9.12.6. Проблемы бюджета 2002 г.

Основу бюджета составляет макроэкономический прогноз, в том числе объем ВВП и темпы его роста, уровень инфляции, валютный курс рубля к доллару США, мировые цены на основную экспорт­ную продукцию. От макроэкономических показателей зависят пре­жде всего доходы бюджета, а значит, его реалистичность и возмож­ность финансирования расходов в утвержденных параметрах.

Прогнозный объем ВВП на 2002 г. составляет 10 950 млрд. руб. Темп роста по сравнению с 2001 г. составляет 3,5%, уровень ин­фляции — 12%, валютный курс — 32 руб. к 1 долл. США, расчетная мировая цена на нефть при исчислении расходов бюджета принята в размере 18,5 долл. США за 1 баррель нефти марки Т_1га1§, при ис­числении доходов бюджета — 23,5 долл. США за 1 баррель. Разница в доходах составляет профицит бюджета, направляемый на погаше­ние государственного внешнего долга.

При значительном отклонении фактических макроэкономиче­ских показателей от прогнозных значений бюджетные поступления также отклоняются от утвержденных параметров, что может привес­ти к появлению бюджетной задолженности, недофинансированию запланированных расходов.

Для того чтобы макроэкономический прогноз был реальным, необходимо наиболее полно учесть совокупность факторов, оказы­вающих воздействие на динамику макроэкономических показате­лей. Поскольку в настоящее время внешние факторы оказывают более существенное влияние на макроэкономическую ситуацию в стране по сравнению с внутренними факторами, то бюджет несет в себе огромные риски мировой конъюнктуры цен на энергоносите­ли, а значит, находится под существенным воздействием состояния мировых рынков сырья и капитала.

Очень важно в составе внутренних факторов разделять монетар­ные и структурные факторы. Монетарные факторы, включая рост денежной массы, уровень бюджетного дефицита, девальвацию руб­ля, цену государственных заимствований и процентные ставки, уро­вень налогового бремени, после финансового кризиса 1998 г. утра­тили первоочередное значение. Структурные факторы — следствие сложившихся в экономике диспропорций в отраслевой, ценовой и социальной сферах. Их влияние на экономику и социальную сферу возросло. При среднем росте цен и тарифов на 35%, при том что долги региональных бюджетов не погашены в полном объеме, прогнозируемый рост уровня инфляции можно будет удержать только путем проведения жесткой монетарной политики. А это, в свою очередь, чревато серьезными социальными последствиями, а также углублением экономической рецессии.

Федеральный бюджет на 2002 г. имеет профицит в размере 178,3 млрд. руб., т.е. доходы (2 125 718, 2 млн. руб.) превышают рас­ходы (1 947 386,3 млн. руб.). Профицит означает, что часть доходов бюджета направляется на возмещение источников финансирования дефицита бюджета, а также формируется финансовый резерв. Воз­мещение источников финансирования дефицита бюджета означает, что погашение государственного долга превышает новые заимство­вания на рынке капитала (на сумму 68 566,6 млрд. руб.). Формиро­вание резерва означает, что государство накапливает бюджетные средства для использования в будущих периодах. Фактически госу­дарство посредством бюджета становится кредитором, так как ре­зерв подлежит размещению в государственные ценные бумаги, в том числе на мировых рынках капитала. Профицит обусловлен вы­сокими расходами на погашение и обслуживание государственного долга в среднесрочной перспективе.

Профицит бюджета — это не результат высокого экономиче­ского роста, а вынужденная мера, направленная на выполнение обязательств перед российскими и иностранными кредиторами во избежание суверенного дефолта.

Федеральный бюджет 2002 г. имеет достаточный запас прочно­сти в социальном плане. Он позволяет полностью профинансиро­вать все действующие федеральные социальные мандаты и не на­ращивать долги в социальной сфере. В то же время региональные бюджеты не сбалансированы в той мере, в которой это необходимо для того, чтобы погасить ранее накопленные долги и не наращивать новые, обеспечить выплату заработной платы работникам бюджет­ной сферы с учетом ее запланированного роста. Предусмотренное федеральными законами увеличение тарифной части фонда оплаты труда работников бюджетных учреждений, оплачиваемых по ЕТС, в 1,89 раза в ряде субъектов Российской Федерации не имеет финан­сового покрытия.

