§ 11. Регулювання режиму використання земельної ділянки

Матеріали попередніх розділів стосовно принципової основи поняття земельної ділянки, її якісних перетворень і формування геометричних контурів вимагають логічного продовження для з'ясування головної мети утворення земельної ділянки - можливостей її практичного використання. Адже знання особливостей якісного стану земельної ділянки і сам факт її

існування на місцевості в певних геометричних параметрах набувають суттєвого значення лише за умови роботи утвореного об'єкту - для забез­печення потреб людини.

Але умови практичного використання земельної ділянки для забезпе­чення потреб людини виходять далеко за межі вже розглянутих прикладів фізичних контактів з оточуючим середовищем, вимагаючи урахування но­вих правових аспектів цієї діяльності. Це стосується необхідності дотри­мання правових вимог як в процесі безпосереднього використання земель­них ділянок, так і в питаннях правового забезпечення численних операцій з ними, включаючи: купівлю, продаж, дарування, наслідування, інвесту­вання, заставу, тощо. Це означає також, що в сучасних умовах земельна ділянка не може функціонувати осторонь державного правового регулю­вання.

Для здійснення правового регулювання кожна ділянка повинна потра­пити до поля зору земельного законодавства і опрацюватися ним, в ре­зультаті вона отримає певний правовий статус, який дозволить увесь май­бутній режим використання земельної ділянки підпорядкувати визначено­му законодавчому руслу.

Оскільки світова практика правового регулювання вже давно застосо­вує достатньо відпрацьовану термінологію, а вітчизняне земельне законо­давство по багатьох позиціях ще вимагає значного вдосконалення, доціль­но розглянути основні поняття і визначення з провідного досвіду.

—11-1 .Поняття нерухомості або нерухомого майна

Питання правового регулювання земельних відносин охоплюють три групи понять: перша стосується об'єктів просторового базису, які визна­чаються з урахуванням природних властивостей і набутої специфіки, дру­га торкається системи прав на ці об'єкти, які надаються чинним законо­давством і гарантуються виконавчою владою, третя висвітлює носіїв пра­ва, тобто суб'єктів права, юридичних або фізичних осіб.

Фундаментальним поняттям першої групи є поняття про нерухомість, яке, будучи головним предметом уваги як земельного кадастру, так і зе­мельного права, на жаль, ще не отримало загальноприйнятого міжнарод­ного визначення. До того спричинилися значні відмінності і різні історич­ні традиції відносно сприймання земельної власності і володіння нею.

У більшості країн з розвиненим досвідом ринкової економіки станов­лення терміну "нерухомість" безпосередньо пов'язувалось з трансформа­цією уявлень про землю, яка традиційно оцінювалась з сільськогосподар­ських позицій, а потім знайшла розуміння як стратегічний природній ре-

68

69

сурс взагалі і сукупне надбання усього людства. Законодавство цих країн [27] визначає нерухомість як зокремлену земельну ділянку разом з розта­шованими на її поверхні і в надрах фізичними об'єктами.

В інших країнах земельна ділянка не складає спільного поняття разом з розташованими на ній фізичними об'єктами: грунтами, підземними ро­довищами, рослинністю, водоймами, будівлями і спорудами, які розгляда­ються як нерухоме майно окремо від земельної ділянки [24].

Але аргументація на користь окремого визначення земельної ділянки і нерухомого майна посиланням на їх різні шляхи походження не є пере­конливою, оскільки лише будівлі і споруди виникли через працю людини, а таке майно як корисні копалини та інше має таке ж походження як і вся земельна ділянка.

Окрім того, такий підхід вносить плутанину в розуміння того, що за­слуговує на фундаментальне поняття - нерухомості серед фізичних об'єк­тів просторового базису. Тому, на наш погляд, перевага належить першо­му наведеному визначенню нерухомості, поняття якої, об'єднує в собі все нерухоме майно в межах земельної ділянки і утворює разом з нею єдину нерухомість.

