Глава 16 412

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПРОМЫШЛЕННОСТИ, ТРАНСПОРТА, СВЯЗИ, РАДИОВЕЩАНИЯ, ТЕЛЕВИДЕНИЯ, ИНФОРМАТИКИ И КОСМИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ, ЭНЕРГЕТИКИ, ОБОРОНЫ И ИНОГО НАЗНАЧЕНИЯ 412

16.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель специального назначения 412

16.2. Особенности правового регулирования использования отдельных видов земель специального назначения 417

Глава 17 430

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ, ПРИНАДЛЕЖАЩИХ ГРАЖДАНАМ 430

17.1. Особенности правового режима земель, принадлежащих гражданам 430

17.2. Виды прав граждан на земельные участки 434

17.3. Основания возникновения, изменения и прекращения прав граждан на земельные участки 437

17.4. Законодательство России о правах граждан на земельные участки 441

Глава 18 450

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПРИРОДООХРАННОГО, ПРИРОДНО-ЗАПОВЕДНОГО, ОЗДОРОВИТЕЛЬНОГО, РЕКРЕАЦИОННОГО И ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО НАЗНАЧЕНИЯ 450

18.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения и особо ценных 450

18.2. Правовой режим земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного и историко-культурного назначения 453

Глава 19 463

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО ФОНДА 463

19.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель лесного фонда 463

19.2. Особенности государственного регулирования правового режима земель лесного фонда 470

19.3. Право пользования землями лесного фонда 477

19.4. Правовая охрана и защита лесов 487

Глава 20 489

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ВОДНОГО ФОНДА 489

20.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель водного фонда 489

20.2. Особенности государственного регулирования правового режима земель водного фонда 499

20.3. Планирование использования и охраны водных объектов 501

20.4. Государственный мониторинг водных объектов и Государственный Водный кадастр 501

20.5. Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов 502

20.6. Право пользования землями водного фонда 503

20.7. Правовая охрана водных объектов 510

Глава 21 512

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ЗАПАСА 512

  513

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Земля является важнейшим для человечества объектом материального мира. Не будь земли – не было бы и человечества со всеми его проблемами. Человеческий гений изобретет невиданные ранее средства, которые устареют, на их смену придут более гениально придуманные средства, которые тоже будут морально устаревать и заменяться новыми гениальными изобретениями. Однако всегда самым гениальным явлением будет земля, и ее морально не состарит никакой промежуток времени.

Никогда не заменит человечеству землю никакой иной объект материального мира, ибо нет в мире такого объекта.

Адекватным ценности земли как объекту правовых отношений должно быть и регулирование земельных отношений, поскольку землю нельзя приравнять ни к одному имущественному или природному объекту. Поэтому еще в XIX веке юридическая мысль России пришла к выводу, что земельное право должно быть самостоятельной отраслью права.*

 

*См., например: Кассо Л.А. Русское земельное право. М. 1906; Хауке О.А. Крестьянское земельное право. М. 1914 и др.

 

Земля является предметом регулирования значительного числа отраслей российского права: конституционного – при определении на ней государственных границ; административного – при разграничении территорий между субъектами Российской Федерации; гражданского – при совершении сделок с земельными участками; семейного – при решении споров о разделе собственности супругов; финансового – при земельном налогообложении; аграрного – при использовании земель сельскохозяйственного назначения для выращивания сельскохозяйственных культур и т. д.

В каждой из перечисленных отраслей предметом правового регулирования являются различные аспекты земельных отношений: пространственно-базисные, имущественные, земельно-производительные и т.д. Для правового же регулирования земельного права как самостоятельной отрасли права специфичным является экономический характер земельных отношений, т.е. использование земли в хозяйственных целях.

В связи с этим центральным элементом земельно-правового регулирования является подразделение всего земельного фонда на определенные категории земель и сочетание единого правового режима земельного фонда с правовым режимом этих категорий.

Такое построение земельно-правового регулирования в российском земельном праве обусловлено тем, что конструирование этого регулирования осуществляется с учетом объективно существующих свойств и особенностей земель. Однако эти свойства настолько многообразны и бесконечны в своих отличиях, что их можно лишь типизировать в правовом плане. Этим и объясняется типизация земель по категориям, в числе которых выделяются земли сельскохозяйственного назначения, земли специального назначения, земли поселений и другие. Данная типизация построена по принципу основного целевого назначения, что предполагает возможность нахождения в каждой из категорий земельных участков земель иного непосредственного целевого назначения. Например, в категории земель сельскохозяйственного назначения могут находиться земельные участки, имеющие режим специального, несельскохозяйственного назначения (дороги, земли под сооружениями энергетики, связи и др.), а в категории земель специального назначения – земли для сельскохозяйственного использования (служебные земельные наделы).

