§ 4. Роль государства в обеспечении правовых гарантий конкуренции

1. Государство проявляет постоянную заботу об укреплении правовых гарантий свободы конкуренции. Обеспечение свобо­ды конкуренции находится в центре внимания посланий Пре­зидента РФ последних лет. Недопустима практика, говорится в Послании Президента РФ 2003 г., когда «монополисты душатконкурентный сектор нашей экономики... При этом высокой эффективности монопольный сектор не показывает».

Главным методом служит государственный контроль, прово­димый в этой сфере общественных отношений, — контроль за реализацией правовых гарантий конкуренции, прежде всего тех, что закреплены в антимонопольном законодательстве, со­ставляющий одно из обязательных условий формирования и развития социально ориентированной рыночной экономики, свободы конкуренции на товарных рынках.

Особая актуальность контроля обусловлена тем, что государ­ственное антимонопольное регулирование — дело совершенно новое для российской экономической, социальной и политиче­ской практики. Далеко не всеми хозяйствующими субъектами, государственными и муниципальными служащими осознается значение неуклонного проведения антимонопольного законо­дательства в жизнь. Еще не сложилось традиций и даже сколь­ко-нибудь устойчивых навыков в реализации этого законода­тельства. Не упрежденные же мерами государственного контро­ля острые конфликты, которые нередко возникают между конкурентами, подчас разрешаются в жестких междоусобных разборках с привлечением наемных убийц и иных опаснейших противоправных средств.

Государственный контроль призван охватить весь массив нормативно-правовой основы защиты конкуренции. Главное в антимонопольном контроле — не допустить, предупредить, а если сделать это своевременно не удалось, то решительно пре­сечь обман потребителей, любые другие формы недобросовест­ной конкуренции и разного рода проявления монополистиче­ской деятельности — антиконкурентные соглашения, согласо­ванные действия и т. п., повлекшие или могущие повлечь ущемление интересов хозяйствующих субъектов и граждан, а значит, и интересов общества и государства. Конечный резуль­тат государственного контроля выражается в восстановлении нарушенных прав и законных интересов участников рыночных отношений, возмещении причиненных им убытков, привлече­нии к юридической ответственности виновных.

Государственный контроль за осуществлением антимонополь­ного законодательства — общая задача всех органов государст­венной власти и органов местного самоуправления в пределах пре­доставленных им полномочий. Надзор за его соблюдением, ис­полнением и применением от имени Российской Федерации осуществляют органы прокуратуры. Созданы и особые антимо­нопольные органы. Антимонопольный орган — понятие родо­вое, охватывающее две структуры: федеральный антимонополь­ный орган и его территориальные органы.

2. Положение о ФАС России утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331¹. Статус антимоно­польного органа как такового закреплен в Федеральном законе о защите конкуренции 2006 г. Правовое положение антимоно­польного органа за последние 15 лет в ходе реформ неоднократ­но менялось, уточнялось, что обусловлено его специфической ролью в системе федеральных органов исполнительной власти — он является своеобразным «прокурором» в рыночной экономи­ке, стоящим на страже одного из самых ответственных ее «участ­ков» — свободной конкуренции. Его власть, подчеркнем особо, распространяется на другие властные структуры, что не может не вызывать сопротивления, иногда молчаливого, с их стороны, определенной сложности, а подчас и конфликтности во взаимо­отношениях антимонопольного органа со своими «коллега­ми» — другими властными структурами. Не случайно проект федерального закона о конкуренции в течение нескольких лет обсуждался в Правительстве РФ, прежде чем был внесен в Госу­дарственную Думу. Споры велись главным образом вокруг ста­туса антимонопольного органа. Сейчас в Федеральном законе о защите конкуренции 2006 г. его статус отражен столь обстоя­тельно, всесторонне, детально, как никогда ранее в российском антимонопольном законодательстве. Это создает прочную нор­мативно-правовую базу для защиты самого антимонопольного органа, лишает подконтрольные ему хозяйствующие субъекты и властные структуры оснований для претензий в отношении не­достаточной законности и обоснованности его требований. По­добные претензии нередко предъявлялись прежде с использова­нием неполноты законодательного регулирования деятельности антимонопольного органа. Остановимся кратко на некоторых ас­пектах статуса ФАС России и ее территориальных органов (под­робнее см. ст. 22—35 рассматриваемого Федерального закона).

