Пример организации государственного финансового контроля в федеративном государстве.

На примере Федеративной Республики Германии (государстве, близком к России по структуре государственного устройства) рассмотрим наиболее типичную организацию государственного финансового контроля в стране с рыночной экономикой.

Государственный финансовый контроль в Федеративной Республике Германии (ФРГ) осуществляется Федеральной счетной палатой и счетными палатами земель (субъектов Федерации) Германии.

Положение и место Счетной палаты в системе органов госу­дарственной власти определено законом о Федеральной счетной палате. Она стоит между парламентом и правительством, является независимым партнером и помощником обоих высших органов государственной власти. Федеральная счетная палата является независимым органом финансового контроля и отвечает только перед законом.

Правовой статус Федеральной счетной палаты и ее членов, а также ее основные задачи конституционно закреплены в Основ-

ном Законе ФРГ. Детали ее организационной структуры, про­цедура назначения на должность членов Палаты и порядок выработки решений регулируются законом о Федеральной счетной палате.

Ныне действующая Счетная палата ФРГ является преемни­цей Счетной палаты Германской империи, созданной в 1871 г., которая, в свою очередь, являлась преемницей Генеральной счет­ной палаты, учрежденной по указу прусского короля Фридриха Вильгельма I еще в 1717 г. Таким образом, независимая ревизия отчетности в Германии существует уже 285 лет.

В деятельности современной Федеральной счетной палаты следует выделить ряд особенностей.

Федеральная счетная палата не имеет исполнительной власти, она убеждает силой своих аргументов. Реализуя ее предложения, высказанные в примечаниях, парламент, в частности его бюджет­ная комиссия и соответствующая подкомиссия, заботится о том, чтобы из них были сделаны необходимые выводы. Эти комиссии после подробного обсуждения предложений Федеральной счет­ной палаты с участием ее членов более чем в 90% случаев используют данные проверок. Правительственная администрация отвечает за свои неправильные действия в комиссии по ревизии счетов. Как правило, перед этой комиссией отчитываются министры, заместители министров и другие служащие государст­венного аппарата.

Федеральная счетная палата результаты своих ревизий обобщает в ревизионных сообщениях, которые направляет со своими рекомендациями проверяемому учреждению. В большинстве случаев эти учреждения учитывают ее предложения, поэтому отчеты парламенту отражают лишь незначительную часть результа­тов работы Палаты.

Критерии проверок Палаты — правильность и экономическая эффективность. Проводя проверки правильности ведения счетов, Федеральная счетная палата следит за соблюдением законов, бюджета и правительственных предписаний.

При проверках на экономическую эффективность Палата изучает соотношение затрат и достигнутого эффекта. Особое внимание она обращает на расходы по содержанию персонала и на качество выполнения заданий. Особое значение при контроле программ и крупных проектов приобретает действительность достижения поставленной цели (контроль успеха).

Федеральная счетная палата контролирует:

• бюджетное финансирование и управление экономикой феде­рации и федеральными объектами особой важности (федераль­ные железные дороги, федеральное ведомство связи);

• юридические лица федерального уровня в рамках публич­ного права (федеральное ведомство труда), включая государст­венные предприятия;

• федеральные и земельные организации социального страхо­вания, получающие государственные дотации или защищенные гарантийными обязательствами федерации;

• деятельность федеральной администрации на предприятиях с частноправовым статусом, в которых федерация имеет долевое участие;

• прочих юридических лиц с частноправовым статусом при определенных, оговоренных в законодательстве условиях.

Палата может также контролировать учреждения, не входящие в сферу компетенции федерации, если они управляют принадле­жащими федерации средствами или получают средства от нее (в федеральных землях, общинах).

Решение задач, стоящих перед Федеральной счетной палатой, распределено между восемью отделами.

Отдел I проводит работы по ревизии счетов, а также в области финансового и бюджетного права. Отдел отвечает за взаимодействие с парламентом и контролирует значительное число небольших, но важных для государства планов, контролирует расходы на содер­жание персонала и на снабжение всех федеральных ведомств.

Отдел II проводит ревизии бюджетного финансирования и хозяйственного управления министерства иностранных дел, феде­рального министерства внутренних дел, ведомства охраны окру­жающей среды, охраны природы и безопасной работы атомных реакторов, ведомств экономического сотрудничества, исследо­ваний и технологии, образования и науки.

Отделу III подконтрольны учреждения связи и основные структуры федерального министерства транспорта.

Отдел IV контролирует оборонный бюджет. Он проверяет также состояние государственных заготовок и соблюдение право­вых норм регулирования цен.

Отдел V занимается проверкой объектов гражданского и военного строительства, включая дорожное строительство, а также проверкой планирования и реализации научных и технических проектов и технологий.

Задачи отдела VI сконцентрированы в социальной области (проведение ревизий в федеральном ведомстве труда, контроль снабжения инвалидов войны, соблюдения законодательства по пенсионному обеспечению, ревизия страховых организаций). Кроме того, контролируется выполнение бюджетов федеральных министерств по вопросам молодежи, семьи, женщин, здравоохра­нения, расселения и землепользования, строительства и градо­строения, пищевой промышленности, сельского хозяйства, а также труда и общественного порядка.

Функциональные задачи VII отдела — вопросы состояния подготовки и использования кадров, организации, рационализации, обработки информации, внутренней службы, экономики и организации производства и материально-технического снабже­ния. Отдел оказывает поддержку федеральному уполномоченному по вопросам экономической эффективности управления.

