Бақылау сұрақтары

1. Бюджеттен тыс қорлардың әлеуметтік-экономикалық мәні неде?

2. Бюджеттен тыс қорлардың жұмыс істеуі қандай қайта бөлгіштік үдерістерді тудырады?

3. Бюджеттен тыс қорлар қалай сыныпталады?

4. Қазақстан Республикасында дағдарыстық жағдай кезінде бюджеттен тыс қорлардың жұмыс істеуінің қандай проблемалары болды?

5. Әлеуметтік бағыттағы бюджеттен тыс қорларды қалыптастырудың және пайдаланудың ерекшеліктері мен тәртібін баяндап беріңдер.

6. Қазақстан Республикасында жұмыс істейтін өздеріңе белгілі экономикалық арналымның бюджеттен тыс қорларын сипаттаңдар.

7. Ұлттық әл-ауқат қорын қалыптастыру және пайдалану тәртібін баяндаңдар.

8. Қазақстан Республикасы Ұлттық қорының арналымы қандай? Қордың қалыптасу және пайдалану тәртібін баяндаңдар.

9. Шағын кәсіпкерлікті дамыту қорын құрудың мақсаты неде? Қорды қалаптастыру және пайдалану тәртібін баяндандар.

15 – тарау. Жергілікті қаржы

15.1. Жергілікті қаржының мәні мен маңызы

Жергілікі қаржы – ақшалай нысандағы қоғамдық өнімнің бір бөлігін жергілікті басқару органдары өздеріне артылған функцияларға сәйкес жасау, бөлу, пайдалану үдерісіндегі қаржылық қатынастардың жүйесі. Жергілікті қаржы мемлекеттің қаржы жүйесінің маңызды құрамды бөлігі болып табылады. Ол жергілікті бюджеттерді, арнаулы бюджеттен тыс қорларды және басқарудың жергілікті органдарының қарамағындағы шаруашылық жүргізуші субъектілердің қаржысын кіріктіреді*. Жергілікті қаржылардың құрылымы мен бағыты биліктің жергіліукті органдары басқарудың – мәслихаттардың (депутаттар жиналыстарының), жергілікті әкімшіліктің және жергілікті өзін-өзі басқарудың функцияларымен айқындалады.

Жергілікті қаржы отандық экономика үшін біршама жаңа ұғым. Бүкіл жергілікті бюджеттер елдің мемлекеттік бюджеттің бірыңғай жүйесіне енгізілген 1938 жылдан бастап жергілікті қаржы дербес категория ретінде өзінің өмір сүруін тоқтатқан болатын.

Бүгінде, рыноктық қатынастар және елімізде басталған өкілетті дәйекті орталықсыздандыру жағдайларында жергілікті органдар қызметінің сферасы кеңейе түсуде, олар әлеуметтік, экономикалық, экологиялық, демографиялық сипаттағы проблемаларды шешуде едәуір дербестікке ие бола бастады.

Қазіргі кезде орталықтан өңірлерге екі жарым мыңға жуық функциялар мен құзырлар берілді,бұл жергілікті атқарушы және өкілетті органдарды күшейтіп, жергілікті өзін-өзі басқару органдары ретіндегі мәслихаттардың рөлін арттырды.

Жергілікті қаржының әлеуметтік-экономикалық мәні жалпы мемлекеттік қаржыға ұқсас.

Басқарудың жергілікті органдарына мемлекеттің әлеуметтік бағдарламарын жүзеге асыру бойынша маңызды міндеттер жүктелінген.

Халыққа қызмет көрсету бойынша шараларды қаржыландыру негізінен жергілікті қаржылық ресурстар есебінен жүзеге асырылады. Әлеуметтік тұрмыстық инфрақұрылым салалары халыққа қызметтерді басым бөлігінде бюджеттік қаражаттар есебінен қалыптастырылатын қорлар есебінен береді.

Жергілікті буында қаржылық қатынастар «Жергілікті мемлекеттік басқару туралы» заңмен, Қазақстан Республикасының Бюджеттік кодексімен, республикалық бюджет туралы жыл сайынғы заңмен және шаруашылық және қаржылық қызмет туралы басқа заңдармен реттелінеді.

