходских школ.

4. Происходит оформление профессиональной деятельности в области общественного призрения с системой институтов помощи, программами профессиональной подготовки

Однако, система общественного призрения на рубеже веков не смогла решить проблемы профессионального нищенства, детской безнадзорности, различных форм социальной патологии - проституции, алкоголизма, суицида. Неэффективно решались вопросы и в области законодательства и общественного призрения.

6. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ С 1917 по 1991 г

Победа революции и образование нового государства привели к формированию новых общественных отношений, и не могли не затронуть систему общественного призрения. Новая структура, сначала Министерство, а затем Народный комиссариат государственного призрения (НКГП) проводит политику упразднения существующих органов помощи с перераспределением средств и имущества на нужды, определяемые новыми государственными потребностями.

Так, 19 ноября 1917 г. упразднены благотворительные учреждения и общества помощи инвалидам, 1 декабря 1917 г. - Совет детских приютов ведомства учреждений императрицы Марии, 12 января 1918 г. - Всероссийское попечительство по охране материнства и младенчества, 24 января 1918 г. - упразднен Александровский Комитет о раненых и т.д. Вместо упраздненных ведомств в НКГП учреждались отделы, которые курировали в той или иной степени проблемы социальной помощи данной категории нуждающихся. Напр, в декабре 1917 г. было введено в действие Положение о страховании на случай безработицы, согласно которому работодатели обязывались вносить во Всероссийский фонд безработицы суммы не менее 3% суммы средств, идущих на выплату заработной платы; 25 января 1918 г. создается отдел призрения несовершеннолетних, еще раньше открывается отдел по охране материнства и детства, по инициативе новой власти в многих городах страны были созданы бесплатные столовые и общежития для безработных и т.д. Решениями НКГП отделы социальной поддержки создаются не только в его ведомстве, но и в других государственных институтах (в связи с упразднением на местах губернских и уездных воинских присутствий учреждаются пенсионные отделы военно-увечным при местных Советах).

В декабре 1917 г. в соответствии с Декретом "О страховании на случай болезни" денежное пособие устанавливалось в размере полного заработка заболевшего. В таком же размере давалось пособие по случаю родов, для кормящих матерей предусматривался специальный режим работы, сокращенный рабочий день.

К марту 1918 г. постепенно оформляются основные направления деятельности в области государственного социального обеспечения: выдача пайков семьям, в которых основной кормилец призван на фронт; предоставление убежища для военно-увечных и назначение им пенсий; курирование учебных заведений государственного призрения.

В связи с большим объемом мероприятий особо остро стояла проблема их финансового и материального обеспечения. НКГП использовал различные меры - от целевого перераспределения материальных средств, организации благотворительных лотерей до введения определенных налогов. Так, в январе 1918 г. был введен налог на публичные зрелища и увеселения, где на каждый проданный билет устанавливался благотворительный сбор, средства же шли на поддержку нуждающихся.

Однако, целенаправленная государственная поддержка нуждающихся как средство проведения государственной социальной политики активно начинает осуществляться с апреля 1918 г., когда образуется наркомат социального обеспечения (НКСО).

С введением новой государственной политики в области социальной помощи начинает оформляться классовый подход в предоставлении различных видов помощи. Согласно положению о социальном обеспечении трудящихся, право на получение помощи со стороны государства имели лица, " источниками существования которых является собственный труд, без эксплуатации чужого". Новое законодательство устанавливало основные виды социального обеспечения, на которые могло рассчитывать трудовое население:

- врачебная помощь,

- выдача пособий и пенсий (по старости, в связи с потерей трудоспособности, беременным и роженицам).

Постепенно оформляется и административная система социального обеспечения. Немалую роль в этом сыграл 1 съезд комиссаров социального обеспечения, проходивший в Москве 25 июня 1918 г. Съезд определил организационную структуру управления социальным обеспечением, его центральных, губернских и уездных органов; рассмотрел вопросы по разграничению полномочий взаимоотношений НКСО с другими комиссариатами. К концу июня 1918 г. НКСО развивает свою деятельность в области социального обеспечения в следующих направлениях:

- охрана материнства и младенчества,

- работа в детских домах, деятельность по обеспечению несовершеннолетних, обвиняемых в противоправных действиях,

- выдача продовольственных пайков,

- обеспечение увечных воинов,

- медицинская помощь.