Особенности земельно-правового регулирования и выделение в силу этого земельного права в особую отрасль российского права обусловлены и другими свойствами земель.

Земля, как уже указывалось, незаменима для человеческого общества, и прежде всего тем, что представляет собой единственное место обитания всех человеческих поколений, каждое из которых, уходя в небытие, оставляет потомкам последствия своей жизнедеятельности. Эти последствия накапливаются и тяжким бременем ложатся на будущие поколений людей. Поэтому конституционно закреплено, что земля используется и охраняется в России как основа жизни и деятельности ее народов (ст. 9 п. 1 Конституции РФ), свобода ее использования подлежит ограничению, если возникает опасность земле и окружающей ее среде (ст. 36 п. 1), а поэтому в земельном законодательстве никогда не предусматривались и не предусматриваются сроки давности для защиты нарушенных земельных прав, как это имеет место при защите нарушенных гражданских прав.

В отличие от имущества, которое перемещаемо, земля является полной недвижимостью. Переместить можно лишь часть почвы и грунта. В частности, в период Великой Отечественной войны 1941–1945 гг. немецкие оккупанты вывозили из России в Германию эшелоны ценного почвенного слоя земли, который впоследствии был восстановлен.

В силу этого свойства земли в сфере земельно-правового регулирования находятся отношения, которых нет в предмете ни в одной отрасли российского права – отношения по землеустройству земли, выражающиеся в установлении границ землепользования на местности, в упорядочении землепользования и т.д.

Правовой режим землеустройства специфичен как по своему фактическому, так и правовому содержанию, а поэтому он выделен в особый институт российского земельного права.

Земля, обладая свойством территории, пространственного базиса для размещения объектов, одновременно является пространственным базисом для природных объектов: лесов, вод, растительности и др. При этом она является частью окружающей природной среды, и отношения по землепользованию подпадают под действие эколого-правового режима. Грань перехода от земельно-правового регулирования к эколого-правовому и к другим формам регулирования весьма относительна и абстрактна. Она может быть определена только при решении правовой задачи по конкретному случаю. Поэтому студент должен уметь выявить и отграничить пределы земельно-правового регулирования от эколого-правового, гражданско-правового и других форм регулирования.

Будучи частью природы, земля обладает, как и другие природные объекты, биопотенциалом в виде плодородия почв, представляющего собой бесценное народное достояние. Поэтому практически все нормы земельного права пронизывает обязанность землепользователей и собственников земель сохранять и повышать почвенное плодородие своих земельных участков.

Бесценность биопотенциала земли не может быть выражена никакой денежной оценкой, ни в какой валюте. Поэтому земельный учет осуществляется по особой государственной системе земельного кадастра, учитывающего как специфику учитываемых земель, так и их ценность.

Кадастровый учет особо необходим в связи с устойчивой природной неоднородностью земли, которая, как уже указывалось, бесконечно многообразна в своих различных проявлениях. Например, только на территории Нижегородской области имеется свыше двадцати почвенных разностей, а в Кировской области разность почв составляет десятки баллов даже в соседних севооборотах.

В силу устойчивой природной неоднородности земель земельно-правовое регулирование подразделено на Общую и Особенную части, поскольку общие земельно-правовые правила дифференцируются применительно к особенностям земель, объединенных в предусмотренные законом категории земель.

Подобно тому как даже металл, являющийся наиболее прочным объектом, подвержен коррозии, земельные угодья в результате их хозяйственной эксплуатации подвержены негативным изменениям: эрозии почв, засолению, закислению, заболачиванию, зарастанию сорняками и т.д. Поэтому правила охраны земель являются в земельном праве всеобщими, в отличие, к примеру, от гражданско-правового регулирования, которое распространяет такие правила на узкий круг объектов (жилые дома и др.)

