§ 2. Нормативно-правовая основа конкуренции

1. Конкуренция, как любой общественный феномен, не по­является в одночасье. Возникнув вместе с рынком, она прохо­дит нелегкий путь становления, утверждения и устойчивого функционирования, постепенно становясь одним из решающих факторов производства и рыночных отношений. Сначала кон-куренция действовала на местном (сельском, городском) рын­ке, затем по ступенькам рынка поднималась на региональный и общегосударственный уровень и, наконец, на уровень межгосу­дарственный и всемирный. Вслед за конкуренцией, хотя и со значительным отставанием, но по мере осознания необходимо­сти ее государственной защиты и борьбы с монополизмом шло формирование соответствующей нормативно-правовой основы. Ныне конкуренция, сказал Президент РФ в Послании 2002 г., приобрела действительно глобальный характер. В международ­ном сообществе, современном мире жесткая конкуренция за рынки, за инвестиции, за политическое и экономическое влия­ние стала нормой. Одним из факторов, обеспечивающих конку­рентоспособность российской экономики, является стабильная за­конодательная база, служащая защите конкуренции и ограниче­нию монополистической деятельности, получившая название «антимонопольное законодательство». Последнее есть синоним понятия «законодательство о защите конкуренции».

2. Наша страна стояла в стороне от общемировых процес­сов. В царской России антимонопольное законодательство от­сутствовало, хотя в начале XX в. была начата его подготовка. В СССР вопрос о нем не вставал вовсе ввиду официальной го­сударственной политики на монополизацию народного хозяй­ства и отрицания наличия конкуренции в плановой экономи­ке. В 1980-е гг. советская экономика была одной из самых вы-сокомонополизированных в мире главным образом за счет монополизированного государственного сектора экономики. Это, конечно, не означало, что в условиях СССР не было ни­какой конкуренции в экономике, которая называлась социали­стической. Следует согласиться с позицией авторов о наличе­ствовавшей тогда самобытной, нетипичной рыночной конку­ренции между предприятиями, а точнее, их руководителями, за «низкий план» и «высокую цену», за фонды и лимиты, за при­крепление к выгодным поставщикам. Жестко конкурировали легальная и теневая экономика. Особенно острой в условиях дефицита многих товаров была конкуренция между получате­лями готовой продукции. Сходство с конкуренцией имело и широко практиковавшееся тогда «социалистическое соревнова­ние».

Что касается государственного планирования, то оно не ис­ключает свободной конкуренции в становлении и развитии рынка. В этой связи уместно привести мнение авторитетного ученого, лауреата Нобелевской премии, нашего соотечествен­ника и гражданина США Василия Леонтьева. Он часто сравни­вает рыночную экономику с кораблем, которому частная ини­циатива, как ветер, надувает паруса и сообщает импульс движе­ния, а планирование, как руль, направляет экономику в нужное направление. Причем эту свою роль планирование выполняет посредством целого ряда мер и прежде всего посредством стра­тегического планирования, основу которого составляют меж­отраслевые балансы.

3. Реформы, которые начали проводиться с конца 80-х гг. XX в., потребовали быстрого создания нормативно-правовой основы конкуренции и монополистической деятельности, и ос­нова эта должна была быть адекватна формируемой социально ориентированной рыночной экономике. Разработка такой ос­новы и отечественная практика реализации соответствующих нормативных правовых актов заставляют нас обратиться к уже накопленному мировому опыту. Разумеется, политика каждого отдельного государства в области конкуренции и монополисти­ческой деятельности определяется спецификой условий его экономического и исторического развития, сложившимися тра­дициями, особенностями социокультуры. Но есть также много общего. Его знание необходимо российским законодателям, ра­ботникам других органов государственной власти и органов мест­ного самоуправления, а также предпринимателям, действую­щим на зарубежных рынках и вступающим в деловые контакты с предпринимателями других государств на рынке отечествен­ном.

Знание государственно установленных правил, направлен­ных на формирование конкурентной среды на зарубежных рынках, необходимо тем более, что российские товары имеют крайне неудовлетворительную конкурентоспособность. Конку­рентоспособность товара есть степень его притягательности, при­влекательности для покупателя. Факторов ее множество — от внешнего вида до цены. Чрезвычайно актуальна и проблема конкурентоспособности России как страны в целом. Лозанн­ский институт международного анализа по конкурентоспособ­ности различных стран, проведя исследование на основе 400 критериев, сведенных в восемь групп, выявил следующую ранжировку государств. Первое место занимают США, вто­рое — Сингапур, третье — Япония и т. д. Для России места в списке не нашлось — столь низкими оказались ее возможно-сти¹. А ведь под влиянием конкурентоспособности государства складывается и конкурентоспособность представляющих его предпринимателей, их имидж в глазах деловых людей других стран.