Нерухомість необов'язково завжди повинна бути пов'язаною зі стати­кою об'єкта. Якщо, наприклад, вона складається з ділянки, яка є частиною річки або іншої водойми зі стоком і використовується для рибальства, її визначають як рибальську нерухомість [51]. Рибальська нерухомість у цьому випадку є нерухомою частиною координатного простору, в межах якого невпинно переміщується маса води, з'являються та зникають живі організми та інше.

Термін "нерухомість" дуже влучно відбиває глибинну сутність об'єкта просторового базису, який, потрапляючи на комерційний ринок земель, не набуває жодних ознак динамізму, а отримуючи нового власника, залиша­ється в колишніх межах. Через цю сутність будь-який власник не може володіти нерухомістю в буквальному розумінні - абсолютно або повністю, бо, на відміну від іншого майна, ніяк не здатний вплинути на факт її фі­зичної реальності (наприклад, знищити). Але навіть якщо допустити для окремої особи гіпотетичну можливість такої акції, здійснити її б не дозво­лило суспільство, оскільки застосування беззастережного права власності до нерухомості неминуче б спричинилося до змін у середовищі такого рівня, який би загрожував всім.

Таким чином, поняття нерухомості втілюючи, з одного боку, свої гли­бинні природні властивості як об'єкт, що займає незмінне, стабільне місце в середовищі, з другого боку, опосередковано віддзеркалює традиційну антипатію суспільства до змін.

Оскільки абсолютне володіння нерухомістю в принципі неможливе, комерційний ринок земель фактично є ринком прав на нерухомість, зав­дання якого полягає в легітимній передачі цих прав від однієї фізичної або юридичної особи до іншої. Практично це означає, що купляючи, наприк­лад, земельну ділянку, насправді купляють не ділянку, а право на вико­ристання цієї ділянки у той чи інший визначений і дозволений законо­давством спосіб.

Розглянемо, які саме права застосовують у світовій практиці для ви­значення режиму використання земель.

11.2. Право власності на землю іу

Яіґбулїгвідзначено в розділі 10.4, найдавніше право людини займатися на родових землях мисливством, рибальством або скотарством з посилен­ням індивідуальних напрямків діяльності в період землеробства перетво­рюється на індивідуальне право изи&исі, яке згодом спричинило виник­нення широковідомого права власності, що існує і розбудовується також і в наші часи.

Право власності у традиційній формі означає для суб'єкта цього права можливість здійснювати його через три повноваження: 1) володіння (зако­нодавча підстава утримувати землю під своєю владою); 2) розпорядження (право передавати іншим особам окремі повноваження або усе право влас­ності в цілому); 3) користування (право використовувати землю і отриму­вати прибуток з неї). Тобто, право власності як сукупне і всеохоплююче більш ємне право реалізується носієм цього права у вигляді трьох менших за обсягом, але конкретніших за спрямуванням окремих прав: володіння, користування, розпорядження.

Відомо, що у середньовіччі право власності на землю часто пов'язува­лось з необмеженою владою землевласника - феодала, воно мало чим по­ступалось перед верховною державною владою і передавалось від батьків до дітей.

Найбільш повне законодавче опрацювання право власності отримало у Франції, де в 1804 р. було створено Кодекс Наполеона. Згідно з нормами цього Кодексу власність на землю включала також власність на продукти, породжені землею, і споруди, зведені на ній Окрім того, власність на зем­лю означала також власність на надра, водойми і атмосферу (буквально записано "від земної поверхні до центра Землі і до неба"), мал-. 2.16. Цей же документ наводить дуже важливе тлумачення права власності, яким його розуміли на початку XIX ст., про що записано "Власність - це право

70

71

користуватися і розпоряджатися речами найбільш абсолютним способом" [65].