Отдел VIII курирует финансы и экономику. Он контролирует налоги и таможенные пошлины, бюджеты федерального мини­стерства финансов и федерального министерства экономики (включая программу экономической помощи европейским странам), бюджеты предприятий, имеющих статус юридического лица публичного права, а также участие государства в частных компаниях (прямо или через посредников).

Наряду с Федеральной счетной палатой в ФРГ существуют земельные счетные палаты. Эти счетные палаты одиннадцати фе­деральных земель являются самостоятельными и независимыми органами финансового контроля. Вследствие переплетений финансовых систем федерации и земель они тесно сотрудничают с Федеральной счетной палатой. Бюджетное право федерации и земель практически одинаково по содержанию, соответственно и применяется оно одинаково. Ряд важных программ финанси­руется совместно федерацией и землями (например, строитель­ство высших учебных заведений, охрана побережья, аграрная структура, добыча угля, социальные выплаты, в частности дотации на коммунальные услуги). Существуют также задачи, которые решаются землями по поручению федерации. Значительные прибыли от общего налогообложения (подоходные налоги, налоги на корпорации, налоги с оборота) поступают как в доходы федерации, так и в доходы земель. Поэтому в областях совмест­ной компетенции Федеральная и земельные счетные палаты могут проводить ревизии совместно или по договоренности передавать друг другу отдельные ревизионные задачи.

Ревизия, проводимая палатами, обычно распространяется на контроль соблюдения действующих указаний и принципов бюджетного финансирования и управления экономикой, в частности при ревизии проверяются:

• соблюдение закона о государственном бюджете и бюджет­ного плана;

• обоснование и документальное подтверждение доходов и расходов, правильность составления статистических отчетов о выполнении годовой сметы бюджета и отчета об имущественном положении государственных органов и учреждений;

• рентабельное и экономное использование средств;

• возможность выполнения задач при меньшей численности персонала или при меньших материальных затратах или возмож­ность их более эффективного выполнения другими методами.

Если ревизия входит в компетенцию и Федеральной счетной палаты, и счетной палаты одной из федеральных земель, то она должна проводиться ими совместно. Если статья Основного Закона не предписывает проведения ревизии Федеральной счетной палатой, то Федеральная счетная палата может по договоренности передать такую ревизию счетной палате земли; также по договоренности она может брать на себя задачи земельных счетных палат.

Федеральная счетная палата обобщает результаты ревизий, имеющие значение для статистического отчета федерального правительства о выполнении годовой сметы бюджета и отчета об имущественном положении его органов. Такое обобщение представляется ежегодно парламенту в форме примечаний, а также федеральному правительству. В примечаниях, в частности, содержатся следующие сведения:

• соответствуют ли суммы, выведенные в статистическом отчете о выполнении годовой сметы бюджета и в отчете об имущественном положении государственных органов, суммам, проведенным по бухгалтерским книгам, и правильно ли состав­лены документы, подтверждающие доходы и расходы;

• в каких случаях имело место несоблюдение указаний и принципов бюджетного финансирования и хозяйственного управления;

• какие основные претензии возникли в отношении деятель­ности государственных органов на предприятиях, являющихся субъектами права, в соответствии с результатами ревизии;

• какие мероприятия следует рекомендовать на будущие годы. В примечания могут быть включены рекомендации, касающиеся будущих или прошлых бюджетных лет.

По закону Федеральная счетная палата должна незамедли­тельно получать информацию, если:

• верховные органы государственной власти издают или пояс­няют указания, касающиеся управления бюджетными средствами федерации или имеющие последствия для доходов и расходов федерации;

• создаются, существенно изменяются или ликвидируются административные учреждения или федеральные предприятия, затрагивающие государственный бюджет;

• происходит изменение или ликвидация непосредственного или косвенного участия федерации в частных предприятиях;

• заключаются договоренности между федерацией и каким-либо учреждением вне сферы компетенции федеральной адми­нистрации или между высшими органами государственной власти об управлении бюджетными средствами федерации;

• высшие органы государственной власти проводят организа­ционные или иные мероприятия важного финансового значения.

При этом Федеральной счетной палате по ее требованию должно сообщаться содержание таких указаний или пояснений и в том случае, когда их издают другие учреждения федерации.

Федеральная счетная палата контролирует бюджетное финан­сирование и ведение хозяйства юридических лиц со статусом частного права, если:

• в соответствии с законом они получают от федерации дотации или гарантийные обязательства федерации;

• они управляются исключительно или преимущественно федерацией или назначенным ею лицом;

• имеется договоренность с Федеральной счетной палатой о проведении ревизии;

• они не являются предприятиями и в их уставе с согласия Федеральной счетной палаты предусмотрена ее ревизия.

Вышеизложенное применяется также к имуществу, управляе­мому федерацией по договоренности.

Если федерация имеет право более чем на четвертую часть прибылей предприятия, в котором она участвует, то Федераль­ная счетная палата проводит ревизию итогов года и управления делами этого предприятия, чтобы установить, соблюдены ли интересы федерации в соответствии с действующими положе­ниями.

Из приведенного видно, что государственный финансовый контроль счетных палат (Федеральной и земельных) осуществляется в ФРГ не только в направлении правильности ведения счетов, но и в направлениях экономической эффективности, рентабель­ности. Исходя из этого проводится проверка как соответствия отчетных данных об исполнении бюджета суммам, проведенным по бухгалтерским книгам, так и правильности документов, подтверждающих расходы и доходы, а также анализ рентабель­ного и экономного использования средств и возможностей выполнения задач другими, более эффективными методами, обеспечивающими экономию материальных и трудовых ресур­сов, т.е. широкий финансово-экономический анализ (контроль успеха).