4. Попытки обуздать монополизм делались еще в древние времена. Пальма первенства, по утверждению специалистов-историков, принадлежит римским законодателям, выявившим противоречия между частной инициативой и конкуренцией, ве­дущие к монополии. В частности, называют императора Дио­клетиана с его декретом о ценах, устанавливавшим в целях борьбы со спекулятивными монополиями твердые цены на от­дельные виды товаров.

Первым антимонопольным актом более общего характера принято считать конституцию о ценах византийского импера­тора Зенона (483 г.), где говорилось: «Мы приказываем, чтобы ни одно лицо не позволило себе осмелиться осуществлять мо­нополию на какой-либо вид одежды или на рыбу, или на ка­кую-либо иную вещь, служащую в качестве продовольствия или предназначаемую для другого использования». В этом акте впервые появляется и само понятие «монополия».

В Англии в XVII в. был принят закон, аннулировавший зна­чительную часть сложившихся к тому времени монополий на городскую торговлю. Позднее отдельные сходные меры пред­принимались и в некоторых других странах. Например, в Гер­мании в 1886 г. издается закон о недобросовестной конкурен­ции, в Канаде в 1889 г. — о предупреждении и запрете объеди­нений, связанных с ограничением в торговле. Относительно быстрое распространение подобных законов в экономически развитых государствах объяснялось тем, что возникшие к тому времени гигантские монополистические объединения стали разрушать традиционные устои рынка, и их справедливо расце­нивали как явления, привнесенные извне и чуждые нормально­му развитию рыночной экономики.

Введение более или менее системного государственного ре­гулирования конкуренции и монополистической деятельности обычно связывают с американским антитрестовским законода­тельством и именем Д. Шермана. Разработка в США антимоно­польного законодательства началась во второй половине 80-х гг.

¹ См.: Научные труды Международного союза экономистов и воль­ного экономического общества. М.; СПб., 1995. С. 95.XIX в. Всего было подготовлено около полутора десятков зако­нопроектов. В конкуренции между ними верх одержал проект, представленный сенатором Д. Шерманом. После существенной доработки он был принят и с июля 1890 г. начал действовать. В 1914 г. принимаются предложенные членом палаты предста­вителей Г. Клейтоном дополнения к закону. В том же 1914 г. была образована Федеральная торговая комиссия, предназна­ченная для борьбы с антиконкурентными слияниями компа­ний, с нечестными методами конкуренции. Последние были объявлены незаконными. Отметим несколько примечательных черт комиссии, связанных с ее высоким статусом в системе го­сударственного аппарата. Комиссия представляет собой незави­симый административный орган, обладающий специальными полномочиями. Ее председатель назначается Президентом США, а члены (всего пять человек) — Президентом по реко­мендации и с одобрения Сената сроком на семь лет. Комиссия проводит расследование нарушений антимонопольного законо­дательства по собственной инициативе, по заявлению Генераль­ного прокурора, указаниям Президента и Конгресса США, жа­лобам физических лиц¹.

Позднее в законодательство вносились отдельные коррек­тивы, которые ослабляли антимонопольный пресс, если он тормозил развитие экономики, снижал конкурентоспособ­ность американских товаров. В частности, в 1937 г. из-под дей­ствия закона Д. Шермана были выведены некоторые виды со­глашений о розничных ценах между производителями и диле­рами.

5. Параллельно с развитием национальных законодательств в регулирование конкуренции и монополистической деятельно­сти все более активно стали включаться международное право и различные международные институты, что было связано с необ­ходимостью выработки единых стандартов поведения. Напри­мер, Парижская конвенция 1883 г. закрепила нормы, направ­ленные против недобросовестной конкуренции. Генеральная Ассамблея ООН 5 декабря 1980 г. одобрила резолюцию «Ком­плекс согласованных на многосторонней основе справедливых принципов и правил для контроля за ограничительной деловой

¹ См.: Законодательство о компаниях, монополиях и конкурен­ции // Гражданское, торговое и семейное право капиталистических стран: Сборник нормативных актов. М., 1987.' Сокращенный текст Договора см.: Международная жизнь. 1957. № 7. С. 143-157.

