§2. Федеративный характер российского законодательства об образовании

Компетенция в нормативно-правовом регулировании образования в Российской Федерации. Под компетенцией государственного органа в правовой науке понимается совокупность юридических прав и обязанностей (полномочий) конкретного государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления) и, тем самым, возможность и способность решения этим органом (должностным лицом) определенного круга вопросов (дел). Применительно к сфере образования термином «компетенция» обозначается совокупность юридических прав и обязанностей (полномочий) по принятию решений правового характера (в ходе законотворческой или правоприменительной деятельности) по вопросам образования.

Установленная ст. 28 и 29 Закона РФ "Об образовании" компетенция федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ является исчерпывающей и может быть изменена только законом. В последний раз компетенция государственных органов в сфере образования была изменена федеральным законом от 22.08.2004 года № 122-ФЗ. Так, из области компетенции РФ было исключено два пункта и введено два, из области компетенции субъектов РФ исключено четыре пункта.

Разграничение компетенции между федеральными органами исполнительной власти определяется Правительством Российской Федерации. Разграничение компетенции между органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также между их органами регулируется законодательством соответствующих субъектов.

Принцип федерализма в сфере образовательно-правовой законодательной компетенции имеет три уровня: конституционный, федеральный и региональный.

На уровне Российской Федерации наиболее важное, принципиальное значение имеют положения, требования, ориентированные на реализацию интегративной функции принципа федерализма в законодательстве об образовании, что проявляется в следующем:

- Российская Федерация имеет исключительные полномочия в нормативно-правовом регулировании правовых институтов, которые находятся на стыке образовательного права и отрасли права, названной в ст. 71 Конституции РФ;

- на уровне общих вопросов образования предмет ведения Российской Федерация ограничивается сферой непосредственно образовательных отношений между обучающимися, педагогическими работниками и образовательным учреждениям;

- относительно отношений, находящихся на стыке образовательного законодательства и трудового, административного, налогового и других отраслей права, Российская Федерация правомочна вырабатывать принимать как общие, так и конкретные нормативно-правовые установления и предписания;

- Российская Федерация правомочна устанавливать и конкретизировать общую компетенцию субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также устанавливать общие положения относительно структуры органов управления образованием.

Деятельность упомянутых органов призвана обеспечить реализацию Федеральную программу развития образования до 2010г. и Национальной концепции развития образования в РФ, государственные образовательные стандарты и функционирование системы образования на уровне государственных нормативов.

Благодаря принятым в 1990-х годах федеральным законам по вопросам образования в РФ: 1) была установлена компетенция и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 2) единообразное нормативное закрепление получили общие вопросы образования, которые должны одинаково решаться всеми субъектами РФ; 3) введены общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов РФ и, в соответствии с которыми, последние могут осуществлять собственное правовое регулирование в сфере образования.

Определяя предметы ведения Федерации и ее субъектов в сфере образования, следует руководствоваться не только п. «е» ст. 72 Конституции РФ, но и всеми положениями ст. 71, 72. При этом отношения, отнесенные к ведению Федерации, не могут принимать иной статус в области образования. Но точно так же и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов не могут переходить в исключительную компетенцию Федерации. Например, не соответствуют Конституции РФ пункты 10 и 11 ст. 28 Закона РФ «Об образовании», согласно которым в исключительном ведении Федерации находятся разработка и утверждение типовых положений об образовательных учреждениях, установление порядка лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных отношений, а также регулирование трудовых отношений, установление норм труда и федеральных нормативов его оплаты в названных учреждениях. Все эти вопросы входят в систему образовательного, административного либо трудового права и в соответствии со ст. 72 Конституции РФ могут находиться только в совместном ведении Федерации и ее субъектов.

Систематизация образовательного законодательства и проблемы его кодификации. Всякий нормативно-правовой массив, в том числе и, подчеркнем, особенно сфере образования, объективно требует своей систематизации, т.е. приведения этого массива в определенную систему в целях облегчения его учета, обработки и применения. К числу основных способов такой систематизации обычно относят инкорпорацию, консолидацию и кодификацию нормативно-правовых актов (законодательства). Эти способы, в сочетании с различными направлениями и средствами систематизации, формируют множество различных вариантов, по которому может осуществляться систематизация. Так, известный исследователь в области теории образовательного права проф. В.М. Сырых полагает, что совершенствова­ние федерального законодательства об образовании РФ возможно в нескольких направлениях [? 33].

Первый путь - принятие кодекса об образовании Российской Федерации. Второй путь представляет собой последовательное увеличение массива законода­тельных актов посредством разработки и принятия федеральных зако­нов в определенной последовательности, с учетом реальных требований современности, но имея конечной целью разработку кодекса об образовании на основе уже достаточно полно разработанной законодательной базы в области образования. Наконец, третий путь состоит в необходимости разработки федеральных законов по мере возникно­вения «острых» ситуаций в системе образования, разрешение которых можно осуществить только законом.

Положительный момент первого пути развития, т.е. движения по пути разработки и принятия Кодекса РФ об образовании, казалось бы, очевиден (более подробно об этом будет сказано ниже). Вместе с тем, ученый предупреждает, что созда­ние в короткий промежуток времени универсальной и в то же время качественной комплексной законодательной ба­зы образования невозможно, особенно в условиях отсутствия достаточно развитой законодательной базы. Поэтому для В.М.Сырых более предпочтительным представляется третий путь совершенствования системы образовательного законодательства.