небо

*' атмосфера ^ч\

/ \ \

Власність на землю існувала у вигляді основної форми - приватної власності і декількох форм громадської власності: державної, церковної, комунальної та інших. Але обсяги громадської земельної власності мали порівняно невеликі розміри, а їх внесок в економіку тих часів був незнач­ним. Тому правові питання громадської власності відігравали значно мен­шу роль у законодавчому регулюванні земельних відносин, поступаючись сфері приватної земельної власності.

Мол. 2.16 \ Власність на землю за Кодексом Наполеони

АВ - переріз земельної ділянки, власність на яку включала власність на атмосферне повітря і надра до центру Землі. —

V

Приватна власність на землю за законодавством XIX ст. фактично була священною і недоторканою. Власник землі мав право використовувати її будь-яким способом: збитковим, прибутковим або взагалі ніяк не вико­ристовувати у виробництві, наприклад, утримувати як мисливські або ри­бальські угіддя; міг найкращі сільськогосподарські землі передати для бу­дівництва промислових підприємств або під іншу забудову; міг продати, подарувати, здати в оренду і т.д. будь-кому і на будь-яких умовах, усю землю повністю або окрему її частину, незважаючи на наслідки.

Але у використанні землі завжди був фактор протиріччя між індивідуальною діяльністю і оточуючим середовищем. Це протиріччя в умовах значної кількості ще не освоєних земель вирішувалось, переваж­ним чином, на користь власника, який долав природній спротив середови­ща, поступово зменшуючи вільний простір. Явище дефіциту земель і зро­стаюча кількість населення дуже загострили питання контактування зем­левласника з оточуючою дійсністю, яка вже не була колишнім природнім середовищем, поступово перетворившись на суміжні земельні об'єкти, що належали іншим власникам, власність яких теж була священною і недо­торканою.

Таким чином, власність однієї особи вступала у суперечність з власніс­тю іншої особи, що створювало непорозуміння і конфлікти між власника­ми. Аби уникнути суперечностей, суспільство, яке теж складалося з пев­них груп власників, повинно було вдатися до запобіжних заходів, які для вирішення питання вимагали неминучого обмеження "абсолютного" пра­ва власності, і це знайшло відбиток у законодавстві. Так, за Кодексом На-полеона, для уникнення непорозумінь між сусідами заборонялось будува­ти на, ділянці споруди, які у будь-який спосіб заважали власникові суміж­ної ділянки, окрім того, дозволялись сервітутні відносини, як правило, між сусідами, якими регулювались умови користування чужою земель­ною власністю, наприклад, для проходу або проїзду на власну ділянку, улаштування скотопрогону, водопостачання та інше.

Необхідно підкреслити, що, маючи зовнішній вигляд певних обме­жень, сервітутні відносини і вимоги щодо дотримання умов будівництва на суміжних ділянках, за своєю суттю, регулюючи взаємовідносини між сусідами, були регулюючими заходами, які надійно захищали право влас­ності на землю. За законодавством кінця XVIII - початку XIX ст. ніхто не міг бути примушеним поступитися своєю власністю, але, якщо суспільст­во для загальної користі в окремих випадках вилучало землю, власникові гарантувалось обов'язкове попереднє і справедливе відшкодування готів­кою. Ця норма діє і зараз у багатьох країнах, наприклад, у США.

Право власності на землю у такому вигляді із такими повноваженнями в основному без змін здійснюється в країнах Європи і Америки до кінця XIX ст. Але розвиток промисловості, нові можливості користування про­стором, особливо в регіонах з великою кількістю населення, вимагають переглянути сферу права власності. Через це дія права власності у деяких промислово розвинених країнах уже не поширюється на атмосферу і над­ра, а їх законодавство обмежує право власності таким простором над зем­ною поверхнею і під нею, який необхідний для забезпечення практичної діяльності власника по вирощуванню рослин, при будівництві та експлуа-

72

73

тації споруд, тощо в залежності від призначення і використання ділянки,

асності на землю

права

Мал.2.17 обмежень сфери дії права <

а) на користь повітряног

б) на користь гірничог

ш иС2Ї77~

Що стосується відокремленої частини атмосфери і підземних надр, то їх використання все частіше підпорядковується нормам інших, нещодавно створених видів права, в т.ч. повітряного, гірничого, водного і т.д.

