БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА

Государственные и муниципальные финансы являются централь­ным звеном финансовой системы государства. На рис. 9.1 приво­дится схема, состоящая из взаимосвязанных блоков, образующих систему государственных и муниципальных финансов.

Наиболее тесная связь существует между государственными и муниципальными финансами и учреждениями бюджетной сферы. Финансирование бюджетных учреждений осуществляется за счет средств бюджета. Государственное и муниципальное имущество, как отмечалось выше, закрепляется за бюджетными учреждениями на праве оперативного управления. В то же время любое бюджетное учреждение, будучи самостоятельным субъектом экономической деятельности, привлекает внебюджетные средства для текущего фи­нансирования и развития. Учитывая экономическую природу, ха­рактер деятельности и организационно-правовой статус, бюджетные учреждения рассматриваются как составная часть финансов пред­приятий. Однако учреждения бюджетной сферы принципиально отличаются от коммерческих организаций тем, что они предостав­ляют особые социально значимые услуги гражданам. Поэтому спе­цифику финансов социальной сферы мы рассмотрим отдельно.

Средства бюджета определенного уровня и другое государствен­ное и муниципальное имущество, не закрепленное за государствен­ными и муниципальными предприятиями и учреждениями, состав­ляют соответственно федеральную, субфедеральную и муниципальную казну. Это, по сути, все активы, находящиеся в распоряжении госу­дарства. Они служат обеспечением обязательств, принимаемых на себя государством, в том числе государственного внутреннего и внешнего долга.

Рис. 9.1. Состав государственных и муниципальных финансов

Основным звеном государственных и муниципальных финансов является бюджетная система. Она состоит из бюджетов различных уровней и органов бюджетного администрирования. К органам бюд­жетного администрирования относятся Министерство финансов РФ его территориальные подразделения, а также органы казначейства.

Федеральный бюджет пополняется за счет федеральных налогов и сборов, неналоговых и других поступлений. Он обеспечивает прове­дение федеральными органами власти единой финансовой и денеж­но-кредитной политики, финансирование федеральных органов вла­сти и бюджетных учреждений федерального уровня, а также федеральных целевых и адресных программ, нижестоящих бюджетов и др.

Бюджеты территорий состоят из бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований. Бюджеты субъектов Федера­ции пополняются за счет региональных налогов и сборов, ненало­говых и других поступлений. Они обеспечивают проведение регио­нальной финансовой политики, финансирование органов власти субъектов Федерации и бюджетных учреждений регионального уровня, а также региональных целевых и адресных программ, ниже­стоящих бюджетов и др. Бюджеты муниципальных образований формируются за счет местных налогов и сборов, неналоговых и других поступлений. Они обеспечивают проведение муниципальной финансовой политики, финансирование муниципальных органов власти и бюджетных учреждений местного уровня, а также муници­пальных целевых и адресных программ.

Неотъемлемой частью бюджетной системы является налоговая система. Бюджетная и налоговая системы имеют одинаковое деле­ние по уровням реализации полномочий органов власти: федераль­ный, региональный, местный. Налоговую систему образуют сово­купность налогов и сборов, а также органов налогового админист­рирования. К органам налогового администрирования относятся Министерство РФ по налогам и сборам, его территориальные под­разделения, Государственный таможенный комитет РФ, Министер­ство имущественных отношений РФ, Министерство финансов РФ, Министерство РФ по атомной энергии, Государственный комитет РФ по рыболовству.

Исчерпывающий перечень всех налогов и сборов, взимаемых с субъектов экономической деятельности в Российской Федерации, содержится в НК РФ. Однако отдельные аспекты регулирования налогообложения юридических и физических лиц устанавливаются законами на каждом из уровней налоговой системы.

Федеральные налоги и сборы поступают не только в федераль­ный бюджет, но и в бюджеты субъектов Федерации, и в местные бюджеты. Это означает, что федеральные налоги и сборы являются Регулирующими в процессе формирования бюджетов различных Уровней. Региональные налоги и сборы поступают не только в ре­гиональный бюджет, но и в местные бюджеты и относятся к регу­лирующим налогам. Они регулируются как федеральными закона­ми, так и законодательством субъектов Федерации. Местные налоги и сборы поступают в местные бюджеты. Их регулирование осущест­вляется на базе федерального и местного законодательства.