Жалпы жергілікті қаржының жай-күйі әрқашанда, біріншіден, елдің жалпы экономикалық жағдайына, екіншіден, тиіс ті аумақтардың экономикалық әлуетіне, үшіншіден, билік пен басқарудың жергілікті органдарының құқығы мен міндеттерін белгілі бір дәрежеде реттеп отыратын мемлекеттік заңдардың деңгейіне, төртіншіден, биліктің жергілікті органдары құзырының дәрежесіне байланысты болады.

Өркениетті батыс елдерінде жергілікті қаржы мемлекеттің қаржылық ресурстарын қалыптастыру мен пайдалану үдерісінде едәуір рөл атқарады. Оның үстіне жергілікті бюджеттердің айтарлықтай дербестігі болады және батыс елдерінде олар мемлекеттік бюджеттің жалпы жүйесіне кірмейді.

Жергілікті қаржыда ұлттық табысты аумақтық тұрғыда қайта бөлуге мүмкіндік жасайтын және билік пен басқарудың жергілікті органдарының қаржы базасын жасауды қамтамасыз ететін экономикалық қатынастардың жиынтығы ретіндегі жергілікті бюджеттерге маңызды рөл беріледі.

* Бұл тарауда жергілікті қаржының басты буындарының бірі – жергілікті бюджеттер егжей-тегжейлі қаралады, ал басқа буындары – жергілікті шаруашылық жүгізуші субъектілердің қаржылары (корпоративтік қаржылар), сондай-ақ бюджеттен тыс қорлар жалпы ұлттық шаруашылықтың шаруашылық жүргізуші субъектілері мен мемлекеттің бюджеттен тыс қорларына тән біркелкі белгілері мен қасиеттері бар функциялық жағынан біртектес ұғымдар ретінде оқулықтың тиісті тарауларында қаралған.

Жергілікті бюджеттердің экономикалық мәні олардың мынандай арналымында көрінеді:

билік пен басқарудың жергілікті органдарының ақшалай қорларын қалыптастыру;

бұл қорларды жергілікті деңгейдегі инфрақұрылым салалары мен халықтың арасында қайта бөлу.

Жергілікті бюджеттер билік пен басқарудың жергілікті органдарының сан қырлы қызметінің негізгі қаржы базасы бола отырып, олардың экономикалық дербестігін нығайтады, шаруашылық қызметін жандандырады, ведомствоға қарасты аумақтарда оларға инфрақұрылымды дамытуға, аумақтың экономикалық әлуетін кеңейтуге, қаржылық ресурстардың резервтерін ашып, пайдалануға мүмкіндік жасайды.

Сөйтіп, жергілікті бюджеттер жергілікті деңгейдегі экономикалық және әлеуметтік міндеттерді жүзеге асыруда елеулі рөл атқарады. Бұл тұтынудың қоғамдық қорларын бөлген кезде көрінеді. Жергілікті бюджет арқылы мемлекеттік бюджет қаражаттарының басым бөлігі әлеуметтік инфрақұрылымға жұмсалады.

Әлемдік және отандық тарих жергілікті шаруашылықты дамытудағы, әкімшілік-аумақтық бөліністерді абаттандыру мен олардың санитарлық жағдайын жақсартудағы, сондай-ақ әлеуметтік сфера мекемелерін ұстаудағы жергілікті (муниципалды) қаржының маңызын дәлелдеп отыр. Осылай әлдеқашан болған және бұл үрдістер жиырмасыншы ғасырдың 80-90 жылдары күшейді.