В XX ст. ситуація навколо права власності на землю помітно відрізня­ється від традицій минулого і, в першу чергу, відміни торкаються права приватної власності на землю. До цього спричинилися дві головні обста­вини. По перше , вплив Жовтневої революції 1917 р. в Росії, яка на одній шостій земної суші взагалі скасувала приватну власність; по друге - фак­тор зростаючої цивілізованості суспільства, підвищення загального рівня світової культури і науки. Ці обставини обумовлюють поширення тенден­ції до відмови від необмеженого права приватної власності на землю та до більшого контролю за використанням земель з боку суспільства.

Яскравий приклад з цього приводу містить відома Веймарська консти­туція, введена в дію в Німеччині в 1919 р., згідно з якою проголошується нова соціальна концепція права власності на землю, підпорядковуючи йо­го дію інтересам усього суспільства. При цьому наголошується, що дер­жава регулює використання земельних ресурсів з метою надання кожному громадянину вільного доступу до землі і можливості користуватися нею.

74

Окрім цього, законодавство передбачає більшу кількість випадків приму­сового вилучення земель у власника, яке хоч і підлягає обов'язковому і справедливому відшкодуванню, але застосовується уже не просто для не­відкладних суспільних потреб, а для забезпечення їх кращого використан­ня, розвитку сільського господарства тощо.

Таким чином, важелі права приватної власності на землю в XX ст. вже не спрацьовують "найбільш абсолютним способом", натомість держава через законодавство суттєво посилює свою контролюючу функцію у вико­ристанні земель. Отже, трансформацію і наступний розвиток права влас­ності на землю необхідно розглядати через призму сучасної державної по­літики в регулюванні земельних відносин.

11.3. Державне регулювання режиму використання земель і трансформація права власності

Державне регулювання питань, пов'язаних з використанням земель, складалося впродовж тривалого історичного періоду і здійснювалось шля­хом застосування відповідних законодавчих норм або положень на прак­тиці. Таке регулювання переслідувало дві головні мети: з одного боку -юридичний захист земельної власності і державні гарантії прав землевлас­ників, з другого боку - державне корегування способу використання зе­мель.

На початку цієї практики вплив державного регулювання на господар­ський режим земель, визначений власником, був мінімальним, носив ви­мушений і обмежений характер, як правило, відбиваючи реакцію держави на надзвичайні обставини.

Характерною у цьому відношенні була добре відома ситуація з неста­чею продуктів харчування, яка склалася у Франції на початку XIX ст. вна­слідок військових обставин. Для подолання проблеми Наполеон був зму­шений вдатися до тимчасових заходів, зобов'язуючи частину землевлас­ників вирощувати продовольчі сільськогосподарські культури, і це був один із перших прикладів державної вимоги цільового призначення щодо використання сільськогосподарських земель.

Але безпосереднє державне втручання у використання земель почина­ється набагато раніше і пов'язується воно з найбільш заселеними і забудо­ваними територіями міських земель, розвиток яких вимагав рішучих захо­дів держави відносно централізованого регулювання архітектурно-плану­вальних умов забудови. Добре відоме правило "червоних ліній", яке без принципових змін широко застосовується в практиці містобудування вже сотні років, вперше було впроваджене у Франції на початку XVII ст., а

75

трохи пізніше в Англії- для відбудови Лондона після пожежі 1666 р. Пла­нування території міст за правилом "червоних ліній" передбачало випадки вилучення земель у власників' і водночас гарантувало відшкодування збитків міською владою за рахунок державних коштів.