Система внебюджетных фондов имеет три уровня: федеральный, субфедеральный и муниципальный. Наиболее значимыми являются Федеральные социальные внебюджетные фонды, такие, как Пенси­онный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ. Они имеют территориаль­ные подразделения. Кроме того, существуют экономические вне­бюджетные фонды, к примеру, Фонд поддержки малого предпри­нимательства. Межотраслевые и отраслевые бюджетные фонды на­ходятся в ведении отдельных министерств и ведомств. Это, напри­мер, Российский фонд фундаментальных исследований.

Система государственного и муниципального кредитования также состоит из трех уровней: федерального, субфедерального и местного. Она реализуется через кредиты, займы, гарантии и поручительства.

Обязательства государства появляются перед кредиторами в ре­зультате привлечения кредитов и займов. Государственные займы являются составной частью денежно-кредитной политики. В дан­ном случае государство выступает как участник рынка капиталов, оказывая влияние на формирование процентных ставок. Привлече­ние кредитов и займов на рыночных условиях приводит к необхо­димости их обслуживания, т.е. выплаты процентов. Процентные расходы бюджета сокращают возможности финансирования учреж­дений бюджетной сферы, социальные, инвестиционные и другие непроцентные расходы.

Постепенно, по мере увеличения государственного долга, про­изводимые вновь заимствования направляются исключительно на погашение ранее накопленных долгов. Так создается своеобразная самофинансирующаяся пирамида государственного долга, которая функционирует относительно независимо от доходов и расходов бюджета.

Гарантии и поручительства могут выдаваться органами государ­ственной власти и местного самоуправления по отдельным опера­циям и сделкам, осуществляемым юридическими лицами. Они от­носятся соответственно на государственный и муниципальный долг.

9.2. Федерализм — основа бюджетного устройства российской федерации

Федерализм базируется на разграничении предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, заложенном в Конституции РФ.

При этом разграничении решается вопрос об обеспечении соот­ветствующих органов государственной власти финансовыми и другими ресурсами, необходимыми для осуществления этих полномочий,

К ведению Российской Федерации относятся:

• федеральная государственная собственность и управление;

• установление основ федеральной политики и федеральные программы;

• установление правовых основ единого рынка;

• финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирова­ние, денежная эмиссия, основы ценовой политики;

• федеральные экономические службы, включая федеральные

• банки;

• федеральный бюджет;

• федеральные налоги и сборы;

• федеральные фонды регионального развития;

• внешняя политика и международные отношения, междуна­родные договоры, внешнеэкономические отношения Российской

• Федерации;

• другие вопросы.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федера­ции находятся:

• владение, пользование и распоряжение землей, недрами,

• водными и другими природными ресурсами;

• разграничение государственной собственности;

• природопользование; охрана окружающей среды и обеспече­ние экологической безопасности; особо охраняемые природные тер­ритории;

• социальная защита, включая социальное обеспечение;

• общие принципы налогообложения;

• административное, административно-процессуальное, трудо­вое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательст­во, законодательство о недрах и об охране окружающей среды;

• общие принципы организации системы органов государст­венной власти и местного самоуправления;

• координация международных и внешнеэкономических свя­зей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации;

• другие вопросы.

Вне пределов ведения полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются Федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федера­ции. Предметы совместного ведения регламентируются федераль­ными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и Другими нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и других нормативных правовых актов. Законы и другие нормативно-правовые акты субъ­ектов Федерации не могут противоречить федеральным законам.

Принципы федерализма реализуются в региональной политике Российской Федерации.

Основные цели региональной политики в Российской Федерации:

• обеспечение экономических, социальных, правовых и орга­низационных

• основ федерализма, создание единого экономического пространства;

• обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граж­дан, установленных Конституцией РФ, независимо от экономиче­ских возможностей регионов;

• выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

• приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

• становление и обеспечение гарантий местного самоуправле­ния.

Важную роль в региональной политике играет местное само­управление. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утвержда­ют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а также решают другие вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Геополитическое положение России радикально изменили кри­терии рациональности территориальной организации производства, специализации регионов и размещения отдельных предприятий.

Среди форм реализации региональной политики центральное место должно быть отведено разработке и осуществлению феде­ральных целевых программ социально-экономического развития регионов.

Важнейшим направлением совершенствования финансовых и налоговых отношений между Российской Федерацией и ее субъек­тами, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления является последовательное повышение уровня бюджетного самообеспечения субъектов Федерации и муни­ципальных образований, составляющее основу бюджетного федера­лизма. В этих целях за субъектами Федерации должны быть закреп­лены постоянные и достаточные финансовые (прежде всего, налоговые) источники доходов для самостоятельного формирования

бюджетов.