Дамыған рыноктық экономикасы бар елдерде биліктің жергілікті органдарының бюджеттері мемлекеттің бүкіл қаржылық ресурстарының 30%-дан 60%-ын қайта бөледі (Англия, АҚШ, Жапония, Германия және т.б.) және өңірдің өндіргіш күштерін, бүкіл әлеуметтік сферасын дамытуда, рыноктық инфрақұрылым құрып, кеңейтуде маңызды рөл атқарды:

олар арқылы өндірістік ортаны қаржыландыруға жұмсалатын шығындардың үлкен бөлігі өтеді (жергілікті өнеркәсіпті, ауыл шаруашылығын, су шаруашылығын, көлікті және басқаларын қаржыландыруға жұмсалады);

жергілікті бюджет арқылы өндірістік емес ортаның дамуы қаржыландырылады, сөйтіп, қоғамдық өндіріске жанама ықпал жасалады;

тұтынудың қоғамдық (әлеуметтік) қорларын бөле отырып, жергілікті бюджеттер жұмыс күшін ұдайы молайтып отыруға мүмкіндік тұғызады.

Қазақстан Республикасы жергілікті бюджетінің құрамы облыстық бюджеттерді, қалалардың (аудандық маңызы бар қалаларды қоспағанда) және аудандардың (қалалардағы аудандарды қоспағанда) бюджеттерін кіріктіреді. Қазіргі кезде Қазақстандағы жергілікті бюджеттер мемлекеттің бюджеттік қаражаттары көлемдерінің кірістері бойынша 45,4% аралығын, ал шығыстары бойынша 50,3%-ын құрайды. Барлық аудандық және қалалық бюджеттердің 80%-ы (193 осындай бюджеттердің) дотациялық болып табылады.

Облыстық бюджет, республикалық маңызы бар қала, астана, аудан (облыстық маңызы бар қала) бюджеттері Бюджеттік кодекспен айқындалған салықтық және басқа түсімдер есебінен қалыптастырылатын және облыстық деңгейдің, республикалық маңызы бар қаланың, ауданның, астананың (облыстық маңызы бар қаланың), жергілікті мемлекеттік органдардың оларға ведомстволық бағынышты мемлекеттік мекемелердің міндеттері мен функцияларын қаржылық қамтамасыз етуге және тиісті әкімшілік-аумақтық бірлікте мемлекеттік саясатты іске асыруға арналған ақшалай қаражаттардың орталықтандырылған қоры болып табылады.

Жергілікті бюджеттер мемлекеттік бюджеттің құрамды бөлігі болып есептелмейді, республикалық бюджетпен бірге қоғамның мемлекеттік бюджетінің жиынтығын құрайды.

Қазақстан Республикасында жергілікті бюджеттер коммуналдық заңи тұлғаларға бекітілген; мүлікпен және әкімшілік-аумақтық бөліністің меншігіндегі өзге де мүлікпен бірге әкімшілік-аумақтық, экономикалық және қаржылық негізін құрайды; түсімдер мен бюджет тапшылығын (профицитін пайдалану) қаржыландыру есебінен қалыптасатын, Конституциямен, заңдармен және Қазақстан Республикасы Президентінің және Үкіметінің актілерімен жүктелген міндеттерді жүзеге асыру үшін жергілікті атқарушы органдар белгілейтін жергілікті бюджеттік бағдарламаларды қаржыландыруға арналған тиісті мәслихаттың шешімімен бекітілген әкімшілік-аумақтық бөліністердің ақшалай қорлары болып табылады.

Рыноктық қатынастар, басқарудың жергілікті органдарын реформалау жергілікті бюджеттердің кіріс көздерінің қалыптасуына әсер етіп отыр.

Қазақстан Республикасының экономикасы дамуының қазіргі кезеңінде реформа ауыртпалығының салмағы шаруашылық жүргізудің өңірлік деңгейіне ауысып отыр, осыған орай басқарудың жергілікті органдарына үлкен өкілеттік беріліп, олардың жауапкершілігі арта түсуде. Білім беру мен денсаулық сақтау саласындағы бағдарламаларға, қамсыздандыру жөніндегі іс-шараларды және атаулы әлеуметтік көмекке жұмсалынатын шығындардың ең көбі оларды қаржыландырудың жаңа тәртібіне сәйкес жергілікті бюджеттерге жүктеліп отыр. Сонымен бірге бюджеттерде соңғы кездерде бюджеттік бөлініс және әлеуметтік жеңілдіктердің орнына қаржылай жәрдемақы сияқты жаңа ұғымдар өзінің көрінісін тапқан.