Однако, деятельность по социальному обеспечению трудящихся осуществлялась различными ведомствами, такими как, Комиссариат труда (выдавал пособие безработным), Биржа труда, Комиссариат здравоохранения, Комиссариат земледелия и т.д. В связи с этим возникает необходимость четкого разграничения функций и полномочий различных ведомств, что и осуществляется в 1920 г. В ведении Народного комиссариата труда находится нормирование заработной платы, учет и распределение рабочей силы, установление общих норм пенсий и пособий. К Комиссариату здравоохранения относились все лечебные учреждения.

Новая экономическая политика, которая начинает активно проводиться в начале 20-х годов, существенно меняет стратегию социального обеспечения. Основными направлениями деятельности НКСО являлись:

• пенсионное обеспечение (в нем нуждалось до 1 375 250 чел);

• кооперация инвалидов;

• социальное страхование рабочих;

• государственное обеспечение в городах семей красноармейцев;

• оказание "помощи жертвам контрреволюции" (к этой категории относились - советские работники, политические амнистированные, политические эмигранты, политические беженцы, семьи выше перечисленных лиц. Им оказывалась помощь в виде предоставления работы, одежды, жилья, определения детей в приюты, медицинской помощи больным, временной денежной помощи, пенсий);

• борьба с нищенством и проституцией (работа по ликвидации нищенства и проституции проводилась совместно с Наркомздравом, такой союз был необходим, т.к. проституция, вызванная массовой безработицей, несла и другую проблему - вспышку инфекционных заболеваний. Для нищих организуются распределители и в зависимости от трудоспособности они направлялись в различные учреждения: старики и увечные - в убежища, дети - в детские дома, безработные - в отделы распределения рабочей силы, тунеядцы - в специальные трудовые коммуны);

- помощь при стихийных бедствиях;

• искоренение детской беспризорности;

• организация крестьянской общественное взаимопомощи (активная работа началась с 1922г., когда в деревнях стали создаваться крестьянские комитеты общественной взаимопомощи, на которые возлагались функции самообеспечения и патронажа нуждающихся). Комитеты осуществляли контроль за тем, чтобы земли красноармейцев, инвалидов, сирот и бедноты были обработаны, на них лежала ответственность за организацию "воскресников".

Попытка большевистской власти командным путем внедрить всеобщее благоденствие путем натурального продуктообмена и запрета рынка провалилась, лишь обострив экономическую ситуацию и обострив решение социальных проблем на практике: продолжал падать уровень жизни народа, по сравнению с 1913 г. реальная заработная плата сократилась в 5 и более раз, число безработных к середине 1918 г. возросло до 600 человек. В это время в стране ощущалась острая нехватка продуктов питания, одежды, промышленных товаров. В провинции на месячную заработную плату советского служащего можно было купить чуть более 1 кг хлеба. Решение проблемы обеспечения населения страны продовольствием в этот период было значительно осложнено засухой. Она охватила прежде всего районы Поволжья. Для координации действий по спасению голодающих при ВЦИКе декретом от 18 июля 1921 г. создана Центральная комиссия помощи голодающим - Помгол, наделенная чрезвычайными полномочиями. Основные задачи комиссии:

• выяснение размера голода,

• рассмотрение ходатайств о признании голодающими отдельных губерний и уездов,

• изыскание средств для борьбы с голодом.

По официальным данным, количество голодающих за май-июнь 1922 г. в 18 субъектах Российской Федерации и Украины составило 21 977 923 человек. Но государство не могло всех обеспечить, в этих условиях было ошибочным стремление власти всю деятельность по социальной помощи и соцобеспечению оставить на государство, свернув работу благотворительных организаций. Благотворительность коммунистами рассматривалась как "унизительное для трудящихся принятие подачек". Осуществление политики социального обеспечения на основе средств лишь госбюджета по силам экономически развитым, богатым странам. Но когда государство воюет, ослаблено революцией, нельзя опираться лишь на государственное призрение и отвергать благотворительность в угоду идеологическим догмам. Хотя в определенной мере элементы благотворительности сохранились, приобретая форму обязательной повинности. Наряду с государственными мерами развернулась мирская помощь в среде красноармейцев, служащих, рабочих, крестьян. На 1 сентября 1922 г. собрано пожертвований - 7 244 700 пудов хлеба, 3 100 229 пудов продовольствия, 7 трлн. 62 млн. руб. денежными знаками.

После ликвидации Помгола (октябрь 1922 г.) была организована Центральная комиссия по борьбе с последствиями голода - Последгол, выдвигаются новые цели и задачи государственной помощи: оказание помощи детям, эвакуация их из голодных районов, организация помощи инвалидам.