С 1 января 2002 г. установлен одинаковый уровень ставки пер­вого разряда ЕТС и базовой части трудовой пенсии в сумме 450 руб. В дальнейшем сближение соотношения прожиточного минимума пенсионера и базовой части трудовой пенсии с соотношением про­житочного минимума трудоспособного населения и ставки 1 разряда ЕТС позволит индексировать уровень базовой пенсии и ставки 1 разряда ЕТС в соответствии с уровнем инфляции.

В 2002 г. произошли изменения структуры доходной базы бюд­жетной системы Российской Федерации. В связи со снижением ставки налога на прибыль (с 35 до 24%) сокращается доходная база бюджетов субъектов РФ. В целях ее частичной компенсации в до­ходы бюджетов субъектов РФ переданы в полном объеме поступле­ния подоходного налога с физических лиц, платежи за пользование водными объектами и лесным фондом, налога на добычу общерас­пространенных полезных ископаемых.

Требуется более глубокая проработка всех вопросов, связанных с формированием консолидированных бюджетов субъектов РФ. В перспективе в работе над бюджетом необходимо решать проблему бюджетной сбалансированности и бюджетных обязательств в ком­плексе на федеральном и региональном уровнях в рамках консоли­дированных бюджетов.

Территориальные бюджеты 2002 г. в значительной мере остают­ся обремененные расходами на жилищно-коммунальное хозяйство. Принятая недавно Правительством РФ программа модернизации ЖКХ потребует значительных усилий для ее реализации со стороны не только региональных и местных, но и федеральных властей. Ны­нешняя несбалансированность местных бюджетов — это во многом результат нерешенных проблем в жилищно-коммунальной сфере.

Возможно, на переходный период финансирование расходов на ЖКХ следует обеспечить в рамках целевой программы, предусмот­рев в ней механизм софинансирования и долевого участия бюдже­тов различных уровней. Соответственно и финансовый контроль за ходом ее выполнения должен быть существенно усилен. Это потре­бует корректировки порядка формирования и использования Фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Сейчас для определения уровня бюджетной обеспеченности используются показатели консо­лидированных бюджетов субъектов РФ. Но из-за отсутствия единой методики расчета консолидированных бюджетов, возникают боль­шие проблемы. Цифры не стыкуются, искажается реальная картина бюджетной обеспеченности регионов. В рамках развития програм­мы бюджетного федерализма предстоит создать методику разработ­ки консолидированных бюджетов и их использования для выравни­вания уровня бюджетной обеспеченности регионов.

Бюджет 2002 г. — социально ориентированный бюджет, но не бюджет развития. Государство должно обеспечить развитие бюд­жетной сферы. Инвестиции в бюджетную сферу, а также в целом в государственный сектор экономики, обеспечивающие их стабиль­ную работу, — это важнейший показатель уровня социально-экономического развития общества. Значительное сокращение ко­личества федеральных целевых программ (до 51 в 2002 г. против 133 в 2001 г.) не решает проблему ограниченности выделяемых инве­стиционных ресурсов, и выбор приоритетов не всегда оправдан.

9.13. ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ

9.13.1. Сущность, формы и виды финансового контроля

Как отмечалось выше, одной из важнейших функций финансов является контрольная функция. Эта функция осуществляется в форме контроля рублем всех субъектов экономической деятельно­сти, т.е. она реализуется с помощью стоимостных инструментов: разных видов денежных санкций либо поощрений, применяемых в соответствии с результатами различных процедур контроля (прове­рок, обследований, наблюдений, анализа и др.).

Финансовый контроль присущ как финансам предприятий, так и государственным и муниципальным финансам. Он имеет свою специфику в зависимости от формы собственности и отраслей дея­тельности.

Цель финансового контроля — содействие эффективному обра­зованию, распределению и использованию финансовых ресурсов в соответствии с действующим законодательством.

Основными задачами финансового контроля являются:

• соблюдение законности и правопорядка в финансовой сфере;

• обеспечение соответствия доходов и расходов;

• рациональное использование финансовых ресурсов;

• выполнение финансовых обязательств;

• выявление резервов повышения доходности;

• полнота и достоверность финансовой и бухгалтерской отчетности.

Объектами финансового контроля являются финансовые опера­ции, фонды денежных средств, сделки, финансовые обязательства и другие распределительные процессы в сфере денежных отношений, связанные с образованием, распределением и использованием фи­нансовых ресурсов. В зависимости от объекта может быть такая классификация:

1) контроль финансовых показателей — контроль их динамики, соответствия плановым заданиям, сопоставимую оценку эффектив­ности;

2) контроль финансовых операций — контроль их соответствия договорным обязательствам, правомерности осуществления, полноты расчетов, способов платежей, своевременности поступления де­нежных средств на счета в кредитных организациях и в кассу;

3) контроль фондов денежных средств — контроль их образова­ния, распределения и использования в соответствии с законом, сметой, финансовым планом, заданием.