практикой», в которой предложено государствам — членам ООН в целях развития международной торговли пресекать по­добную практику. При ООН действует специальная комиссия по ограничению деловой практики. Комиссия анализирует ан­тимонопольное законодательство различных стран, принимает меры к унификации его норм, вырабатывает необходимые для этого рекомендации.

Сейчас, когда на территории бывшего СССР многими стра­нами после кратковременной эйфории от полученной суверен­ной государственности прилагаются усилия по налаживанию утраченных хозяйственных связей и восстановлению единого экономического пространства в рамках Содружества Независи­мых Государств, Союза Белоруссии и России, несомненный интерес представляет Договор об учреждении Европейского экономического сообщества¹. В Договор, подписанный в Риме 25 марта 1957 г., первоначально вошли Бельгия, Германия, Франция, Италия, Люксембург, Нидерланды. Он ставил своей целью путем создания «общего рынка» и постепенного сближе­ния экономической политики государств-участников всесто­роннее развитие экономической деятельности во всем сообще­стве, постоянное и равномерное развитие, скорейшее повыше­ние уровня жизни и дальнейшее упрочение связей между государствами, которые он объединяет. Имелось в виду, что в масштабах всего «общего рынка» будут свободно перемещаться люди, товары, услуги и капитал. Как показало время, не часто встречающейся в мировой практике особенностью этого ради­кального Договора явилось то, что он настойчиво проводился в жизнь, и поставленная в нем цель последовательно реализовы-валась.

Среди важнейших средств достижения цели Договор опреде­лил механизм антимонопольной политики, создание и поддер­жание конкуренции на рынке. Антимонопольные нормы, га­рантирующие свободу конкуренции, были сосредоточены в особой главе Договора, которая так и называется «Правила конкуренции». Признавались несовместимыми с принципами «общего рынка» и запрещались всякие соглашения между пред­приятиями, решения об их объединении и любая координи­рованная деятельность, которые могли бы нанести ущерб тор­говле между государствами и которые имели своей целью или результатом воспрепятствовать, ограничить или нарушить сво­боду конкуренции внутри «общего рынка». В качестве таковых расценивались:

1) установление прямо или косвенно покупных или продаж­ных цен или других относящихся к сделке условий;

2) ограничение или контроль над производством, сбытом, техническим развитием или капиталовложениями;

3) распределение рынков или источников снабжения;

4) применение к торговым партнерам неравного подхода при равных условиях, ставящее их в неблагоприятное положе­ние при конкуренции;

5) обусловливание заключения контрактов принятием парт­нерами дополнительных условий, которые по своему характеру или в силу торговой практики не связаны с объектом контрак­тов.

Однако запреты не распространялись на подобные действия в случае, если они способствуют улучшению производства или распределения продуктов или содействуют техническому или экономическому прогрессу, обеспечивая интересы потребите­лей, при условии, что они не налагают на заинтересованные предприятия таких ограничений, которые не являются необхо­димыми для достижения этих целей и не дают этим предпри­ятиям возможности устранить конкуренцию для существенной части данных продуктов.

После более чем тридцатилетней практики антимонопольно­го регулирования с использованием правил Римского договора 21 декабря 1989 г. Советом Европейского сообщества был при­нят Закон «По контролю над концентрацией предприниматель­ской деятельности». Закон призван предотвратить создание и усиление предприятиями доминирующего положения на рынке путем получения контроля над другим предприятием.

6. Подытоживая краткий обзор зарубежного опыта, можно сделать некоторые обобщающие выводы.

Во-первых, в конкретном «расщепленном» виде, пригодном для нормативно-правового регулирования, процесс монополи­зации имеет двойственную направленность, выражающуюся:

1) в экономическом росте хозяйствующих субъектов — уве­личении ими производства, объемов товарооборота и т. п.;

2) в изменениях состояния рынка.Как минимум, по обоим этим направлениям необходимо и государственное регулирование: создание нормативно-право­вой основы для контроля над операциями (сделками) хозяйст­вующих субъектов и контроля за уровнем концентрации това­ров на рынке.

Во-вторых, при осуществлении антимонопольного регулиро­вания надо помнить о принципе «не навреди». Борьба с моно­полизмом и защита свободы конкуренции не должны вести к разрыву технологических связей между предприятиями, пре­вращаться в средство деиндустриализации народного хозяйства, ослабления экономики страны. Законодательство призвано оперативно реагировать на перемены в рыночных отношениях и в зависимости от них ужесточать или либерализовать соответ­ствующие нормы права.