«Бюджеттік бөлініс» салықтар мен алымдардың әр түрлі деңгейдегі бюджеттерге түсуін нақты шектеумен ерекшеленеді. Атап айтқанда корпорациялық табыс салығы түгелдей республикалық бюджетке, ал акциздердің бір бөлігі, жеке тұлғалардан алынатын табыс салығы мен әлеуметтік салық жергілікті бюджетке қалдырылды. Бұл әкімдердің жергілікті қазынаны толтыруға, әлеуметтік мәселелерді шешуге деген ынтасын арттыруға септігін тизізері сөзсіз. Сонымен қатар қоршаған ортаны ластанғаны үшін төлем, табиғатты қорғау туралы заңдарды бұзғаны үшін алынатын айыппұлдар республикалық және жергілікті бюджеттер арасында тепе-тең бөлінетін болды.

Рыноктық экономикаға өту және тиісті экономикалық реформаларды жүргізу кезінде жергілікті әкімшілік органдары өздерінің құзыры мен дербестігін арттыруға объективті түрде ұмтылады. Бұл эволюция ең алдымен республикалық билік өкілеттігінің бір бөлігі жергілікті мемлекеттік деңгейге өтуі тиістілігінде көрінеді. Өңірлер Қазақстан Республикасының аумақтық субъектілері болып табылатындықтан биліктің жергілікті

органдары өз өңірінің халқының толып жатқан экономикалық, әлеуметтік және мәдени мұқтаждары мен тілектеріне жауапты өздерінше іздестіруі тиіс.

Жалпы жеке аумақтар мен өңірлер бюджеттеріне қаражаттардың түсу көлемі мен құрылымына елдегі экономикалық жағдаят: қаржылық-бюджеттік саясат, өндіріс дамуының өңірлік деңгейі, оның құрылымы, инфляция қарқыны, бағаның өсуі және т.с.с. сан алуан факторлар әсер етеді.

Қаржылық қатынастарды ұйымдастырудың бюджеттік түрінде екі үрдіс қатар өмір сүреді:

1) дағдарыстан шығу және тұрақтандыру мақсатымен экономиканы басқаруда орталықтандырылған негіздерді дамытудың анағұрлым ортақ үдерісінің бейнелеп көрсетілуі ретінде қаржылық ресурстар қозғалысын басқарудың нысандары мен әдістерінің жүйесін орталықтандыру;

2) қаржылық қорларды қалыптастыру мен пайдалануда билік пен басқарудың жергілікті органдарының функцияларын күшейте отырып қаржыны орталықсыздандыру.

Екінші үрдіс жергілікті органдардың жергілікті жағдайларға жуықтығымен дәлелденеді.

Қаржылық қатынастардың әкімшілігін жүргізудің қағидаты

қаржының бақылау функциясын жүзеге асыру мүмкіндігі болып табылады: неғұрлым аз дәрежеде белгілі бір қаржылық қатынас немқұрайды бақылауға берілсе, соғұрлым оны орталықсыздандырылған реттеуге жатқызған дұрыс.

Әлемдік қаржы теориясы мен практикасы жергілікті бюджеттер бюджет жүйесінің дербес бөлігі ретінде жұмыс істейтіндігін айқындайды. Бюджеттің дербестігі деп өңірлік басқару органы бекітіп берген кіріс базасының негізінде бюджеттің көлемін, баптар бойынша кірістер мен шығыстардың нақтылы құрылымы мен мөлшерін өзі анықтайтын қағида ұғынылады. Оның атқарылуы басқарудың өңірлік органдарының бұл саласындағы құқықты анықтайтын Қазақстан Республикасы заңнамасының негізінде жүзеге асырылады.

Басқа жағынан өңірлер белгілі бір матасушылықта болатын бірыңғай шаруашылық кешеннің бір бөлігі болып саналады және одан тыс өмір сүре алмайды. Өңірлік ұдайы өндірістің мазмұны мен сипаты бүкіл қоғамдық ұдайы өндіріс дамуының негізгі заңдылықтарымен анықталады.