А. Федеральный закон 2006 г. четко решил в отношении ан­тимонопольного органа главный для любой властной структуры

¹ СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3259; последнюю редакцию см.: Поста­новление Правительства РФ от 28 марта 2008 г. № 217 // Российская газета. 2008. 2 апр.вопрос — о его функциях, что не допустит их смешения с функциями других органов. Выделены четыре основные функ­ции. Антимонопольный орган:

1) обеспечивает антимонопольный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осу­ществляющими функции указанных органов органами или ор­ганизациями, а также государственными внебюджетными фон­дами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;

2) предупреждает монополистическую деятельность, недоб­росовестную конкуренцию, другие нарушения антимонополь­ного законодательства перечисленными выше властными и иными субъектами;

3) выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонополь­ного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

4) осуществляет государственный контроль за экономиче­ской концентрацией в сфере использования земли, недр, вод­ных и других природных ресурсов, в том числе при проведении торгов, в случаях, предусмотренных федеральными законами. Экономическая концентрация проявляется в сделках, иных действиях, осуществление которых оказывает влияние на со­стояние конкуренции;

5) в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 841 контролирует размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государ­ственных нужд, для нужд субъектов РФ и муниципальных нужд¹.

Б. Для выполнения своих функций антимонопольный орган наделен соответствующими полномочиями. Последние преду­смотрены, наряду с Федеральным законом о защите конкурен­ции 2006 г., другими федеральными законами, указами Прези­дента РФ, постановлениями Правительства РФ. ФАС России:

1) возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимоно­польного законодательства;

2) выдает хозяйствующим субъектам, федеральным органам исполнительной власти, другим властным структурам и их должностным лицам обязательные для исполнения предписа-V

ния о прекращении нарушений антимонопольного законода­тельства. Так, в 2005—2006 гг. участились случаи, когда топли­возаправочные организации, расположенные в аэропортах стра­ны, при заключении договоров вынуждали авиаперевозчиков закупать топливо только у себя, тем самым устраняя с рынка других возможных продавцов, что вело к повышению стоимости перевозок и удорожанию билетов. ФАС предложила заключать договоры на оказание услуг по обеспечению воздушных судов авиационным топливом на условиях, не допускающих неравно­го положения участников рынка (о конкретных поводах к даче подобных предписаний и их возможном содержании см. § 3 на­стоящей главы);

3) привлекает к ответственности за нарушение антимоно­польного законодательства коммерческие и некоммерческие организации, их должностных лиц, должностных лиц властных структур, физических лиц, в том числе индивидуальных пред­принимателей;

4) устанавливает доминирующее положение хозяйствующего субъекта;

5) обращается в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства.

В. Федеральный закон о защите конкуренции 2006 г. закре­пил юридические гарантии реализации полномочий антимоно­польного органа. Во-первых, работники антимонопольного ор­гана при предъявлении ими служебных удостоверений и реше­ния руководителя (его заместителя) антимонопольного органа о проведении проверки соблюдения антимонопольного законода­тельства имеют право беспрепятственного доступа во властные структуры, коммерческие и некоммерческие организации для получения документов и информации, необходимых антимоно­польному органу. Во-вторых, коммерческие и некоммерческие организации и их должностные лица, властные структуры и их должностные лица, физические лица, в том числе индивидуаль­ные предприниматели, обязаны представлять в антимонополь­ный орган по его мотивированному требованию документы, объяснения, информацию, в том числе содержащую коммерче­скую и иную охраняемую законом тайну.