В-третьих, система нормативных правовых актов, регули­рующих конкуренцию и монополию на рынке, бывает различ­ной. Принимаются законы, отдельные по конкуренции и по монополиям (например, в Великобритании Закон о монополи­ях и контроле за ограничительной практикой — 1948 г. и Закон о конкуренции — 1980 г.), и один законодательный акт, но ре­гулирующий и те и другие общественные отношения (напри­мер, в Японии Закон против монополий — 1947 г.).

В-четвертых, как правило, создаются специальные государ­ственные антимонопольные органы (например, Федеральная служба картелей — в Германии, Генеральный директорат по справедливой торговле — в Японии, конкурентный трибунал — в Канаде).

7. В России первым, но зато мощным толчком к законода­тельному регулированию конкуренции и монополий послужила еще Конституция РСФСР. В конце 1990 г. ее ст. 17 была допол­нена нормой, обязывающей государство не допускать монопо­лизма в экономике. А уже 22 марта 1991 г. принимается Закон РСФСР о конкуренции, который затем неоднократно изменял­ся и дополнялся. Позднее был принят Федеральный закон от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»¹ (утратил силу). С 26 октября 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О за-

¹ СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 3174; последнюю редакцию см.: Федераль­ный закон от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 636.щите конкуренции»¹ (далее — Федеральный закон о защите конкуренции 2006 г.).

Существующая в настоящее время нормативно-правовая осно­ва защиты конкуренции включает прежде всего антимонопольное законодательство. При общей характеристике антимонополь­ного законодательства необходимо подчеркнуть, что оно осно­вывается на Конституции РФ и ГК РФ. Конституция РФ за­крепила фундаментальные нормы, направленные на защиту конкуренции. Они содержатся, в частности: в ч. 1 ст. 8, соглас­но которой в Российской Федерации гарантируется поддержка конкуренции; ч. 2 ст. 34, в соответствии с которой не допуска­ется экономическая деятельность, направленная на монополи­зацию и недобросовестную конкуренцию; ч. 1 ст. 74, согласно которой на территории Российской Федерации запрещается ус­тановление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. В гл. 3 настоящего учебника была пока­зана особо важная роль гражданского законодательства в регу­лировании рыночных отношений, включая предприниматель­ские. Нормы гражданского права, содержащиеся в других зако­нах, в том числе связанных с защитой конкуренции, должны соответствовать ГК РФ.

В ГК РФ нашли отражение нормы права о конкуренции, имеющие важное значение для гражданского оборота. Его ст. 10 устанавливает общий запрет на использование граждан­ских прав в целях ограничения конкуренции, а также на зло­употребление доминирующим положением на рынке. Ста­тья 1033 ГК РФ, относящаяся к коммерческой концессии, слу­жит примером упорядочения конкуренции в договорных отношениях. Договором коммерческой концессии может быть предусмотрено ограничение прав пользователя, выражающее­ся в принятии им обязательства не конкурировать с правооб­ладателем на территории, на которую распространяется дейст­вие договора коммерческой концессии в отношении предпри­нимательской деятельности, осуществляемой пользователем с использованием принадлежащих правообладателю исключи­тельных прав; в отказе пользователя от получения по договорам коммерческой концессии аналогичных прав у конкурентов (по­тенциальных конкурентов) правообладателя.Непосредственно само антимонопольное законодательство состоит лишь из актов высшей юридической силы — законов, принимаемых Федеральным Собранием РФ. Формирование ан­тимонопольного законодательства как составной части норма­тивно-правовой основы защиты конкуренции относится к предметам ведения Российской Федерации. Субъекты Федера­ции принимать по этому поводу свое законодательство не впра­ве. Данное положение вытекает из п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, относящей к ведению Российской Федерации «установле­ние правовых основ единого рынка». Как мы уже знаем, конку­ренция и ее антипод — монополии — есть атрибут рынка.

Антимонопольные законы не равноценны.

