9.5. Правовая основа функционирования

БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ

Правовую основу функционирования бюджетной системы Рос­сийской Федерации обеспечивают Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, федеральные законы, включая кодифицированные правовые акты, указы Президента РФ, а также нормативные правовые документы.

Бюджетное законодательство включает:

• Бюджетный кодекс РФ;

• федеральные законы о федеральном бюджете на соответст­вующий финансовый год;

• законы субъектов Федерации о бюджетах субъектов Федера­ции на соответствующий финансовый год;

• нормативные правовые акты представительных органов ме-.стного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий финансовый год;

• другие федеральные законы, законы субъектов Федерации и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления.

Особое место в бюджетном законодательстве занимает Бюджет­ный кодекс РФ, представляющий собой свод законов о функциони­ровании и развитии бюджетной системы Российской Федерации. Он обеспечивает финансовое регулирование бюджетных отноше­ний, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетов различных уровней, правовое положение субъектов бюджетных отношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нару­шение бюджетного законодательства. В данном случае бюджетные отношения рассматриваются в широком понимании и включают: отношения, складывающиеся в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, внебюджетных фондов, осуще­ствления государственных и муниципальных заимствований, регу­лирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их реализацией.

Указы Президента РФ регулируют бюджетные отношения, воз­никающие в процессе формирования доходов и осуществления рас­ходов бюджетов и государственных внебюджетных фондов, осуще­ствления государственных и муниципальных заимствований, регу­лирования государственного и муниципального долга, а также от­ношения, связанные с процессом составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов и контроля за их исполнением.

Нормативные правовые акты Правительства РФ также регули­руют бюджетные отношения. Органы государственной власти субъ­ектов Федерации и органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отноше­ния, в пределах своей компетенции.

Если международным договором Российской Федерации уста­новлены другие правила, чем предусмотренные бюджетным законо­дательством Российской Федерации, применяются правила между­народного договора. Международные договоры Российской Федерации применяются к бюджетным отношениям непосредственно, кроме случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется принятие внутригосударственных актов.

Закон о бюджете соответствующего уровня бюджетной системы принимается на финансовый год и вступает в силу со дня подписа­ния.

В ходе реализации бюджетного законодательства важное значе­ние имеют полномочия участников бюджетного процесса.

Бюджетный процесс включает процесс составления проектов бюджетов, их рассмотрения, утверждения и исполнения, а также государственный и муниципальный финансовый контроль.

Участниками бюджетного процесса являются органы, обладаю­щие бюджетными полномочиями:

• Президент РФ;

• органы законодательной (представительной) власти;

• органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов Федерации, главы местного самоуправления, финансовые органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполно­моченные органы);

• органы денежно-кредитного регулирования;

• органы государственного и муниципального финансового

контроля;

• государственные и муниципальные внебюджетные фонды;

• главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

• другие органы, на которые возложены бюджетные, налого­вые и другие аналогичные полномочия.

Кроме того, участниками бюджетного процесса являются бюд­жетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредит­ные организации, осуществляющие операции со средствами бюдже­тов, государственных и муниципальных внебюджетных фондов.

Законодательные (представительные) органы рассматривают и ут­верждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют по­следующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и оп­ределяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней бюджетной сис­темы Российской Федерации и др.

Органы исполнительной власти и местного самоуправления со­ставляют проект бюджета, вносят его на утверждение законодатель­ного (представительного) органа, исполняют бюджет, осуществляют сбор доходов бюджета, управление государственным, муниципаль­ным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение зако­нодательных (представительных) органов власти, представительных органов местного самоуправления и др.

Аналогичные полномочия органы исполнительной власти осуще­ствляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.

Банк России совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные на­правления денежно-кредитной политики. Банк России обслуживает счета бюджетов, осуществляет функции генерального агента по го­сударственным ценным бумагам Российской Федерации.

Кредитные организации могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной осно­ве. Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования открывают счета в кредитных организациях, обслуживающих расче­ты по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумага­ми субъектов Российской Федерации и муниципальными ценными бумагами, осуществляющих расчеты в случае отсутствия учрежде­ний Банка России на соответствующей территории или невозмож­ности выполнения ими этих функций.

Органы государственного, муниципального финансового контроля осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государст­венных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов бюджетов, федеральных и региональных целевых программ, норма­тивных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов мест­ного самоуправления.

Рассмотрим полномочия главных распорядителей бюджетных средств.

Главный распорядитель средств федерального бюджета — орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенным ведомственной классификацией расходов федерального бюджета.

Главный распорядитель средств бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета — орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местного самоуправления, бюд­жетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, опре­деленные ведомственной классификацией расходов соответствую­щего бюджета.