В первые годы советской власти одной из самых острых проблем было преодоление детской беспризорности. Эти задачи возлагались на Совет защиты детей, позже - на Комиссию по улучшению жизни детей при ВЦИКе, созданную декретом ВЦИК от 10 февраля 1921 г. Организовывались детские трудовые коммуны, давшие "путевку в жизнь" тысячам бывших беспризорников. Большое значение для развития работы по спасению детей и повышению ее эффективности имело создание детской социальной инспекции при отделе Правовой защиты детей Наркомпроса. Комиссия проводила работу по борьбе с нищенством, детской беспризорностью, проституцией, спекуляцией, правонарушениями, с эксплуатацией детей, жестоким обращением в семье. Инспекторами были молодые люди в возрасте не моложе 21 года, они посещали мастерские, семьи, учреждения, задерживали малолетних правонарушителей и направляли их в детские приемники-распределители. Принимались меры по устройству беспризорник детей-сирот и находящихся в детских учреждениях в другие семьи.

В феврале 1927 г. СНК РСФСР было принято постановление "О мероприятиях, обеспечивающих доступность получения работы молодежью и подростками", согласно которому все предприятия (государственные, кооперативные, общественные, частные учреждения и предприятия) были обязаны представить определенное количество рабочих мест подросткам.

Проблемами инвалидов в советской России занимались общественные организации, которые пришли на смену Ведомству Учреждений Императрицы Марии, Попечительству Государыни Императрицы Марии о глухонемых и Попечительству Императрицы Марии Александровны о слепых. Вместо них появились Всероссийский союз кооперации инвалидов (Всекоопинсоюз), Всероссийское общество слепых (ВОС), Всероссийское объединение глухонемых (ВОГ). Основной задачей было социальное обеспечение инвалидов. Таким образом, расширялись возможности вовлечения инвалидов в посильный общественно-полезный труд. Осуществлялось трудоустройство инвалидов путем организации артелей и кооперативов, постепенно намечается рост не только кооперативов, но и числа трудовых участников. Средний заработок инвалидов в таких кооперативах был значительно выше индивидуальных пенсий. Так, для инвалидов П группы в 1927 г. пенсия исчислялась в 14 рублей 37 коп. (в 1923 г. она составляла всего 4 рубля 40 коп.), а заработок инвалидов - членов кооперативных организаций в том же 1927 г. составлял в среднем 54 рубля.

Особые условия труда и организации быта инвалидов вызвали необходимость создания касс взаимопомощи. Их назначение заключалось в выполнении социально-бытовых функций по обслуживанию инвалидов: организации санаторно-курортной помощи, сети детских учреждений, предоставление ссуды. Активно развивается протезирование инвалидов, налаживается отечественное производство протезов (в 1919 г. выпускалось 3000 протезов, то в 1926 г. - уже 18 000).

Проявлялся классовый подход и к трудоустройству инвалидов. "При проведении всей этой работы необходим твердый классовый подход. Нельзя трудоустраивать и обучать инвалидов, принадлежащих к социально чуждым элементам. К числу таких относятся инвалиды белых армий, кулаки, бывшие фабриканты, помещики, жандармы и т.д.".

16 марта 1931 г. при НКСО РСФСР учрежден Совет по трудовому устройству инвалидов, где решением правительства за инвалидами должно было быть забронировано на промышленных предприятиях до 2% от общего числа рабочих мест.

Негативной стороной политики, которую проводили большевики, была практика решения социальных вопросов одних категорий населения за счет ущемления прав и свобод других граждан, в частности, верующих. Многие служители церкви оказались изгнанными из своих обителей и лишились средств к существованию. По инструкции большевиков принять их на работу можно было лишь в том случае, если они отрекутся от веры.

В области социального обеспечения государство ориентировалось в основном на нужды города и рабочего класса как социальной базы власти. И когда в 1928-1932 г.г. стала проводиться разработка законодательства о пенсионном обеспечении по старости как самостоятельном виде социального обеспечения, первые пенсии по старости были установлены для рабочих текстильной промышленности постановлением Наркомтруда СССР от 5 января 1928 г. Определялся возраст для получения пенсии по старост: для мужчин - 60 лет, для женщин - 55 лет; для начисления пенсии необходимый трудовой стаж устанавливался одинаковый для мужчин и женщин - не менее 25 лет. 15 мая 1929 г. ЦИК и СНК ССР приняли постановление "Об обеспечении в порядке социального страхования по случаю старости", в соответствии с которым пенсионное обеспечение было введено и для рабочих таких ведущих отраслей промышленности, как горная, металлургическая, электропромышленность, железнодорожный и водный транспорт.