А. Первенство здесь принадлежит законам, которые специ­ально посвящены защите конкуренции. Главенствует среди них Федеральный закон о защите конкуренции 2006 г. После его вступления в силу фактически перестал действовать Закон РСФСР о конкуренции 1991 г., сохранили силу только нормы его ч. 1 ст. 4, определяющие, кто из юридических и физических лиц являются аффилированными лицами. Что касается Феде­рального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» 1999 г., то он утратил силу полностью. Теперь конкурен­ция на этом рынке защищается нормами Федерального закона о защите конкуренции 2006 г., для чего он снабжен соответст­вующим понятийным аппаратом и иными необходимыми по­ложениями. В нем, например, уточнены исходные понятия, используемые на финансовом рынке. Определены: финансовая услуга как банковская услуга, страховая услуга, услуга на рынке ценных бумаг, услуга по договору лизинга, а также услуга, ока­зываемая финансовой организацией и связанная с привлечением и (или) размещением денежных средств юридических и физиче­ских лиц; финансовая организация как хозяйствующий субъект, оказывающий финансовые услуги, — кредитная организация, кредитный потребительский кооператив, страховщик, страховой брокер, общество взаимного страхования, фондовая биржа, ва­лютная биржа, ломбард, лизинговая компания, негосударствен­ный пенсионный фонд, управляющая компания инвестицион­ного фонда, управляющая компания паевого инвестиционного фонда, управляющая компания негосударственного пенсионно­го фонда, специализированный депозитарий негосударственно­го пенсионного фонда, профессиональный участник рынка Ценных бумаг.Уточнение выразилось в том, что в обоих случаях дан исчер­пывающий перечень предпринимательских отношений, отра­жаемых понятиями, вместо фигурировавших в Федеральном за­коне от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ соответственно «а также иные услуги финансового характера» и «иная финансовая орга­низация, осуществляющая операции и сделки на рынке финан­совых услуг», что создавало трудности в его применении. Одна­ко в тексте Федерального закона о защите конкуренции 2006 г. наряду с общими просматриваются также специализированные подходы к защите конкуренции на различных рынках. Одни нормы (их большинство) распространяются на все рыночные отношения, другие — только на товарные рынки (см., напри­мер, ст. 6 и 7), третьи — только на рынки финансовых услуг (см., например, ст. 28 и 29).

Тем самым Федеральный закон о защите конкуренции 2006 г. стал единым универсальным нормативным актом во всем массиве антимонопольного законодательства, определяю­щим организационные и правовые основы защиты конкурен­ции. Особую значимость ему придает то обстоятельство, что его целями является практическая реализация конституционных положений — обеспечение единства экономического простран­ства, свободного перемещения товаров, свободы экономиче­ской деятельности в Российской Федерации, защита конкурен­ции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (см. ч. 1 ст. 8, ст. 34 Конституции РФ; ч. 2 ст. 1 рассматриваемого Федерального закона).

Значительно расширена сфера применения Федерального закона о защите конкуренции 2006 г. Как и прежнее антимоно­польное законодательство, он распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с преду­преждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют рос­сийские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государ­ственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государст­венные внебюджетные фонды, Центральный банк РФ, физиче­ские лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Уточнены основания применения названного Федерального закона за рубежом. Его положения применяются к достигну­тым за пределами России соглашениям между российскими или иностранными лицами либо организациями, если в отно­шении таких соглашений в совокупности выполняются следую­щие условия:

1) соглашения достигнуты в отношении находящихся на территории РФ основных производственных средств и (или) нематериальных активов либо в отношении акций (долей) рос­сийских хозяйственных обществ, прав в отношении российских коммерческих организаций;

2) соглашения приводят или могут привести к ограничению конкуренции в Российской Федерации.

Необходимо выделить еще один субъект, который является стороной многих отношений, регулируемых антимонопольным законодательством, и характеристика которого существенно уточнена названным Федеральным законом, — группу лиц. Важ­но обратить на это внимание потому, что устанавливаемые ан­тимонопольным законодательством запреты на действия (без­действие) хозяйствующего субъекта, хозяйствующих субъектов распространяются на действия (бездействие) группы лиц. Ка­кой конкретно набор участников рыночных отношений при­знается группой лиц, сказано в ст. 9 названного Федерального закона. Всего там приведено 14 возможных вариантов. В группу лиц при указанных в этом Законе условиях могут входить хо­зяйственное общество (товарищество) и физическое или юри­дическое лицо, хозяйственные общества (товарищества) и т. д. Например, как одна группа лиц расцениваются хозяйственные общества, единоличный исполнительный орган которых назна­чен или избран по предложению одного и того же физического лица или одного и того же юридического лица. Группу лиц мо­гут составить также одни физические лица: физическое лицо, его супруг, родители (в том числе усыновители), дети (в том числе усыновленные), полнородные и неполнородные братья и сестры.

На анализе Федерального закона о защите конкуренции 2006 г. и сосредоточено внимание при раскрытии проблемати­ки, охватываемой гл. 10 настоящего учебника. Однако динамика антимонопольного законодательства свидетельствует о степени вмешательства государства в рыночные отношения, а более ши­роко — об экономической роли современного российского го­сударства. Поэтому по ряду моментов оказывается полезным сравнение, сопоставление отдельных положений ныне дейст­вующего и прежнего законодательства.