Охрану земель обеспечивает специальная государственная служба земельного контроля, обладающая существенными правовыми средствами: правом беспрепятственного посещения землепользователя, проверки порядка соблюдения земельного законодательства, привлечения к ответственности лиц, виновных в его нарушении, изъятия по суду земельных участков, используемых нерационально и не в соответствии с их целевым назначением.

Наконец, земля имеет особенность ограниченности в пространстве, и эту ограниченность невозможно преодолеть иначе как присоединением к территории государства дополнительных земель, а последние невозможно получить иначе как завоеванием других государств, что неприемлемо ни при каких обстоятельствах.

Ограниченность земель, как всеобщее для всех государств явление, нашло свое отражение в одном из главных принципов земельного права – принципе рационального использования земель, который имеет две стороны: экономное расходование территории под размещение тех или иных объектов и сохранение и повышение плодородия почв как экономии производительной силы земли, ее биопотенциала.

Изложенное представляет собой основные элементы концепции учебного курса «Земельное право России».

Настоящий учебник является, по существу, первым в условиях реформы российского земельного законодательства учебником по данному курсу. Вместе с тем, в нем излагаются в преломлении реформенных положений законодательства основные положения школы земельного права, содержащиеся в предыдущих учебниках и монографиях автора.*

 

*Ерофеев Б.В. Советское земельное право. М.: Высшая школа. 1965; Советское земельное право. М.: Юрид. лит. 1981 (в соавторстве); Ерофеев Б.В. Земельное право России Т. 1-2. М.: Юристь. 1994; Ерофеев Б.В. Основы теории земельного права. М.: Юрид. лит., 1971; Земельное право. М.: Новый Юрист. 1997,1998; Земельное право. М. 1999,2000,2001.

 

Начатое в данном курсе изучение студентами земельных правоотношений будет продолжено в курсах «Экологическое право» (с учетом охраны земли как неотъемлемой части окружающей природной среды) и «Аграрное право» (где специальное внимание будет уделено порядку хозяйственной эксплуатации земель сельскохозяйственного назначения).

Учебник не может исчерпывающе раскрыть все содержание земельного права, нормы которого содержатся не только в земельном законодательстве, но и в других отраслях законодательства России.

В соответствии с положениями государственных образовательных стандартов, учебник представляет собой системное изложение основ правовых знаний по курсу «Земельное право» в рамках учебной программы. Следовательно, в учебнике нужно видеть не исчерпывающий кладезь знаний, а руководящий путеводитель при овладении нормативным массивом, регулирующим земельные отношения.

В силу устойчивой природной неоднородности земель содержание учебника изложено по системе Общая и Особенная части. Общая часть включает в себя основополагающие институты земельного права, нормы которых распространяются на правовой режим всех категорий земель. Следующая за ней Особенная часть учебника содержит материал, освещающий специфику режима отдельных категорий земель. Поэтому рекомендуется соблюдать последовательность, нарушение которой приведет к ненужным сложностям.

«Ключом» к овладению знаниями по земельному праву является уяснение студентом первой темы учебника, которая определяет и отграничивает предмет земельного права от предметов других отраслей права, смежных с земельным. Неясности в этом вопросе не позволят студенту правильно воспринимать учебный материал в последующем. Так, отождествление арендных земельных отношений с трудовыми отношениями землевладельцев на полях приведет к неправильной правовой квалификации этих отношений, а значит, и к ошибкам в правоприменительной практике.

При изучении данной темы целесообразно попрактиковаться в определении предмета земельно-правового регулирования на конкретных ситуациях, определяя моменты начала этого регулирования и его пределы. Например, правильно определить место гражданских и земельных правоотношений при купле-продаже жилых домов и строений; приобретении по сделкам плодово-ягодных насаждений и урожая на корню; возмещении убытков при самовольном занятии земельных участков и т. п.

В учебнике освещается содержание земельного права, и нужно разграничивать отрасль земельного права и отрасль земельного законодательства, имеющих определенное соотношение друг с другом. Первое понятие уже второго, так как нормы земельного законодательства могут находиться в нормативно-правовых актах других отраслей законодательства (гражданского, финансового и др.)

Любой объект исследования изучается в динамике (возникновение, развитие, состояние на данный момент и возможные перспективы изменений в будущем), что предполагает обязательный исторический анализ. Поэтому тема «История земельного права» имеет важное познавательное значение. Надо учитывать и значительный пробел в земельно-правовой литературе в части объективного материала по истории земельных отношений России как дореволюционного, так и послереволюционного периода.