С целью стабилизации социального положения на селе, где согласно переписи 1926 г. проживало чуть больше 80% населения страны, была организована система крестьянской общественной взаимопомощи. С 1922 г. в сельской местности стали создаваться крестьянские комитеты общественной взаимопомощи. На них были возложены функции крестьянского самообеспечения и патронажа нуждающихся сельских жителей, которые осуществлялись путем:

• оказания помощи инвалидам, сиротам, бедноте, семьям красноармейцев пособиями, ссудами, обработкой их земли;

• организация социальной взаимопомощи, созданием запасных магазинов, общественных запашек и т.д.;

• поддержки школ, больниц, инвалидных домов, изб-читален;

• защиты интересов малоимущих сельских слоев населения при взимании налогов, отпуске леса и др.

К началу 30-х годов существенно возросли расходы на социальное обеспечение. Если в 1924-25 г.г. они составляли 4 млн.руб., то к 1928 г. на социальной обеспечение уже выделялось 36 млн. 721 тыс. руб., что составляло 45 коп. на душу населения.

Однако, в 30-е годы происходит переориентация в деятельности социального обеспечения, где наряду с декларированием полного государственного обеспечения трудящихся, выдвигается тезис о "борьбе со всякого рода паразитизмом и тунеядством".

Основная задача социального обеспечения в эти годы:

• работа по трудоустройству и обучению инвалидов,

• обеспечение семей призванных в Красную Армию и на флот,

• обеспечение пенсиями инвалидов войны, семей лиц, погибших на войне, нетрудоспособных,

• организация касс взаимопомощи в колхозах,

• оказание помощи слепым и глухим,

- содействие кооперативам инвалидов.

Социальное развитие НЭПовской России не было беспроблемным. Негативные тенденцией в то время стал рост безработицы. Весной 1928 г., когда в народном хозяйстве СССР трудилось около 12 млн. рабочих и служащих, на биржах труда было зарегистрировано около 1,6 млн. безработных. Причем, к весне 1929 г. численность безработных возросла до 1,7 млн. человек.

В 20-30-е годы произошло заметное ослабление семейного уклада. "Формальный брак" был приравнен к законному, значительно упростилась процедура развода. Развод стал возможен по устному заявлению одного из супругов, причем без решения суда. В Москве и Ленинграде, начиная с 1921 г. средняя продолжительность браков не превышала восьми месяцев, а число разводов в период с 1922 по 1928 гг. возросло в шесть раз. Ослабление семейного уклада вело к ослаблению социальных основ общественной жизни.

В стране широкое распространение получила система внеэкономического принуждения. К началу 1927 г. трудоспособный контингент ГУЛАГовского НКВД составил 2 млн. человек. Из них в крайне тяжелом, обреченном на смерть положении, находились инвалиды, а, используя терминологию ГУЛАГа, "слабосильные, неполноценные рабочие". Их насчитывалось несколько сотен человек.

Следовательно, всеобщее социальное обеспечение в 30-е годы было явно декларативным. Реальная жизнь оставалась тяжелой, а политика сталинского режима во многом социально ущербной.

В 1937 г. выходит новое положение о Народном комиссариате социального обеспечения РСФСР. Согласно ему, круг основных задач НКСО расширяется и охватывает такие сферы, как:

• государственное обеспечение инвалидов труда и других категорий,

• организация материально-бытового, культурного, лечебно-оздоровительного и санитарно-курортного обслуживания,

• руководство деятельностью учреждений социального обеспечения,

• работа врачебно-трудовой экспертизы (ВТЭК),

• руководство работой протезных учреждений, сетью касс общественной взаимопомощи,

• подготовка кадров работников по социальному обеспечению, составление планов развития социального обеспечения в РСФСР,

• утверждение законов по социальному обеспечению.

Под контролем НКСО в этот период находятся Всероссийский совет кооперации инвалидов, Всероссийский союз касс взаимного страхования и взаимопомощи кооперации инвалидов, Всероссийское общество слепых, Всероссийское общество глухонемых. Такая организационная структура сохраняется до начала Великой Отечественной войны. Социальная помощь и защита в период Великой Отечественной войны связана с проблемами помощи семьям фронтовиков, больным и раненым, с трудоустройством инвалидов, с вопросами попечения детей-сирот и другими проблемами военного времени.