В то же время ученый не только не отрицает идею кодификации образовательного законодательства, т.е. создание Кодекса об образовании, но напротив, считает, такая кодификация позволяет устранить разного рода нестыковки и разночтения, возникающие в связи с применением большого количества разрозненных нормативных правовых актов в сфере образования; обеспечивает унификацию понятий­ного аппарата, содействует отмене неэффективных и устаревших (не­ действующих) норм и т.д. Однако, созданию такого нормативного правового акта должна предшествовать такая систематизация нормативно-образовательного правового массива, которая должна проводиться по уровням образования и завершить­ся подготовкой ряда инкорпорированных сборников нормативно-правовых актов типа «Сборник нормативных актов по вопросам общего образования», «Сборник нормативных актов по вопросам высшего и послевузовского профессионального образования» и т.д.

Проект Кодекса РФ образовании. В российской правовой доктрине кодекс традиционно понимается как своего рода «венец» законотворчества, как высший результат упорядочения законодательст­ва. Кодификация законодательства заключается в качественной перера­ботке действующих юридических норм, устранении несогласованностей и противоречий правового регулирования, восполнении пробелов и от­мене устаревших норм. Результат кодификации, являющийся разновид­ностью правотворчества, представляет собой издание нового сводного акта-кодекса (устава).

Проект такого акта – Кодекса – для сферы образования разработан в России впервые в России. Заметим, что в мире образовательный ко­декс существует и действует только во Франции.

Идея разработки и принятия кодекса была высказана еще в 1993 г. Разработка проекта Образовательного Кодекса (первоначальное, рабочее название) была возложена на Управление правового обеспечения Минобразования России и должна была завершиться в IV квартале 2004 г.

Написанию текста проекта Общей части Кодекса РФ об образовании предшествовала подго­товка развернутой Концепции Кодек­са, в разработке которой приняло уча­стие около сорока специалистов в об­ласти образования и образовательно­го права - высококвалифицированные специалисты Минобра­зования России, Совета Федерации, Государственной Думы, а также веду­щих научных и учебных заведений страны: юридических факультетов МГУ и Российского университета дружбы народов, Государственного университета - Высшей школы эконо­мики, Российской академии правосу­дия, Академии труда и социальных от­ношений, Российской академии обра­зования и других организаций.

В отличие от Закона РФ «Об образовании», который в силу его общего содержания не содержит отдельных глав, призванных ре­гулировать специфику образовательных отношений, разработчики Кодекса выделили в самостоятельные разделы нормы и ин­ституты, направленные на регулирование именно этих отношений как непосредственного ядра, основы предмета правового регулиро­вания образовательного права, и придать им соответствующую пра­вовую форму. Благодаря Кодексу представляется возможным преодолеть один существенный недостаток Закона РФ «Об образовании» - отсутствие действенных механизмов реализации закрепление прав участников образовательных отношений.

Проект детально закрепляет основ­ные права и обязанности педагоги­ческих работников, которыми они на­деляются с учетом специфики деятельности в образовательных учреждени­ях: дошкольного, общего образования, на­чального профессионального и других видов.

В проекте содержатся и другие но­вовведения - по вопросам правового статуса участников образовательных отношений, обеспечения их реально­го действия и надлежащего функцио­нирования образовательной сферы. Большое внимание уделяется также вопросам органичного взаимодей­ствия проектируемых норм с Консти­туцией РФ, другими отраслями права. Так, проект устраняет явное несо­ответствие Конституции РФ (ст. 28) и Закона РФ "Об образовании» (ст.29) в вопросах, касающихся компетенции субъектов РФ в области образова­ния. Конституция РФ отдельно опре­деляет предметы ведения, отнесенные к компетенции только Федерации, к совместному ведению Федерации и ее субъектов и, наконец, к компетен­ции субъектов РФ.

Проект кодекса расширил воз­можности получения бесплатного образования в нашей стране, приведя его в соответствие с действу­ющим законодательством РФ, оставив при этом воз­можность дальнейшего увеличения случаев приме­нения этой правовой нормы. Его также отличает стремление к сохранению и систематизации всех действующих правовых норм в области образования, многие из которых ныне закреплены в подзаконных актах. Принципиальное значение для систематизации норм образовательного права имеет обоснование и определение содержания «образовательных отношений» как самостоятельного вида общественных отношений. В результате структура проекта кодекса приобрела логически стройный вид. В ней выделены разделы об основах правового регулирования в области образования, образовательных отношениях, управлении системой образования, комплексных институтах образовательного законодательства, дисциплинарной и материальной ответственности участников образовательных отношений.

Важное значение в проекте занимают положении, направленные на совершенствование правового статуса образовательных учреждений (организации), развитие их автономии, принципов самоуправления, самостоятельности в осуществлении образовательного процесса и финансово-экономической деятельности, на одновременное повышение ответственности образовательных учреждений (организаций) за качество образования и надлежащее обеспечение прав обучающихся. По сравнению с действующим законодательством проект кодекса значительно глубже и шире регламентирует вопросы защиты прав обучающихся, устанавливает признаки понятия «дисциплинарной проступок» применительно к поведению обучающихся, порядок расследования совершения дисциплинарного проступка и применения дисциплинарного взыскания, участия общественности в этом вопросе.