Субъектами финансового контроля являются различные кон­трольные органы, включая органы законодательной (представитель­ной) и исполнительной власти всех уровней, а также специализиро­ванные контрольные органы. В зависимости от субъектов финансо­вый контроль может быть классифицирован следующим образом.

1. Государственный и муниципальный контроль осуществляют органы законодательной (представительной) и исполнительной вла­сти всех уровней, а также специализированные государственные и муниципальные контрольные органы. Объектом государственного и муниципального финансового контроля является государственная и муниципальная собственность, включая бюджет и внебюджетные фонды.

2. Внутриведомственный и внутрихозяйственный финансовый контроль осуществляют специализированные контрольные подраз­деления (управления, отделы, службы) министерств, ведомств, предприятий и организаций. Его объектом служат финансовые ре­сурсы, находящиеся в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении соответствующих субъектов экономиче­ской деятельности.

3. Аудиторский контроль осуществляют специализированные аудиторские организации, имеющие соответствующую лицензию, по договору с проверяемыми предприятием, организацией, фондом и т.п. Законодательно установлены случаи, когда аудиторский кон­троль является обязательным. К примеру, акционерные общества обязаны в соответствии с Федеральным законом «Об акционерных обществах» подтверждать достоверность годовой отчетности.

Объект аудиторского контроля — финансовые ресурсы, находя­щиеся в распоряжении, владении, пользовании проверяемого пред­приятия, организации, фонда. Действующие стандарты аудитор­ского контроля устанавливают рамочные требования, предъявляе­мые к объекту контроля.

4. Предметом финансового контроля является проверка соблю­дения финансовой дисциплины участниками экономической дея­тельности.

Финансовый контроль — это составная часть системы управле­ния финансами. Он направлен на принятие эффективных управлен­ческих решений, выявление соответствия образования, распределения и использования финансовых ресурсов действующим законам, нормативно-правовым актам, планам, прогнозам, заданиям и т.п.

Финансовый контроль неотделим от финансового планирования. Он позволяет на всех этапах составления, утверждения и исполне­ния финансовых планов, балансов, бюджетов соизмерять цели и задачи, произведенные затраты с достигнутыми результатами. Кон­троль в процессе финансового планирования позволяет выявлять нецелевое и неэффективное использование финансовых ресурсов, их непроизводительное отвлечение из реального денежного оборота.

Финансовый контроль является инструментом реализации фи­нансовой политики. Он содействует выполнению стратегических задач в сфере финансов на различных уровнях управления.

В процессе финансового контроля осуществляется мониторинг совокупности финансовых показателей, с помощью которых произ­водится оценка различных аспектов функционирования предпри­ятия, целевых фондов денежных средств (в том числе внебюджет­ных фондов), бюджетов на предмет выявления степени их соответ­ствия установленным параметрам, устранения допущенных наруше­ний и корректировки выполняемых действий.

К важнейшим финансовым показателям, являющимся объектами финансового контроля, относятся доходы, расходы, прибыль, рен­табельность, себестоимость, выручка от реализации продукции, ссу­ды и проценты за кредит и др.

Финансовый контроль можно классифицировать в зависимости от объектов и субъектов администрирования.

1. Бюджетный контроль администрируют финансовые органы исполнительной власти и местного самоуправления, в том числе министерства финансов, финансовые управления и отделы местных администраций, казначейства. Бюджетный контроль способствует наполнению доходной части бюджетов всех уровней, целевому рас­ходованию бюджетных средств, экономии бюджетных средств, по­вышению эффективности использования централизованных финан­совых ресурсов, формированию оптимальных межбюджетных от­ношений. Он обеспечивает соответствие производимых операций с бюджетными средствами бюджетному кодексу, бюджетной класси­фикации, законам (постановлениям) о бюджете на соответствую­щий финансовый год и среднесрочную перспективу и другим зако­нам и нормативно-правовым актам.

2. Налоговый контроль администрируют федеральные налоговые органы исполнительной власти, так как в стране действует единая вертикаль налоговых органов. Федеральные налоговые органы ад­министрируют не только федеральные, но и региональные и мест­ные налоги. Он является важным элементом налогового админист­рирования и включает контроль правильности исчисления и уплат налогов, определения налогооблагаемой базы, применения налого­вых ставок и т.п.