Інші характерні приклади державного втручання у використання зе­мель до початку XX ст. торкаються, переважним чином, зростаючих по­треб у плануванні міських територій, а також запобіжних заходів щодо спроб подрібнення земельної власності. Але ці приклади лише підкреслю­ють обмеженість державного впливу на використання земель того періо-ДУ-

Ситуація суттєво змінюється в роки першої світової війни. В зв'язку з гострою нестачею продуктів харчування більшість країн світу впровадило законодавство, яке зобов'язувало власників землі до обов'язкової обробки сільськогосподарських угідь і вирощування сільськогосподарської про­дукції.

Після завершення війни в найбільш розвинених промислових країнах це законодавство продовжувало працювати, формуючи нову точку зору на земельну власність. Суспільство все більше усвідомлює конструктивну функцію держави у використанні земель. Державне регулювання терито­рії міст поширюється і на території аграрних регіонів. Про це свідчать приклади впровадження Закону Великої Британії від 1932 р. про плану­вання міст і сільської місцевості і заснування в Німеччині в 1936 р. Імпер­ського управління просторового планування, яке передбачало планування і регулювання міських, промислових і сільськогосподарських земель в ме­жах усієї держави.

Бурхливий розвиток промисловості і потреби її сировинного забезпе­чення на фоні зростаючої^сількості населення і скорочення земельних ре­сурсів вимагають від держави підвищеної уваги до регулювання земель­них відносин. В цей період посилюється контроль за цільовим призначен­ням земель і способом їх фактичного використання. Розробка родовищ ко­рисних копалин, як і взагалі промислове освоєння територій в розвинених країнах, підпорядковуються суворому контролю, зростають вимоги до відновлення потенціалу природних ресурсів. В другій половині XIX ст. в Німеччині, Франції й інших країнах впроваджують спеціальні заходи для попередження розвитку ерозії в дефляційнонебезпеяних регіонах шляхом заліснення території на значних площах.

Стійка тенденція до скорочення площ сільськогосподарських земель вимагає від держави постійного контролю за ефективністю використання цих земель. Розробляється законодавство по запобіганню подрібнення зе­мельних ділянок шляхом впровадження принципу одноосібного успадку-

76

вання, паралельно з цим виконуються дослідження по визначенню опти­мальних розмірів земельних ділянок в конкретному сільськогосподарсько­му виробництві. '

Державні заходи контролю за ефективністю використання земель реа­лізуються також через обмеження повноважень власника розпоряджатися землею шляхом передачі права користування землею. Законодавчі обме­ження у цьому відношенні вимагають від пошукувача права користування відповідної фахової підготовки (наприклад, знання сільського господарст­ва та необхідного досвіду роботи), при цьому може враховуватись вік і стан здоров'я.

Нового осмислення земельної власності вимагали і нові реалії забезпе­чення землекористування, які склалися на середину XX ст. У зв'язку з ін­тенсифікацією сільськогосподарського виробництва і для підтримки цього виробництва все більше коштів вкладається в будівництво обслуговуючої інфраструктури, у придбання необхідної техніки, мінеральні і органічні добрива, тощо. В результаті вартість сільськогосподарських угідь, які без­посередньо використовуються для виробництва сільськогосподарської продукції, у порівнянні з вартістю коштів, вкладених у забезпечення цьо­го виробництва, різко зменшується.

За даними, [2] у Франції вартість сільськогосподарських угідь переви­щувала вартість інших засобів сільськогосподарського виробництва: в 1789 р. - в 12,4 рази, в 1908-1914 рр. - в 6,8 рази, в 1929 р. - в 2,2 рази, в 1950 р. - приблизно в 0,5 рази. Означена тенденція мала місце і в інших країнах (в СІНА, наприклад, в 1960 р. це співвідношення становило приблизно 15%) і зберігалась в наступні роки.