Сондықтан басқарудағы централизмнің қажеттігін орынды, өндірістің нақтылы жай-күйімен шарттасылған шектерде қажет етеді. Өңірлердің экономикалық дербестігі абсолюттік бола алмайды. Ол әрдайым салыстырмалы және өңір неғұрлым кіші болса, бұл дербестіктің көріну шегі де аз болады, яғни шешімдер қабылдауда орталыққа тәуелсіз еркін болады. Оның үстіне өңірлердің әлеуметтік-экономикалық дамуының қазіргі деңгейі, бюджеттік өзара қатынастардың қалыптасқан сипаты, рыноктық экономикаға көшу кезеңінің күрделілігі Қазақстанның жергілікті бюджеттері көпшілігінің нақтылы дербестігі туралы айтуға мүмкіндік бермейді. Сондықтан әлеуметтік инфрақұрылымды халықты әлеуметтік игіліктердің кепілдікті ең аз мөлшерімен қамтамасыз ететін мөлшерлерде қаржыландыру үшін қаражаттардың жеткіліктілігі қағидаты жүзеге асырылуы тиіс. Әрбір әкімшілік-шаруашылық бірлігі дербестігінің бір оңтайлы деңгейі болуы тиіс, бұл деңгейдің критерийі осы өңірдің экономикалық мүдделерін ең жоғары мүмкіндікте іске асыруда болып келеді.

Өңірлердің экономикалық дербестігінің маңызды шарттарының бірі оларда өңірлік ресурстарды жаңғырту табиғатты қорғау жөніндегі шараларды қаржыландыруға қажет қаражаттардың кепілдікті көздерін жасау болып табылады.

Өңірдің экономикасын басқарудағы орталықтандырылған және жергілікті негіздердің оңтайлы үйлесуін анықтаудың ортақ қағидаты былайша тұжырымдалады: экономикалық дамудың стратегиясын анықтаудағы централизм, оны іске асырудағы дербестік.

Оперативтік-шаруашылық дербестік жергілікті буында шығыстардың 50%-нан кем емесін жабатын кірістердің оқшауланылған, бекітіп берілген жүйесін жасауды, бюджетке ұзақ мерзімге кірістердің қатаң бекітіп берілуін қажет етеді.

Дамыған рыноктық экономикасы бар елдерде ұлттық табысты бюджет арқылы қайта бөлу «фискалдық федерализм» теориясы негізінде жүзеге асырылады.

Теорияның мәні мынада. Бүкіл мемлекеттік шаруашылық (экономиканың мемлекеттік секторына кіретін барлық кәсіпорындар, мекемелер және әкімшілік құрылымдар) жалпы көп деңгейлі жүйе болып келеді, онда басқарудың функцияларын деңгейлер арасында бөлу және олардың сатылас бойынша заңды бағынышы болады. Осыған байланысты назар аударылатын мәселелер мыналар:

1) мемлекеттік секторды басқару деңгейлерінің оңтайлы саны;

2) басқару деңгейлерінің арасында өкілеттіктерді оңтайлы бөлу;

3) әлеуметтік шығыстарды неғұрлым тиімді қаржыландыру деңгейі;

4) биліктің жергілікті органдарын басқаруға және қаржыландыруға орталық үкіметтің араласу дәрежесі;

5) билік пен басқарудың жергілікті органдарының шығыстарын қаржыландырудағы меншікті қаражаттардың үлесі;

6) мемлекеттік экономиканың барлық деңгейлеріндегі қаражаттарды жұмсауға бақылау жасаудың нысаны.

