§ 4. Товарные биржи и государство

1. Мировой опыт организации биржевой торговли вырабо­тал три модели товарных бирж. В одних странах биржи созда­ются на базе частной собственности и представляют собой не­государственные организации. В других биржевую торговлю возглавляет государство и биржи имеют статус государственных организаций. В третьих допускается объединение тех и других элементов, т. е. товарные биржи выступают как частно-государ­ственные организации при строго ограниченном государствен­ном вмешательстве в их деятельность.

2. Нынешние российские товарные биржи строятся на двух ос­новополагающих принципах: свободе предпринимательской дея­тельности на рынке и государственном регулировании и контроле за этой деятельностью. Таким образом, товарные биржи работают в условиях отсутствия прямого государственного воз­действия на ход биржевой торговли. Однако нетрудно заметить и противоречивость между обоими принципами. Государствен­ное регулирование и контроль могут проводиться в формах и методами, когда свобода биржевого предпринимательства ока­жется декларированной только на бумаге. Для устранения по­добной угрозы установлены, с одной стороны, общий запрет на вмешательство высших и местных органов государственной власти и органов местного самоуправления в деятельность бирж (за исключением случаев нарушения ими законодательст­ва), а с другой — специальные гарантии самоуправления бирж. В частности, не допускается принятие органами власти и opra-нами местного самоуправления решений, которые могут по­влечь неисполнение и (или) причинение убытков сторонам по биржевым сделкам. Такие решения признаются незаконными и отменяются в судебном порядке. Кроме того, органы государст­венной власти и органы местного самоуправления, а также их должностные лица, действия (или бездействие) которых по­влекли за собой неисполнение биржевых сделок, несут полную ответственность и возмещают нанесенные убытки (реальный ущерб и упущенную выгоду) в полном объеме. Возмещение убытков производится из соответствующих бюджетов.

3. Для осуществления контроля за деятельностью товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров была созда­на Комиссия по товарным биржам при федеральном антимоно­польном органе. С весны 2004 г. в результате реформы феде­ральных органов исполнительной власти Комиссия действует при ФСФР России.

Правительство РФ, утверждая постановлением от 30 июня 2004 г. № 317 Положение о ФСФР России, признало необходи­мым внести изменения в законодательство, предусматриваю­щие передачу функций Комиссии по товарным биржам этой Федеральной службе. Соответствующие изменения внесены в Закон о товарных биржах упоминавшимся выше Федеральным законом от 15 апреля 2006 г. № 47-ФЗ. И теперь ФСФР России выполняет функции, которые ранее принадлежали Комиссии по товарным биржам:

1) выдает лицензии на организацию биржевой торговли;

2) осуществляет или контролирует лицензирование бирже­вых посредников, биржевых брокеров;

3) контролирует соблюдение законодательства о биржах;

4) рассматривает жалобы участников биржевой торговли на злоупотребления и нарушения законодательства в биржевой торговле;

5) разрабатывает и представляет в Правительство РФ пред­ложения по совершенствованию законодательства о товарных биржах.

Для реализации этих функций ФСФР России переданы и полномочия, которыми прежде обладала Комиссия по товар­ным биржам. Она вправе, например:

1) аннулировать выданную бирже лицензию или приостано­вить ее действие, если биржа нарушает законодательство;2) направить бирже обязательное для исполнения предпи­сание об отмене или изменении положений учредительных до­кументов, правил биржевой торговли, решений общего собра­ния членов биржи и других органов управления биржей или о прекращении деятельности, которая противоречит законода­тельству;

3) направить в суд или арбитражный суд материалы для при­менения предусмотренных законом санкций к биржам и их членам, нарушившим законодательство, а в случае обнаруже­ния признаков преступления передавать материалы в соответ­ствующие правоохранительные органы.

Полученные ФСФР России, ее должностными лицами и служащими от биржи и (или) биржевого брокера, биржевого посредника и других участников биржевой торговли данные рассматриваются как конфиденциальные и не подлежащие ог­лашению без согласия последних. ФСФР России, ее должност­ным лицам и служащим запрещается разглашать информацию о товарных биржах и (или) биржевых брокерах, биржевых по­средниках и других участниках биржевой торговли, содержа­щую их коммерческую тайну.

Решения ФСФР России и действия ее должностных лиц и служащих могут быть обжалованы.