Вместе с тем на антимонопольный орган возложена обязан­ность не разглашать охраняемую законом тайну, полученную при осуществлении своих полномочий. Ответственность за раз­глашение подобной информации разделена следующим обра-зом: работники антимонопольного органа несут гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность, а вред, причиненный физическому или юридическому лицу, под­лежит возмещению за счет федеральной казны.

Г. Контроль антимонопольного органа нацелен на все анти­монопольное законодательство. Но законодатель при этом под особый государственный контроль поставил два проявления экономической концентрации: создание и реорганизацию ком­мерческих организаций и сделки с акциями (долями), имуще­ством коммерческих организаций, правами в отношении ком­мерческих организаций. В обоих случаях в зависимости от того, в чем конкретно проявляется экономическая концентрация, контроль бывает предварительным и последующим, когда ком­мерческая организация лишь уведомляет антимонопольный ор­ган о совершенных ею действиях. Подобный контроль предпи­сывался и прежним законодательством. Тенденция здесь та­кова, что порог подконтрольных государству проявлений экономической концентрации постоянно повышался. Много­кратно (примерно в 10 раз) повысился он и по Федеральному закону о защите конкуренции 2006 г. Значит, многократно воз­росли и случаи, когда подобные вопросы коммерческие орга­низации решают сами, самостоятельно, по своему усмотрению без вмешательства государства в лице антимонопольного ор­гана.

Роль государства в обеспечении защиты конкуренции четко просматривается в том, как им решается вопрос об ответствен­ности за нарушение антимонопольного законодательства. На­званный Федеральный закон закрепил общий исходный прин­цип: должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, должностные лица иных ор­ганов или организаций, осуществляющих функции указанных органов, а также должностные лица государственных внебюд­жетных фондов, коммерческие и некоммерческие организации и их должностные лица, физические лица, в том числе индиви­дуальные предприниматели, за нарушение антимонопольного законодательства несут ответственность, предусмотренную за­конодательством. А последнее устанавливает ответственность уголовную, гражданско-правовую и административную. При­влечение к ответственности указанных лиц не освобождает их от обязанности исполнить решение или предписание анти­монопольного органа, совершить иные предусмотренные анти­монопольным законодательством действия.

Уголовная ответственность, в частности, предусмотрена ст. 178 УК РФ за недопущение, ограничение или устранение конкуренции. В зависимости от конкретных деяний границы наказания установлены в пределах от штрафа в размере до 200 тыс. руб. и до лишения свободы на срок до семи лет. Граж­данско-правовая ответственность наступает в виде взыскания убытков, причиненных хозяйствующим субъектам и иным ли­цам. Если коммерческая организация, занимающая домини­рующее положение, систематически осуществляет монополи­стическую деятельность, суд по иску антимонопольного органа вправе принять решение о ее принудительном разделении либо о выделении из ее состава одной или нескольких организаций.

Никаких новшеств в порядок разбирательства судами дел о нарушениях антимонопольного законодательства Федеральный закон о защите конкуренции 2006 г. не вносит. Они рассматри­ваются в соответствии с процессуальным законодательством — уголовным, гражданским, арбитражным. Иначе обстоит дело с административной ответственностью. В отличие от прежнего антимонопольного законодательства названный Федеральный закон подробно регулирует процедуры рассмотрения дел о на­рушениях антимонопольного законодательства, когда эти дела, реализуя свои полномочия, возбуждает антимонопольный ор­ган. В частности, приведен исчерпывающий перечень основа­ний возбуждения дел. Это важно, так как иногда заинтересо­ванные лица добиваются возбуждения дел, будь то администра­тивных или уголовных, против конкретных хозяйствующих субъектов, их должностных лиц затем, чтобы выбить их из ста­бильной предпринимательской колеи, скомпрометировать как участников рыночных отношений.