Для реализации задач региональной экономической политики в

бюджетной и налоговой сфере необходимо обеспечить:

1) бездефицитность бюджетов большинства субъектов Федера­ции путем оптимизации налоговой системы;

2) законодательное разграничение полномочий между феде­ральными органами государственной власти, органами государст­венной власти субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления по проведению социально-экономической полити­ки, формированию доходных и расходных статей соответствующих бюджетов, сбору и использованию налогов и других обязательных

платежей;

3) возможность при формировании бюджетов определять и учи­тывать финансовый и налоговый потенциал каждого субъекта Фе­дерации;

4) развитие межбюджетных отношений на основе учета финан­сового потенциала регионов, а также расчетных принципов и мето­дов формирования бюджетов, согласованных между Российской Федерацией и ее субъектами;

5) право в пределах автономных финансовых ресурсов само­стоятельного принятия каждым органом власти на соответствующем уровне решений о направлениях и масштабах использования бюд­жетных средств;

6) контроль целевого расходования средств, выделяемых из фе­дерального бюджета на социально-экономическое развитие регио­нов.

Региональные особенности процессов социального развития требуют адекватного отражения в системе мер государственного регулирования, направленных на создание равных условий для со­циального развития населения всех регионов Российской Федера­ции и предотвращение возникновения социальной напряженности.

Большая часть вопросов развития образования, здравоохранения и культуры, жилищного и коммунального хозяйства, социально-бытового обслуживания населения и ряд других должны решаться на уровне органов государственной власти .субъектов РФ и органов

местного самоуправления.

Основными элементами социальной политики являются повы­шение уровня минимальных государственных гарантий (мини­мальной заработной платы, минимальных пенсий и пособий), их Регулярная индексация в связи с ростом потребительских цен.

Главными целями региональной политики в области доходов являются: обеспечение максимально благоприятных экономических, правовых и организационных условий для роста заработной платы, пенсий, пособий и других денежных доходов граждан; ста­билизация уровня жизни населения, создание прочной основы для его повышения во всех регионах Российской Федерации.

На дальнейшее развитие федерализма существенное воздействие оказывает государственная национальная политика Российской Феде­рации. Она основывается на конституционных принципах и обще­признанных нормах международного права и находит свое выражение в системе федеральных законов, законов субъектов Российской Фе­дерации, а также договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Совершенствование федеративных отношений входит в число приоритетных задач внутренней политики и позволяет реализовать на практике конституционные принципы федерализма. В особенно­сти это касается принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государствен­ной власти, обеспечения равенства всех национальных общностей в каждом субъекте Федерации и в целом в Российской Федерации при осуществлении ими своих социально-экономических, полити­ческих и национально-культурных прав.

Развитие федерализма предполагает учет региональных особен­ностей при проведении финансово-экономических реформ и обу­словливает необходимость межрегионального сотрудничества для обеспечения стабильности в обществе, в том числе в сфере нацио­нальных отношений.

Необходимо повышать исполнительскую дисциплину, обеспе­чивать единство правового пространства России и исполнение фе­дерального законодательства.

Одним из препятствий реализации федерализма остается несо­ответствие законодательной базы ряда субъектов Федерации нормам российского законодательства, а также несоблюдение органами ме­стного самоуправления законов, принятых в пределах компетенции Российской Федерации. Эти вопросы в настоящее время активно решаются полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Кризисная ситуация 90-х гг. обострила существующие противо­речия. Появились попытки фактического «закрытия» регионов, вве­дения административного урегулирования цен на предметы первой необходимости, установления своих правил реализации товаров, создания собственных золотовалютных резервов, установления кон­троля над тарифами естественных монополий, проведения собст­венной налоговой политики и др.

Вместе с тем проблемой остается необходимость ограничения возможности федерального центра необоснованно вмешиваться в дела субъектов Федерации, принимать экономические решения, возлагающие на региональные власти обязательства, не обеспечен­ные финансовыми ресурсами.

Фактором, сдерживающим формирование единой исполнитель­ной вертикали, является незавершенность процесса разграничения предметов ведения и распределения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Федерации и органами местного само­управления.