Б. На сегодняшний день действуют десятки федеральных за­конов, которые специально не посвящены защите конкурен­ции, но в которых имеются нормы права, призванные укрепить правовые гарантии свободной конкуренции и ограничить мо­нополистическую деятельность. Насколько оправданна такая практика? Ведь есть посвященный этому специальный закон о конкуренции, в нем и надлежало бы сконцентрировать все со­ответствующие нормы. Думается, что сложившаяся практика вполне уместна. Во-первых, в каждом законе, когда регулируе­мые им общественные отношения могут приобрести конку­рентный характер, надлежит о подобной перспективе напоми­нать субъектам этих отношений. Во-вторых, конкуренция и мо­нополистическая деятельность чрезвычайно обширны и многообразны, их проявления подчас бывают весьма ориги­нальны и непредсказуемы. Целесообразно поэтому общие нор­мы, содержащиеся в специальном законе, конкретизировать в других законах или, при необходимости, устанавливать в по­следних новые правила, отражающие специфику регулируемых ими отношений в конкуренции и монополистической деятель­ности.

Федеральные законы, содержащие интересующие нас нормы права, можно свести в две группы. В первую входят те, которые не предусматривают заметных особенностей в конкуренции и монополистической деятельности регулируемых ими общест­венных отношений. Их нормы — отсылочные. Так, ст. 31 Зако­на РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхо­вого дела в Российской Федерации» гласит: «Предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на страховом рынке обеспечи­вается федеральным антимонопольным органом в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федера­ции»¹.

Вторая группа — более многочисленна и включает федераль­ные законы, которые наряду с отсылочными содержат нормы, уточняющие виды правонарушений, влекущих юридическую

¹ Ведомости РФ. 1993. № 2. Ст. 56; последнюю редакцию см.: Фе­деральный закон от 29 ноября 2007 г. № 287 // Российская газета. 2007. 4 дек.ответственность, механизм государственного контроля за со­блюдением законодательства и т. п. Например, антимонополь­ные правила Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»¹ запретили кредитным организациям заключать соглашения и осуществлять согласо­ванные действия, направленные на монополизацию рынка бан­ковских услуг, а также на ограничение конкуренции в банков­ском деле. Приобретение акций (долей) кредитных организа­ций, а также заключение соглашений, предусматривающих осуществление контроля за деятельностью кредитных организа­ций (групп кредитных организаций), не должны противоречить антимонопольным правилам. Соблюдение антимонопольных правил в сфере банковских услуг контролируется федеральным антимонопольным органом совместно с Центральным бан­ком РФ.

Из сказанного можно сделать важный для государственных органов и предпринимательской практики вывод: применение и использование норм о защите конкуренции, включенных в различные федеральные законы, предполагает обязательную увязку этих норм с общими правилами антимонопольного регу­лирования, содержащимися в Федеральном законе о защите конкуренции 2006 г.

8. Отношения, связанные с защитой конкуренции, могут ре­гулироваться постановлениями Правительства РФ. Поскольку по вопросам защиты конкуренции действовало ранее и дейст­вует сейчас немало федеральных законов, необходимость в пра­вительственном нормотворчестве возникает редко.

Значительным вкладом в дело поощрения конкуренции яви­лась Государственная программа демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (основные направления и первоочередные меры), утвержден­ная постановлением Правительства РФ от 9 марта 1994 г. № 191² (утратило силу). Демонополизация есть снижение концен­трации производства товаров и создание необходимых условий для развития конкуренции на товарных рынках. Программа уста­новила цели, приоритеты и место демонополизации экономики

¹ СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492; последнюю редакцию см.: Федераль­ный закон от 2 ноября 2007 г. № 248-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 45. Ст. 5425.

² Российская газета. 1994. 14 апр.; СЗ РФ. 1995. № 37. Ст. 3627.и развития конкуренции в общей государственной политике экономических реформ, этапы и методы формирования и раз­вития конкурентной среды, задания и мероприятия по демоно­полизации экономики и развитию конкуренции на федераль­ном, отраслевом и региональных уровнях, а также ограничения в этой области.

Постановлением предусмотрено, что неотъемлемую часть Государственной программы составляют отраслевые програм­мы демонополизации экономики и развития конкуренции. Они включают в себя анализ структуры товарных рынков по про­дукции отрасли, уровня и форм проявления отраслевого моно­полизма, обоснованные предложения по перечню субъектов ес­тественной монополии, планы демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках временных монополий на федеральном уровне.