Если в ходе проверки будут выявлены обстоятельства, свиде­тельствующие о наличии административного правонарушения, антимонопольный орган возбуждает дело. ФАС России, ее тер­риториальные органы по вопросам, отраженным в настоящей теме, рассматривают дела:

1) об административных правонарушениях, допущенных Должностными лицами органов исполнительной власти субъек­тов РФ или должностными лицами органов местного само­управления и выражающихся в действиях, направленных на не­законное ограничение свободы торговли, а именно — в недопу­щении на местные рынки товаров из других регионов либо за­прещении вывоза местных товаров в другие регионы (ст. 14.9 КоАП РФ);

2) о невыполнении в установленный срок законного пред­писания, решения органа, уполномоченного в области экс­портного контроля, его территориального органа (ч. 2 ст. 19.5 КоАП РФ);

3) о непредставлении в федеральный антимонопольный ор­ган, его территориальные органы, органы регулирования есте­ственных монополий или органы, уполномоченные в области экспортного контроля, ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) либо о представлении заведомо не­достоверных сведений (ч. 1 ст. 19.8; см. также ч. 2 ст. 19.8 КоАП РФ).

Федеральные антимонопольные органы разбирают также де­ла об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.3, 14.6, ч. 1 и 2 ст. 14.8 КоАП РФ.

Для рассмотрения каждого дела о нарушении антимонополь­ного законодательства создается своего рода следственно-судеб­ный орган — комиссия, состоящая из работников антимоно­польного органа. Председателем комиссии может быть руко­водитель или заместитель руководителя антимонопольного органа.

Общий порядок производства по делам об административ­ных правонарушениях (участники производства, используемые доказательства, их оценка, меры обеспечения производства и т. д.) определен в КоАП РФ (разд. ГУ, гл. 24—30). Ряд новелл, отражающих специфику административного процесса по де­лам, подведомственным антимонопольному органу, содержит Федеральный закон о защите конкуренции 2006 г. Соотноше­ние норм обоих законодательных актов таково: как особые в первую очередь применяются нормы названного Федерального закона, а при отсутствии в нем нужных норм — общие нормы КоАП РФ.

Порядок работы комиссии подробно освещен в ст. 40—51 названного Федерального закона. Комиссия вправе принимать три вида актов: определения, решения, предписания. Их фор­мы утверждает ФАС России. Главный из актов — решение, оно дает ответ на вопрос: имело ли место нарушение антимоно­польного законодательства, и если да, то в чем оно выразилось. В определениях отражаются различные подготовительные дей­ствия с целью обеспечить принятие законного и обоснованного решения. На основании решения выдаются предписания кон­кретным лицам с указанием того, какие действия и в какой срок каждый из них должен выполнить. Лицо, чьи действия (бездействие) признаны монополистической деятельностью или недобросовестной конкуренцией, по предписанию антимо­нопольного органа обязано перечислить в федеральный бюджет доход, полученный от таких действий (бездействия).

ФАС России стала практиковать заключение мировых согла­шений с нарушителями антимонопольного законодательства. Практика арбитражных судов здесь непоследовательна: одни суды подобные соглашения утверждают, другие отказываются это делать, ссылаясь на то, что заключать мировые соглашения антимонопольные органы не вправе. По нашему мнению, Пле­нуму Высшего Арбитражного Суда РФ целесообразно дать со­ответствующее разъяснение.

3. Антимонопольные органы оказались самыми динамичны­ми из тех, что начали создаваться с началом преобразований в российском обществе. В деятельности нынешней ФАС России, опирающейся на более чем 15-летний опыт своих предшествен­ников, прослеживаются интересные направления работы, во­круг которых концентрируется ее внимание:

1) настойчиво проводится линия на тесное взаимодействие с другими органами в борьбе с нарушениями антимонопольного законодательства. Например, заключены соответствующие со­глашения с МВД России, ФСФР России, Внешторгбанком;

2) акцент делается на контроле за соблюдением антимоно­польного законодательства государственными и муниципаль­ными служащими и переносится с малых и средних хозяйст­вующих субъектов на крупные предпринимательские структу­ры, оказывающие заметное влияние на состояние конкуренции на российских рынках — товарных и финансовых услуг;