В конце июня 1941 г. выпускается целый ряд указов, послуживших основой для социального обеспечения семей фронтовиков. В этот период времени важной проблемой было оказание социальной помощи и социальная реабилитация раненых. Большой поток раненых требовал экстренных мер не только по их эвакуации, но и по реабилитации. 8 октября 1941 г. создаются комитеты помощи по обслуживанию больных и раненых бойцов Красной Армии. В декабре 1942 г. Государственным комитетом обороны организованы дома для инвалидов Великой Отечественной войны (впоследствии преобразованные в трудовые интернаты). В них раненые не только подготавливались к трудовой деятельности, но и получали новые профессии, проходили переквалификацию.

В тяжелых условиях войны была разработана и осуществлялась специальная правительственная программа спасения детей и, прежде всего, воспитанников детских домов.

Главная задача - эвакуировать в глубь страны воспитанников детских домов, создание новых учреждений для детей. К 14 декабря 1941 г. было эвакуировано 664 детских дома с 7887 воспитанниками.

В период войны по инициативе тружеников тыла и воинов армии зародилось движение за создание фонда помощи детям. К концу 1943 г. на счета этого фонда поступило 50 млн. руб. В фонд помощи детям труженики тыла добровольно отчисляли заработки, колхозники засевали сверхплановые гектары пашни. За счет этого фонда уже в годы войны были построены для ребят здравницы в Горьковской, Свердловской, Кировской и др. областях, созданы десятки детских домов, открывались столовые, спортплощадки, мастерские по ремонту детской обуви и одежды.

В школах городов и рабочих поселков были введены завтраки, которые получали в годы войны миллионы школьников. Для детей, особо нуждающихся в усиленном и диетическом питании, были организованы специальные столовые.

В годы войны налоговые льготы получили инвалиды и пенсионеры. В июле 1944 г. были увеличены льготы для матерей и беременных женщин. На предприятиях с массовым применением женского труда предусматривалась обязательная организация детский яслей, садов, комнат для кормления грудных детей, комнат гигиены.

В послевоенные годы развернулась огромная работа по восстановлению народного хозяйства, по переводу экономики с нужд военного времени на нужды мирного развития. В условиях, когда экономика оставалась затратной и не могла обеспечить необходимый стране прирост производства, средства на поддержку своей социальной базы режим стремился получить за счет усиления неэквивалентного обмена между городом и деревней путем дальнейшего ограбления крестьянства. Закон 1948 г. (не опубликованный в газетах) разрешал ссылать в Сибирь по решению колхозного собрания крестьян, не выработавших минимум трудодней. Усилилось налоговое бремя на крестьянство. А неурожай 1946 г. поставил ряд регионов Центральной России, Поволжья и др. территорий страны на грань катастрофы. По подсчетам специалистов, от голода и связанных с ним болезней в 1946-1947 гг. умерло около 1 млн. человек, причем в основном сельского населения.

После смерти Сталина в 1953 г. были внесены изменения в политику, взят курс на социальную переориентацию народного хозяйства на основе более гармоничного развития экономики и прежде всего сельского хозяйства. Снижение сельхозналога и увеличение в несколько раз закупочных цен на сельхозпродукцию оживило развитие отрасли. Заметно увеличилось производство в легкой и пищевой промышленности.

После войны с восстановлением народного хозяйства преобразуется и административная система управления социальным обеспечением. Так, в 1949 г. вместо НКСО образовывается Министерство социального обеспечения, деятельность которого разворачивается в последующие десятилетия.

Новым этапом становления социального обеспечения можно считать конец 50-х годов. Верховный Совет СССР 14 июля 1956г. принимает Закон о государственных пенсиях, по которому не только расширяется круг лиц, которым предоставляются пенсии, но и в самостоятельную отрасль выделяется законодательство о социальном обеспечении.

Успешная социальная политика, проводившаяся во второй половине 50-х - нач.60-х годов позволила значительно снизить уровень смертности населения и обеспечить качественный скачок в продолжительности жизни. Если в 1940 г. смертность в СССР из расчета на тысячу человек составляла 18 человек, то в 1960 г - 7 чел. Показательна статистика и по уровню продолжительности жизни. Если на рубеже 30-х - 40-х годов она составляла лишь 47 лет, то во второй половине 50-х годов средняя продолжительность жизни достигла 67 лет, а в конце 60-х годов - 70 лет. Следовательно, в результате масштабных социальных преобразований, осуществленных в стране в 50-60-е годы, повысился жизненный уровень народа, упрочилась система социального обеспечения.