Главный распорядитель бюджетных средств может представлять сторону государства в договорах о предоставлении бюджетных средств на возвратной основе, государственных или муниципальных гарантий, бюджетных инвестиций при получении соответствующих полномочий от Правительства РФ. Он определяет задания по пре­доставлению государственных или муниципальных услуг для подве­домственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат, утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений, составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и представляет их для исполнения в орган, исполняющий

бюджет.

Главный распорядитель бюджетных средств наделен правом вно­сить изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджет­ных учреждений в части распределения средств между ее статьями с уведомлением органа, исполняющего бюджет. Он контролирует по­лучателей бюджетных средств в части обеспечения целевого исполь­зования бюджетных средств, своевременного их возврата, предостав­ления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государ­ственных или муниципальных услуг; использование бюджетных средств распорядителями, бюджетными учреждениями и другими по­лучателями бюджетных средств, государственными и муниципальны­ми унитарными предприятиями. Непосредственный контроль за ис­пользованием бюджетных средств унитарными предприятиями осу­ществляют по инициативе главного распорядителя бюджетных средств органы государственного финансового контроля.

Главный распорядитель бюджетных средств готовит и представ­ляет органу, исполняющему соответствующий бюджет, сводный отчет об исполнении бюджета по выделенным средствам, сводную смету доходов и расходов, а также отчет о выполнении задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг.

Рассмотрим права и обязанности распорядителя бюджетных средств.

Распорядитель бюджетных средств — орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право рас­пределять бюджетные средства по подведомственным получателям. Он может получить полномочия от Правительства РФ, исполни­тельного органа субъекта Федерации и органа местного самоуправления представлять сторону государства в договорах о предоставле­нии средств бюджета соответствующего уровня на возвратной осно­ве, государственных или муниципальных гарантий, бюджетных ин­вестиций.

Распорядитель бюджетных средств составляет бюджетную рос­пись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомст­венным получателям бюджетных средств и направляет их органу, исполняющему бюджет. Он определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для получателей бюд­жетных средств с учетом нормативов финансовых затрат, утвержда­ет сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреж­дений.

Распорядитель бюджетных средств контролирует использование бюджетных средств их подведомственными получателями.

Главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств, а также должностные лица главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств отвечают за следующее:

• целевое и эффективное использование выделенных в их рас­поряжение бюджетных средств;

• достоверность и своевременное представление отчетности и другой информации, связанной с исполнением бюджета;

• своевременное составление бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям и рас­порядителям бюджетных средств и их представление в орган, ис­полняющий бюджет;

• утверждение смет доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;

• соответствие бюджетной росписи показателям, утвержден­ным законом о бюджете;

• соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставле­ние государственных или муниципальных услуг при утверждении смет доходов и расходов.

Как было отмечено, участниками бюджетного процесса являют­ся и бюджетные учреждения. Это организации, созданные органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Россий­ской Федерации, органами местного самоуправления для осуществ­ления управленческих, социально-культурных, научно-технических и других функций некоммерческого характера, деятельность кото­рых финансируется из соответствующего бюджета или бюджета го­сударственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.

В смете доходов и расходов отражаются все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, дру­гие доходы, получаемые от использования государственной или му­ниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учрежде­нием на праве оперативного управления, и другой деятельности.

Бюджетное учреждение составляет и представляет бюджетную заявку на очередной финансовый год, которая подается на утвер­ждение главному распорядителю или распорядителю бюджетных средств. Она составляется на основе прогнозируемых объемов пре­доставления государственных или муниципальных услуг и установ­ленных нормативов финансовых затрат на их предоставление, а также с учетом исполнения сметы доходов и расходов отчетного периода.

Бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соот­ветствии с утвержденной сметой доходов и расходов. Федеральное казначейство, казначейство субъекта Федерации или другой орган, исполняющий бюджет, совместно с главными распорядителями бюджетных средств определяет возможность перераспределения расходов бюджетного учреждения по предметным статьям и видам расходов при исполнении сметы.

Бюджетное учреждение самостоятельно расходует средства, по­лученные за счет внебюджетных источников. Бюджетное учрежде­ние, подведомственное федеральным органам исполнительной вла­сти, использует бюджетные средства через лицевые счета, которые ведутся Федеральным казначейством.

Получателем бюджетных средств может быть не только бюджет­ное учреждение, но и другие организации, имеющие право на полу­чение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год. Бюджетная роспись содержит поквартальное распределение доходов и расходов бюджета и поступлений из ис­точников финансирования дефицита бюджета, устанавливающее распределение бюджетных ассигнований между получателями бюд­жетных средств.

Правовые акты бюджетной системы регулируют взаимоотноше­ния между всеми органами власти и бюджетополучателями, опреде­ляют качество бюджетного администрирования, позволяют реализо­вать права и обязанности каждого субъекта бюджетных правоотно­шений.