3) принимаются меры к повышению ответственности хозяй­ствующих субъектов за нарушение антимонопольного законо­дательства. ФАС России выступила с инициативой введения так называемых оборотных штрафов. Инициатива поддержана законодателем. Величина этих штрафов устанавливается не в твердой денежной сумме, а в размере от 1 до 15% выручки за год, предшествовавший правонарушению, а также взыскания с нарушителей незаконного дохода, полученного в результате иг­норирования антимонопольного законодательства (например, вследствие введения монопольно высоких цен);

4) не ограничиваясь контрольными акциями, ФАС России привлекает представителей подконтрольных структур — руко­водителей предпринимательских организаций и их объедине­ний к подготовке своих решений, касающихся реализации пол­номочий Службы;

5) активизируется борьба с коррупцией в рядах ее собствен­ных работников, для чего создана служба внутренней безопас­ности работников — Контрольный отдел ФАС. Усиление этой борьбы приобрело особое значение в условиях, когда много­кратно возросла величина штрафов, налагаемых ФАС за ряд нарушений антимонопольного законодательства (см. ст. 14.31, 14.32, 14.33 КоАП РФ).

ФАС России взялась за решение, пожалуй, самой трудной проблемы в реализации антимонопольного законодательства — по поиску путей доказательства фактов картельного ценового сговора, когда в отдельных регионах и даже на территории всей страны наблюдается всплеск цен, например, на бензин, метал­лургическую продукцию, цемент. Споры по этому поводу меж­ду антимонопольными органами и хозяйствующими субъекта­ми растягиваются на многие годы. Характерно здесь повыше­ние стабильности решений антимонопольных органов, с ними все чаще соглашаются судебные власти. Например, еще в 1999 г. такой спор возник по поводу ценового сговора между девятью хозяйствующими субъектами Санкт-Петербурга — владельцами бензоколонок, в результате которого розничные цены в городе на все виды бензина тогда одномоментно возросли в два раза. Федеральный антимонопольный орган, проведя проверку, предложил доходы, полученные предпринимателями в резуль­тате противоправной акции, перечислить в бюджет. Автомоби­листам, сохранившим чеки на бензин, были возвращены пере­плаченные ими суммы денег. Дело по жалобе хозяйствующих субъектов в 2004 г. рассмотрел Европейский Суд по правам че­ловека в Страсбурге, который согласился с позицией антимо­нопольного органа и решениями поддержавших ее отечествен­ных судов.

4. Исходя из вышесказанного, можно прийти к следующему выводу. Дело не только в качестве правовых норм, направлен­ных на утверждение, развитие и защиту конкуренции. Важно также соблюдение причастными к этому лицами норм прили­чия и элементарного такта.

Вред свободе конкуренции наносят непроверенные, предпо­ложительные, часто ложные слухи о возможной конкурентной ситуации на конкретном рынке, что порождает панические на­строения у его участников. Так, эксперты Института конъюнк­туры аграрного рынка России в самом начале 2002 г. опублико­вали свои расчеты отечественного урожая зерновых в 2002 г. значительно меньше того, который был получен в предыдущем году, что вызвало переполох на внутреннем и международном зерновых рынках при заключении сделок под будущий урожай.

Неоправданным представляется и вмешательство в дела кон­куренции между производителями различных государств руко­водителей этих государств. Например, Президент США, высту­пая в январе 2002 г. перед рабочими американского завода по производству сельскохозяйственной техники, понесшего в то время крупные убытки, заявил о том, что он считает необходи­мым обратиться к Президенту России для того, чтобы Россия покупала продукцию этого предприятия. Между тем послед­нее — основной конкурент российских комбайностроителей. Но куда же будут реализовывать все возрастающие объемы оте­чественные строители комбайнов, качество которых улучшает­ся, конкурентоспособность растет, а выпуск за последние годы вырос во много раз?Глава 11 ЕСТЕСТВЕННЫЕ МОНОПОЛИИ

£ 1. Понятие и нормативно-правовая основа. § 2. Государственное регулирование и контроль в сферах естественных монополий. § 3. Юридическая ответственность за нарушение законодатель­ства о естественных монополиях