Вместе с тем учебной программой определен минимум источников земельного права, содержащих основополагающие земельно-правовые нормы. Изучение соответствующих правовых материалов должно осуществляться параллельно изучению учебника по схеме: изучил учебное положение – проиллюстрируй нормативным актом. При таком подходе к изучению студент может рассчитывать на успех в овладении материалом.

В учебнике не дублируется учебный материал, который студенты получили при изучении курсов других дисциплин (гражданское право, административное право, муниципальное право и др.). Содержание учебника изложено в расчете на то, что читающий его знаком с положениями соответствующих учебных дисциплин. И если опущенное в учебнике для читающего не ясно, то нужно вернуться к пройденным уже курсам и восполнить пробелы. Например, студент должен исчерпывающе знать положения гражданского права о собственности и правовом регулировании ее отношений, поскольку без этих знаний студенту не освоить до конца важнейших положений одного из главных институтов российского земельного права.

Вместе с тем при изучении учебника нужно вспоминать основные положения теории права и общетеоретические категории: понятие правоотношений, юридических фактов, на основании которых они складываются, правовых норм и институтов права и др.

Наряду с общетеоретическими положениями, в теории земельного права имеются специфические теоретические конструкции, к числу которых необходимо прежде всего отнести теоретико-прикладное понятие «правовой режим земель», вызывающее, как показывает опыт принятия экзаменов по земельному праву, наибольшее затруднение в понимании этой конструкции обучаемыми.

Изучая эту конструкцию на страницах учебника, следует твердо уяснить, что в каждом элементе данной конструкции, как в зеркале, отражаются особенности земли как объекта правовых отношений. В частности, земля неподвижна, а поэтому к ней применяется термин «режим» (в переводе с французского – порядок) использования; действия с землей должны находиться под неусыпным контролем государства, а значит, и обязательным субъектом правового режима земель является уполномоченный государством орган по осуществлению контроля и регулирования земель; субъектом земельных правоотношений может быть только определенный законом круг лиц, а поэтому субъектный состав – обязательный элемент правовой конструкции «правовой режим земель» и т. д.

Особенности земли как объекта правовых отношений влияют и на особенности земельных отношений, придавая им особую структуру. В частности, нужно иметь в виду, что в предмет земельного права входят и управленческие (административные) отношения, и имущественные, и финансовые (плата за землю), которые обретают специфику из-за особенностей предмета регулирования – земли.

Как уже отмечалось, предметом земельного права являются земельные отношения, имеющие экономический характер. Поэтому для уяснения их правового регулирования необходимо руководствоваться полученными знаниями по экономической теории, которые дают представление о механизме действия объективных экономических законов.

Эти знания необходимы в связи с тем, что правовое регулирование не может конструироваться в ущерб действию объективных экономических законов и вопреки им. История советского периода убедительно показала это, а применение социалистических методов хозяйства в различных по своим природным и социальным условиям странах дало одни и те же результаты – снижение эффективности земледелия и рациональности использования земель.

В силу этого в земельно-правовом механизме регулирования земельных отношений студент должен уметь увидеть, различить и понять действие объективных экономических законов в общественных отношениях. Например, в законе о плате за землю используется стимулирование землепользователей и собственников земель, с одной стороны, приобретать земли не больше того, что они могут содержать и обрабатывать, а с другой стороны – использовать землю максимально эффективно, поскольку в противном случае землепользование и собственность на землю будут экономически невыгодны и материальным бременем лягут на этих лиц.

Лишь при усвоении и понимании данных объективных закономерностей, умении прочитать их в законе можно гарантировать усвоения студентами курса имеет и понимание студентами «Земельное право России».

Не меньшее значение для усвоения курса имеет и понимание студентами особенностей современной обстановки, что позволит им понять содержание принятых в последнее время законодательных актов, которые вышли в свет после издания этого учебника .Только при полном понимании условий побудивших принятие тех или иных нормативно-правовых актов можно уяснить содержание этих актов.

Для этих целей обучаемым целесообразно знакомиться с информацией в научной и периодической печати; следить за развитием событий в сфере земельно-правового регулирования.

Желая обучаемым успешного усвоения курса «Земельное право России», автор просит все замечания и предложения по совершенствованию данного учебника присылать ему; он примет их с большой благодарностью.