Фискалдық федерализм саясаты басқарудың жергілікті органдарының орталыққа қаржылық тәуелділігін азайтуға бағытталған. Бұл жергілікті бюджеттердің ғана емес, сонымен бірге жалпы мемлекеттік бюджеттің де тапшылығын төмендетудің жолы, жергілікті әлеуметтік проблемаларды шешудегі нақты дербестікке апаратын жол. Бұған өңірлердің салықтық автономиясын дамыту, жалпымемлекеттік салықтарға үстемелер өндіріп алу немесе меншікті салықтарды (экологиялық, мүлік салықтары, мұраға салынатын салық, тұтынуға салынатын салық) белгілеу жөніндегі оларға құқық беру есебінен жетеді. Бұл ретте жергілікті органдарды қаражаттарды тиімді пайдалануға ынталандырылмайтын, оларды қаржылық дербестігінен айыратын орталық бюджеттен жүргізілетін трансферттік қаржыландыру қысқарады.

Басқа елдердегі аумақтық басқаруды дамытудың тәжірибесі басқаруды орталықсыздандырудың, ведомстволық бағыныштағы аумақтарды дамытудың әлеуметтік және экономикалық проблемаларын шешуде биліктің жергілікті органдарына кең құқықтар берудің қажеттігін қолдайды. Унитарлық мемлекеттің жағдайына

– Қазақстанға сәйкес фискалдық федерализм ұғымның мәні сақталған кезде «фискалдық регионализмге» ауыстырылуы мүмкін.

«Бюджеттік реттеу» аумақтық деңгейге өздеріне жүктелген функцияларды толық орындауы үшін меншікті кіріс көздері жетіспеген кезде жалпымемлекеттік және жергілікті салықтарға бөлудің күші жойылуына байланысты «бекітілген» және «реттеуші» кірістер мен салықтар терминдері пайданылмайды дей тұрсақта субвенсиялар, бюджеттік алынымдар, есеп айырысу бойынша берілетін қаражаттар мен басқа трансферттер нысанындағы бюджеттік реттеу үдерісі сияқты іс жүзінде кірістерді бекітіп беру сақталынған.

1994 жылға дейін Қазақстанда 3045 жергілікті бюджеттер болған еді; 1994 жылдың басынан жүргізілген бюджет жүйесін орталықтандыруға байланысты 2500 жергілікті бюджеттер – селолық, поселкелік, ауылдық бюджеттер жойылды. Осының нәтижесінде бюджет жүйесіне түсетін қаражаттарды орталықтандырудың дәрежесі едәуір бәсеңсіді. Қаржылық ресурстарды жұмылдыру мен пайдалануда аудандық буынның қаржылық мүмкіндіктері айтарлықтай шектелінді. Бюджет жүйелерінің микрошаруашылықтық дамуының жоғарыда баяндалған үрдістерінің аспектінде Қазақстанда бюджет жүйесін орталықтандыру үдерістерін бюджет-қаржы сферасының экономикалық және әлеуметтік реформалауға оңтайлы сәйкесігін үнемі іздестіру туғызған мәжбүрлі іс-шараларына жатқызуға болады.

Бюджеттердің барлық түрлерінің өзара байланысы Бюджеттік кодекске сәйкес 14 тарауда баяндалған бюджетаралық қатынастардың қағидаттары негізінде жүзеге асырылады.

Өңірлердің шаруашылық қызметінің ұлғаюы республикалық және жергілікті бюджеттердің өзара қатынастарының проблемасына, жергілікті бюджеттердің мемлекеттік қаржыландырудағы және оны жүзеге асыру нысандарындағы қажеттіліктерін дұрыс ұйымдастыруға жаңа көзқарасты талап етеді.

Осыған байланысты түрлі деңгейлердегі бюджеттер арасындағы бюджеттік құқықтарды айқын шектеу және орталық пен өңірлердің бюджеттік мүдделерін теңестіру туралы мәселе айырықша мәнділікке ие болып отыр.

Қазақстан Республикасындағы бюджеттер арасындағы қатынастардың жүйесі қалыптасу және даму стадиясында тұр, оның оңтайлы механизмі іздестірілуде.

Қазақстанда басқаруды орталықсыздандыру мемлекеттік басқару мен бекітіліп берілген міндеттерді жүзеге асыру үшін жергілікті бюджет дербестігі арасында шығыстар бойынша жауапкершілікті неғұрлым байыпты бөлуді қажет етеді.