В январе 1961 г. изменяется положение о Министерстве социального обеспечения РСФСР, где его функции по сравнению с 1937 г. значительно расширяются. Согласно постановлению Совмина РСФСР, на Министерство возлагались следующие функции:

• выплата пенсий,

• организация врачебно-трудовой экспертизы,

• трудовое устройство и профессиональное обучение инвалидов,

• материально-бытовое обслуживание пенсионеров, многодетных и одиноких матерей,

• предоставление протезно-ортопедической помощи.

В 1964 г. принимается Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов. Тем самым в стране осуществляется всеобщее государственное пенсионное обеспечение.

Важным направлением деятельности социального обслуживания населения являлось материальное обеспечение. Его виды и источники финансирования:

• государственное социальное обеспечение; финансирование которого осуществлялось за счет государственных, республиканских и местных бюджетов (оно распространялось на военнослужащих, учащихся и другие категории граждан),

• государственное социальное страхование; финансирование которого обеспечивалось за счет страховых взносов предприятий, организаций и дотаций государства (оно распространилось на рабочих и служащих),

• социальное обеспечение колхозного крестьянства; осуществлялось за счет средств колхозов и дотаций государственного бюджета.

На всех граждан СССР распространялось бесплатное медицинское обслуживание.

С 1955 по 1968 г.г. наблюдалось увеличение расходов государственных ассигнований на социальное обеспечение и страхование. К 70-м годам основными принципами социального обеспечения в СССР являлись:

• всеобщность социального обеспечения,

• многообразие видов обслуживания,

• обеспечение граждан различными видами социальной помощи за счет государственных и общественных средств.

В 70-80-е годы власти стремились сохранить тенденцию роста жизненного уровня. Несмотря на затратный характер экономики, благодаря наращиванию экспорта энергоносителей (нефти, газа), государству тогда удалось обеспечить безбедную жизнь основной массы населения страны. При сохранении цен на продовольственные и промышленные товары выросла средняя заработная плата рабочих и служащих. В 1970 г. она составляла 122 руб. в месяц., в 1980 - почти 169 руб., а в 1982 г. - 177 руб. Рост среднемесячной заработной платы продолжался и в 1981-85 г.г. За эти годы она выросла у рабочих и служащих на 13%, а у колхозников - на 29%.

В начале 80-х годов происходит переосмысление функций и задач социального обеспечения. Помимо традиционных к ним добавляются такие функции, как:

• выполнение заданий государственного плана и обеспечение строгого соблюдения государственной дисциплины,

• рациональное использование капитальных вложений и повышение их эффективности, снижение себестоимости и сокращение сроков строительства, своевременный ввод производственных мощностей,

- социальное обеспечение нетрудоспособного населения.

Можно сказать, что система социального обеспечения, сложившаяся в стране к середине 80-х годов, охватила широкие слои населения, предоставляя всем нуждающимся минимум социальных гарантий.

Динамика расходов с 1950 по 1987 г.г. на социальное обеспечение:

1950 - 3,7 млрд. руб.

1960 - 9,9 млрд. руб.

1970 - 22,8 млрд. руб.

1975 - 34,6 млрд. руб.

1080 - 44,5 млрд. руб.

1985 - 61,1 млрд. руб.

1987 - 69,2 млрд. руб.

Однако, советская система социального обеспечения была далека от совершенства. И в целом уровень социальной защищенности граждан был невысоким. Негативные стороны советской системы социального обеспечения:

• патерналистская модель социальной защиты, с почти абсолютным финансированием из госбюджета,

• бюрократическая и безадресная система распределения фондов социального обеспечения,

• минимальное обеспечение социальных гарантий для всех нуждающихся граждан.

Факты: если в 1928 г. удельный вес фонда заработной платы в национальном доходе СССР составлял 58%, то к середине 80-х годов - лишь 36,6 %. Для сравнения можно отметить, что в США в 80-е годы доля общего фонда зарплаты в национальном доходе составляла 64%, а в развитых странах Европы - от 60 до 80%.

Вывод: таким образом, социальное развитие СССР за годы советской власти было довольно противоречивым. Негативные стороны социальной политики, затратная экономика делали непрочным социальные завоевания народа. Это, прежде всего, проявилось в уровне жизни людей, который в начале 80-х годов начал снижаться. В стране все более осознавалась необходимость реформирования социальной системы и ее важнейшей составляющей части - социального обеспечения. Попытки такого реформирования были предприняты в период перестройки, а также в 90-е годы в условиях самостоятельного развития Российской Федерации.