4. Непосредственный контроль за соблюдением биржей и бир­жевыми посредниками законодательства осуществляет государ­ственный комиссар на бирже. Он назначается ФСФР России и является государственным служащим. Права и обязанности го­сударственного комиссара определяются законом и Положени­ем о нем. Положение о государственном комиссаре на товар­ной бирже утверждено постановлением Правительства РФ от 24 февраля 1994 г. № 152¹.

В обязанности комиссара входит: содействовать всемерному развитию конкуренции в биржевой торговле; обеспечивать со­блюдение прав всех участников биржевой торговли в деятель­ности товарных бирж и биржевой торговле, а также в решениях органов управления товарных бирж; предотвращать любые формы дискриминации какого-либо участника биржевой тор­говли.

¹ САПП. 1994. № 10. Ст. 787; последнюю редакцию см.: Постанов­ление Правительства РФ от 26 ноября 2007 г. № 807 // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6168.С этой целью государственный комиссар, в частности: осу­ществляет инспекционную проверку деятельности товарных бирж, их расчетных учреждений (клиринговых центров) и бир­жевой деятельности биржевых посредников, соответствия этой деятельности законодательству Российской Федерации; прове­ряет жалобы и заявления о нарушении товарными биржами и биржевыми посредниками законодательства Российской Феде­рации, в том числе жалобы на незаконность применения товар­ными биржами санкций; представляет в ФСФР России заклю­чения по результатам проверок жалоб и заявлений.

Гарантией реализации полномочий государственного комис­сара служит его право:

1) присутствовать на биржевых торгах;

2) участвовать с правом совещательного голоса в общих соб­раниях членов товарной биржи и общих собраниях членов от­делов (отделений) товарной биржи;

3) знакомиться с информацией о деятельности товарной биржи, включая протоколы и решения собраний и заседаний органов управления биржей, в том числе конфиденциального характера;

4) знакомиться с учетной документацией товарных бирж и их расчетных учреждений (клиринговых центров);

5) знакомиться с учетной документацией биржевых посред­ников о биржевых сделках;

6) контролировать организацию товарной биржей публич­ных биржевых торгов.

По материалам проверок государственный комиссар:

1) дает рекомендации руководству товарной биржи или бир­жевому посреднику об устранении обнаруженных нарушений законод ател ьства;

2) направляет копию своих рекомендаций в ФСФР России либо ее территориальный орган;

3) вносит в ФСФР России предложения о применении санк­ций в связи с нарушением законодательства;

4) в случае обнаружения признаков преступления представ­ляет соответствующие материалы в ФСФР России для решения вопроса о передаче их в органы прокуратуры Российской Феде­рации для возбуждения уголовного дела.

Вместе с тем деятельность государственных комиссаров име­ет ряд ограничений. Они не могут: непосредственно или кос­венно участвовать в биржевой торговле; изымать при проверке какие-либо документы или материалы товарной биржи или биржевого посредника; разглашать информацию о товарных биржах и участниках биржевой торговли, полученную в про­цессе проверки и содержащую их коммерческую тайну.

Разглашение полученной в процессе проверки информации, содержащей коммерческую тайну товарной биржи или бирже­вого посредника, дает им право на возбуждение иска о компен­сации ущерба за счет государственного комиссара.

5. Федеральным законом от 15 апреля 2006 г. № 47-ФЗ из­менен порядок административной ответственности за наруше­ния законодательства о товарных биржах и биржевой торговли, предусмотренной ст. 14.24 КоАП РФ. Федеральным органом, уполномоченным рассматривать такие дела, определена ФСФР России. Рассматривать дела от ее имени вправе руководитель ФСФР России и его заместители, а также руководители терри­ториальных органов ФСФР России.

6. На нынешнем этапе экономического развития страны возрастает значение товарных бирж, которые действуют на фе­деральном и межрегиональном уровнях и, напротив, падает роль бирж региональных. Последних на конец 2007 г., по дан­ным ФСФР России, имелось 60, из которых реально работало около 10. В связи с этим в ближайшее время возможно закры­тие до 50 региональных товарных бирж.

7. В феврале 2008 г. Государственная Дума приняла во вто­ром чтении законопроект «О биржах и организованных торгах». Цель разрабатываемого законопроекта — создать единую нор­мативно-правовую основу для всех видов бирж, унифицировать основные понятия и принципы биржевых торгов, устранить пробелы, обнаружившиеся в организованных торгах.