В целях укрепления исполнительной вертикали власти, повы­шения эффективности деятельности федеральных органов государ­ственной власти и совершенствования системы контроля исполне­ния решений в Российской Федерации созданы семь федеральных округов. Каждый из них возглавляет полномочный представитель Президента РФ.

Полномочный представитель осуществляет следующие основ­ные функции:

• обеспечивает координацию деятельности федеральных орга­нов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

• организует взаимодействие федеральных органов исполни­тельной власти с органами государственной власти субъектов Феде­рации, органами местного самоуправления, политическими партия­ми, другими общественными и религиозными объединениями;

• разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциация­ми экономического взаимодействия субъектов Федерации програм­мы социально-экономического развития территорий в пределах фе­дерального округа;

• организует контроль исполнения федеральных законов, ука­зов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряже­ний Правительства РФ, реализации федеральных программ в феде­ральном округе;

• согласовывает проекты решений федеральных органов госу­дарственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Федерации, находящегося в пределах этого округа;

• организует по поручению Президента РФ проведение согла­сительных процедур для разрешения разногласий между федераль­ными органами государственной власти и органами государствен­ной власти субъектов Федерации, находящимися в пределах феде­рального округа;

• вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федера­ции, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, меж­дународным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Полномочный представитель организовывает в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Прези­дента РФ, а также хода реализации федеральных программ, исполь­зования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе.

Укрепление федерализма требует решения проблемы местного самоуправления. В частности, наблюдается процесс принятия зако­нов, связанных с передачей органам местного самоуправления ис­полнения ряда государственных полномочий без их правовой увяз­ки с федеральным законодательством и без передачи необходимых финансовых ресурсов.

Совершенствование федеративных отношений должно способ­ствовать укреплению единства государства и повышению эффек­тивности его финансового потенциала на всех уровнях управления.

9.3. СТРУКТУРА БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюдже­тов трех уровней:

1) федеральный бюджет;

2) бюджеты субъектов Федерации;

3) бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты).

Построение бюджетной системы базируется на федеративном устройстве государства, определенном Конституцией РФ, государст­венной, управленческой и общественной структуре Российской Фе­дерации. Бюджеты разных уровней являются финансовой основой государственных и муниципальных органов власти и управления.

Бюджеты субъектов Федерации включают:

• 21 бюджет республик в составе Российской Федерации;

• шесть бюджетов краев;

• 49 бюджетов областей;

• один бюджет автономной области;

• десять бюджетов автономных округов;

• бюджеты г. Москвы и г. Санкт-Петербурга. Бюджеты муниципальных образований включают:

• 1867 бюджетов районов;

• 1091 бюджет городов;

• 329 бюджетов городских районов и округов;

• 1922 бюджета поселков городского типа;

• 24 444 бюджета сельских администраций.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджет­ных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, субъектов Федерации и субфедеральных внебюджетных фондов — в форме законов субъектов Федерации. Бюджеты муни­ципальных образований и муниципальные внебюджетные фонды разрабатываются и утверждаются правовыми актами представитель­ных органов местного самоуправления либо в порядке, установлен­ном уставами муниципальных образований.

Государственный и муниципальный бюджеты представляют собой централизованные фонды финансовых ресурсов, форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансо­вого обеспечения деятельности органов государства и местного са­моуправления. Через них часть валового внутреннего продукта (ВВП) перераспределяется путем мобилизации и аккумулирования средств в бюджетах различных уровней с последующим использова­нием централизованных финансовых ресурсов.

Государственный и муниципальный внебюджетные фонды — это фонды денежных средств, образуемые вне федерального бюджета и бюджетов территорий и предназначенные для реализации прав гра­ждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Федерации составляют консолидированный бюджет РФ.

Бюджет субъекта Федерации и консолидированные бюджеты муниципальных образований, находящихся на его территории, со­ставляют консолидированный бюджет субъекта Федерации.

Бюджет муниципального образования и бюджеты других муни­ципальных образований, находящихся на его территории, составля­ют консолидированный бюджет муниципального образования.

В составе бюджета образуются целевые бюджетные фонды. Це­левой бюджетный фонд — это фонд денежных средств, создаваемый за счет доходов, используемых по целевому назначению или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или других поступлений, и используемый по отдельной смете. Средства такого Фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие его назначению. В настоящее время наблюдается тенденция отказа от создания целевых бюджетных фондов и использования принципа совокупного покрытия всех расходов бюджета за счет всех посту­пающих в него доходов.