Принципові зміни/у^ вартості виробничих і обслуговуючих структур в системі сільськогосподарського виробництва, які сталися від кінця XVIII до середини ХХ^т., відбиває порівнювальна^діаграма, мал. 2.18.

Таким чинЖм, на середину XX ст. вартість продуктивних сільськогос­подарських угідь значно поступається вартості коштів, вкладених у забез­печення сільськогосподарського виробництва, включаючи витрати на бу­дівництво і утримання обслуговуючих споруд, придбання і експлуатацію техніки, догляд за посівами тощо.

Аналогічна картина інтенсифікації землекористування спостерігається і на міських територіях, яка відбувається внаслідок невпинного розвитку промисловості, транспорту, підвищення забудованості земель і т.д.

Нові реалії перерозподілу цін між просторовою основою і створеною на ній інфраструктурою ставлять усі земельні площі окремо вибраної ді­лянки, включаючи й сільськогосподарські угіддя, з точки зору вартості у

77

підпорядковане, залежне становище по відношенню до створеної інфра­структури.

						1950 р.	І
•							Н
							ш
							1 3
\ ■ /							А
\ ■ /							С
100% \ /							о
>' ^;--- \ -! / .;,•.■••••-							Б
у' •Ь-і*-. \ / ■■■■'■■■"■■							И
^^ " д ■							В
	,, ■ / У 45 5% .						И
г.	' " "■' • / \						Р О
	■• '^- -- ;- ■■-:■■■ у44,7% ■- \						Б
У г І	Ч,: . / 1 8,7% / 1			Л	г		Н И Ц
			1929 р.	І
д	1 /1911р.	І		3			Т
д		3					В
я	1789 р. | ІЗВ |	В		в			л

Мол. 2.18 \

Порівнювальна діаграма вартості сільськогосподарських угідь і інших засобів сільськогосподарського виробництва (ІЗВ)

А це означає, що умови експлуатації споруд, техніки і т.д. повинні зай­мати домінуючі позиції при визначенні режиму користування усією ділян­кою в цілому.

Нове вартісне співвідношення між вище означеними структурами зе­мельної ділянки в процесі виробництва створює і принципово нову право­ву ситуацію, яка виходить далеко поза рамки традиційних правових пов­новажень землевласника. Для прикладу розглянемо випадок, коли землев­ласник надає земельну ділянку в оренду, а орендатор, експлуатуючи ді­лянку, за рахунок власних коштів розбудовує на ній необхідну інфра­структуру.

В результаті орендар, не будучи власником ділянки, де-факто володіє засобами виробництва - інфраструктурою, що суперечить юридичному повноваженню землевласника на право володіння земельною ділянкою, а з нею і усім її майном. В минулому, коли вартість земельної ділянки наба-

гато перевищувала вартість інших засобів виробництва, проблем з цього приводу між орендарем і землевласником не виникало, а вартість створе­ного орендарем майна враховувалась власником, як оплата за оренду. Що­до нинішніх реалій, то їх урегулювання вимагає офіційного втручання з боку держави, яка вирішує питання, з одного боку, поважаючи традиційне право землевласника, з іншого боку, враховуючи інтереси орендаря. Але у будь-якому випадку в подібних ситуаціях держава обмежує правове пов­новаження землевласника -лтраво володіння, і найчастіше проблема регу­люється шляхом укладання угоди на предмет продовження оренди на но­вих умовах або купівлею земельної ділянки орендарем.

Друге класичне повноваження землевласника - право користування в XX ст. теж зазнало суттєвого впливу з боку держави, яка через законодав­ство або з застосуванням економічних важелів і виходячи при цьому із не­обхідності дотримання принципу загально-суспільної корисності, створює нову практику користування земельними ресурсами. Найчастіше такий вплив полягає у визначенні для приватної ділянки обов'язкового типу ці­льового призначення і способу використання земель, але інколи право ко­ристування обмежується потребами розвитку промисловості, транспорту, інтересами військового відомства, тощо.