Он обеспечивает соответствие операций по исчислению, сбору и уплате налогов и сборов Налоговому кодексу РФ, бюджетному ко­дексу, законам (постановлениям) о бюджете на соответствующий финансовый год и среднесрочную перспективу и другим законам и нормативно-правовым актам федеральных, субфедеральных и му­ниципальных органов в сфере налогов.

3. Валютный контроль администрируют финансовые и налого­вые органы исполнительной власти, учреждения Центрального бан­ка Российской Федерации. Он нацелен на соблюдение законности в части операций с наличной валютой, безналичными валютными операциями, включая текущие операции и операции, связанные с движением капитала. Валютный контроль основан на том, что рос­сийский рубль является конвертируемой валютой по текущим опе­рациям, с сохранением элементов государственного регулирования валютных операций, связанных с движением капитала.

4. Таможенный контроль администрируют федеральные тамо­женные органы исполнительной власти. Он заключается в контроле исчисления и поступления в бюджет таможенных пошлин, пра­вильности их применения, порядка уплаты участниками внешне­экономической деятельности и т.п.

5. Контроль внебюджетных фондов администрируют специали­зированные внебюджетные фонды. Особая роль финансового кон­троля внебюджетных фондов вытекает из их социальной значимо­сти. Он направлен на выявление полноты мобилизации финансовых ресурсов во внебюджетные фонды, соблюдение механизма перерас­пределения средств в территориальном разрезе, своевременности выполнения обязательств перед получателями средств внебюджет­ных фондов. Финансовый контроль распространяется также на процесс составления, утверждения и исполнения бюджетов вне­бюджетных фондов. Он обеспечивает сбалансированность доходов и расходов этих бюджетов.

Финансовый контроль позволяет оценивать деятельность глав­ных распорядителей и распорядителей бюджетных средств по рас­пределению централизованных финансовых ресурсов. Большое зна­чение имеет контроль бюджетополучателей, а также взаимоотноше­ний главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей. Все указанные направления финансового кон­троля администрируют специализированные контрольные органы. На­правления, способы, формы и методы финансового контроля регу­лируются законодательными органами всех уровней.

Финансовый контроль позволяет предотвращать финансовые правонарушения, связанные с невыполнением действующего зако­нодательства, уклонением от уплаты налогов, искажением налогооблагаемой базы, сокрытием выручки от реализации, осуществле­нием деятельности без соответствующей лицензии, отмыванием (легализацией) доходов, полученных преступным путем.

Финансовый контроль базируется на достоверной и полной фи­нансовой информации, которая позволяет объективно оценивать, анализировать состояние объекта финансового контроля. В то же время в процессе финансового контроля выявляются факты иска­жения и представления недостоверной финансовой информации.

В ходе финансового контроля большое значение имеет выра­ботка конкретных мер воздействия, рекомендаций по устранению выявлений нарушений, а также применение денежных санкций и поощрений. По результатам осуществления финансового контроля могут применяться меры финансового, административного, уголов­ного, гражданского характера, предусмотренные законом, догово­ром, соглашением.

Методы финансового контроля включают различные виды ана­лиза, синтеза, экспертизы, моделирования, систематизации данных учета и отчетности, экстраполяции и т.д.

Финансовый контроль осуществляется в следующих формах:

• предварительный контроль — принятие превентивных мер, направленных на создание условий рационального распределения и использования финансовых ресурсов; имеет место в процессе обсу­ждения и утверждения проектов законов, планов, смет образования и использования фондов денежных средств;

• текущий контроль — мониторинг текущего состояния фондов денежных средств и эффективности использования финансовых ресурсов; осуществляется в процессе рассмотрения отдельных во­просов исполнения бюджетов, планов, смет, заданий на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп, собраниях, совещаниях;

• последующий контроль — оценка результатов финансовой деятельности, определение эффективности использования финансо­вых ресурсов; осуществляется в процессе рассмотрения и утвержде­ния отчетов об исполнении бюджетов, планов, смет расходования фондов денежных средств.

Финансовый контроль — это совокупность экономических от­ношений между контрольными органами и субъектами экономиче­ской деятельности по поводу выявления законности, достоверно­сти, целесообразности, эффективности финансовых показателей, операций, фондов на основе использования финансовой информа­ции.