Региональные программы демонополизации экономики и развития конкуренции (республик, краев, областей и т. д.) вхо­дят в состав программ социально-экономического развития ре­гиона и являются их неотъемлемой частью. Они включают ана­лиз структуры товарных рынков, обоснованные предложения по перечню субъектов естественной монополии, планы демо­нополизации и развития конкуренции на рынках временных монополий на местном уровне. В составе региональных про­грамм формируются предложения по демонополизации и раз­витию конкуренции на межрегиональных товарных рынках.

Таким образом, введена трехуровневая система программи­рования демонополизации экономики и развития конкурен­ции, что наиболее полно соответствует реалиям, сложившимся на российских товарных рынках. Государственная программа, установившая приоритеты политики демонополизации эконо­мики и развития конкуренции, в значительной части остается нереализованной. В частности, намечалось подготовить законо­проекты: «О монополиях», определяющий порядок государст­венного контроля и регулирования субъектов естественной и других видов монополий на федеральном и местном уровнях; «Об организованных товарных рынках», определяющий право­вые основы торгового посредничества и порядок осуществле­ния торгов в виде аукционов, ярмарок, тендерных сделок, а также биржевой торговли; «О слияниях и концентрации произ­водства и капитала», определяющий контролируемые уровни концентрации производства и капитала, достигнутые путем слияния, а также систему антимонопольных запретов в целях предупреждения монополизации рынков. К сожалению, эти нужные законы в полном объеме так и не появились.

9. Связанные с защитой конкуренции отношения могут ре­гулироваться также нормативными правовыми актами федераль­ного антимонопольного органа. Таким органом в настоящее вре­мя является Федеральная антимонопольная служба (далее — ФАС России, ФАС), образованная Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314. Ей переданы функции упраздненного Министерства антимонопольной политики РФ (далее — МАП России). Последнее в свою очередь было правопреемником Го­сударственного антимонопольного комитета РФ, который до 1997 г. именовался «Государственный комитет РФ по анти­монопольной политике и поддержке новых экономических структур». Подробнее о ФАС будет сказано ниже. Пока лишь отметим, что издавать нормативные правовые акты она вправе лишь в случаях, предусмотренных антимонопольным законода­тельством.

10. На отношения по защите конкуренции распространяется общее конституционное требование: если международным до­говором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены антимонопольным законода­тельством, применяются правила международного договора. Россия является стороной многих договоров и соглашений, за­ключенных государствами — участниками СНГ. В предыдущих главах настоящего учебника уже отмечалось стремление многих из них к сближению и последующему восстановлению единого экономического и правового пространства. Экономическую ос­нову этих процессов составляет общий в масштабах СНГ рынок с присущими ему конкуренцией и монополистической деятель­ностью. Рынок играет свою интегрирующую роль только при условии постоянной работы по согласованию, а затем и унифи­кации антимонопольного законодательства. Реальные сдвиги в указанном направлении уже происходят, и документы, в кото­рых официально закреплены достигнутые договоренности, вполне могут претендовать сейчас, а тем более в ближайшем будущем на самостоятельное место в рассматриваемой нами нормативно-правовой основе.

12 марта 1993 г. в Москве рядом государств — участников СНГ подписано Соглашение о согласовании антимонопольной политики¹. Участники Соглашения договорились сосредоточить усилия на обнаружении и пресечении:

1) монополистических действий хозяйствующих субъектов и неправомерных действий органов власти и управления, направ­ленных на ограничение конкуренции;

2) достигнутых в любой форме соглашений (согласованных действий) конкурирующих хозяйствующих субъектов (потенци­альных конкурентов), если такие соглашения (согласованные действия) имеют либо могут иметь своим результатом сущест­венное ограничение конкуренции;

3) недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъек­тов.

Они выразили также намерение добиваться единообразия в установлении критериев и способов оценки монополистиче­ской деятельности и недобросовестной конкуренции, процедур рассмотрения и пресечения нарушений антимонопольного за­конодательства.

В практику регулирования взаимоотношений между страна­ми — участниками СНГ вошли многосторонние и двусторон­ние соглашения. 29 марта 1996 г. подписан Договор между Рос­сийской Федерацией, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой об углублении интегра­ции в экономической и гуманитарной областях, по которому стороны обязались создавать необходимые условия функцио­нирования «общего рынка», обеспечивать равноблагоприятные условия для свободной экономической деятельности хозяйст­вующих субъектов своих государств².

11. В ст. 2 Федерального закона о защите конкуренции 2006 г., определяющей состав субъектов антимонопольного правотворчества, не назван Президент РФ, хотя в таком качест­ве он указывался в ранее действовавших Законе РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельно­сти на товарных рынках» 1991 г. и Федеральном законе «О за­щите конкуренции на рынке финансовых услуг» 1999 г. В тек­сте же Федерального закона 2006 г. нормативные указы Прези­дента РФ нередко упоминаются как регуляторы отношений по защите конкуренции.

¹ БМД. 1993. № 3.

² БМД. 1997. № 8. С. 3-8.Проблема правотворческих возможностей Президента РФ не проста. В гл. 4 Конституции РФ, закрепляющей статус Прези­дента РФ, нет полномочий, для реализации которых ему требо­валось бы издание нормативных актов. Однако в других главах Конституции РФ ссылки на нормативные указы Президента РФ имеются (см., например, ч. 1 ст. 115, п. «а» ч. 2 ст. 115)'. Вопрос о правомерности президентского нормотворчества рас­сматривался Конституционным Судом РФ в связи с проверкой конституционности Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнитель­ной власти в Российской Федерации». Конституционный Суд РФ в постановлении от 30 апреля 1996 г. № 11-П пришел к вы­воду, что с Конституцией РФ согласуется издание Президентом РФ «указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при усло­вии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих зако­нодательных актов»².

В исторически обозримой перспективе по мере того как об­щественные отношения все более полно будут регулироваться законами, нормотворчество Президента РФ сведется до мини­мума. Президент РФ, считая нужным упорядочить какие-то об­щественные отношения посредством права, может сделать это двумя путями: через Федеральное Собрание РФ, реализовав свое право законодательной инициативы, или как глава испол­нительной власти, инициировав принятие нормативного поста­новления Правительства РФ. Необходимость же издания нор­мативного указа Президента РФ будет возникать крайне редко, лишь в случаях, не терпящих отлагательства. Законодатель по­считал, что в современных условиях отпала надобность для Президента РФ издавать нормы права в сфере антимонополь­ного регулирования. Это значит, что со времени вступления в силу Федерального закона о защите конкуренции 2006 г. он принимать такие нормативные указы не станет, но продолжают действовать соответствующие нормативные указы, изданные ранее, если они не противоречат данному Федеральному зако-

¹ Подробнее см.: Жилинский С. Э. Наш Президент. Как он правит и как его избирают. М.: Норма, 2004. С. 69-82.

² СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.ну. Тенденция на сокращение нормативных полномочий Пре­зидента РФ, очевидно, сохранится и в будущем.

12. В последнее время высказываются мнения о том, что идет формирование или даже уже сформировалась новая от­расль права — конкурентное право. Есть большие сомнения в полезности подобного подхода, он вряд ли послужит упорядоче­нию конкуренции и ограничению монополистической деятель­ности. Давно сложившаяся в нашей стране и разделенная на от­расли система права охватывает все действующие нормы права. Появление новых отраслей возможно только в рамках этой сис­темы и исходя из выработанных наукой и закрепленных нормо-творческой практикой критериев — предмета и метода правово­го регулирования. Речь может идти лишь об имеющем приклад­ное значение искусственном конструировании по различным другим критериям производных, комплексных групп норм пра­ва. Нагромождение одних отраслей права над другими (пред­принимательского, конкурентного, корпоративного, гуманитар­ного и т. п.) непродуктивно. Во избежание путаницы и в целях правильной ориентации участников общественных отношений, в том числе предпринимателей, в правовом пространстве пред­полагаемые группы норм права правильнее называть не отрас­лями права, а законодательством. Именно законодательство, как зафиксировано в ст. 2 Федерального закона о защите конку­ренции 2006 г., прежде всего регулирует отношения по поводу конкуренции и монополистической деятельности.

О сомнительной целесообразности введения «конкурентного права» в научный оборот и хозяйственную практику может сви­детельствовать и тот факт, что в конце 1999 г. под эгидой МАП России одновременно пакетом изданы два учебных пособия: «Конкурентное право Российской Федерации» и «Конкуренция и антимонопольное регулирование». В весьма содержательном «Конкурентном праве...» речь идет, однако, именно о законода­тельстве. Пособие открывается гл. 1 «Система конкурентного законодательства» и завершается гл. 14 «Конкурентное законо­дательство...».