Третє повноваження власника землі - право розпоряджатися нею, тоб­то передавати іншим особам свої окремі повноваження на неї або право власності в цілому, за своєю суттю є найбільш ефективним повноважен­ням землевласника, при здійсненні якого можливі небажані наслідки знач­них масштабів (наприклад, у випадках спекуляції землею). Тому розвине­ні країни через свої адміністративні або судові органи здійснюють суво­рий контроль права розпорядження, зобов'язуючи землевласників у всіх випадках передач прав власності іншим особам надавати усю необхідну документацію відносно цих операцій у компетентні органи. Компетентні державні інстанції, вивчаючи надану документацію, приймають рішення відносно законності операції; у випадках порушення законодавства опера­ція визначається нечинною і скасовується.

Таким чином, під впливом усієї сукупності нових економічних, право­вих і політичних обставин держава вносить суттєві корекції у домінуюче в минулому право власності приватної особи, підпорядковуючи його все більшою мірою загальносуспільним інтересам, і ця тенденція спостеріга­ється у переважаючій більшості країн світу.

Обмеження права приватної власності і відповідне посилення держав­ного регулювання земельних відносин, як видно із наведеного матеріалу, охоплюють велику кількість питань. Але якщо згрупувати ці питання за

78

79

характерними ознаками навколо основних напрямків, з ясовується, ких напрямків три:

1. регулювання геометричних параметрів земельної ділянки;

2. визначення режиму утримання (використання);

3. обмеження повноважень розпорядження власника.

земельне ■

законодавство /

регулюючі їаходи

Визначення

режиму утримання

Обмеження

повноважень

розпорядження

геометричних параметрів

ЗЕМЕЛЬНА ДІЛЯНКА

П ри цьомух державне регулювання земельної ділянки відбувається за такою схемою, мал. 2.19, здійснюючись в три етапи.

Мап.2.\» Схема державного регулювання земельної ділянки

На І^ш етапі, так би мовити, технічного завдання держава, виходячи з своїх стратегічних потреб і враховуючи загальносуспільні інтереси, засно­вує земельне законодавство.

На 11^Ш етапі своєрідної розробки проекту земельне законодавство опрацьовує усі правові питання, які служитимуть легітимною основою для майбутнього регулювання земельних відносин, включаючи: об'єкти права - земельні ділянки, системи прав на ці об'єкти і суб'єкти права, що дає підставу для розробки відповідних норм регулюючих заходів.

На III^их етапі відбувається впровадження регулюючих заходів, які за напрямком регулювання геометричних параметрів висувають до земель­ної ділянки вимоги: територіального планування, вилучення (викупу) зе­мель, оптимізації розмірів;

за напрямком визначеного режиму утримання вимагають: конкретного цільового призначення і способу використання, збереження природних властивостей і ресурсів, урахування дії обмежень, обтяжень і сервітутів;

за напрямком обмежень повноважень розпорядження вимагають: за­стосування принципу одноосібного успадкування, запобігання випадкам спекуляції, надання земель у користування за ознаками фахової відповід­ності користувача, його дієздатності і т.д.

Вважається, що державне регулювання, обмежуючи право власності, все більше перетворює власника на користувача, але між ними завжди бу­дуть залишатися принципові відмінності, що містяться в глибинній сут­ності поняття власності. Всі інші правові відносини з землею є похідними від поняття власності як єдиного джерела усіх правових повноважень.

Практика вирішення правових питань, що виникають в сучасних умо­вах використання земельної ділянки, все більше ускладнюється, тому дея­кі нюанси дії механізму власності вимагають окремого уважного вивчен­ня.

_ч II А. Особливості дії механізму власно

Розглядаючи, наведене в розділі 11.2 таке окреме повноваження права власності, як право володіння і порівнюючи його з сукупним поняттям права власності, досить не просто одразу помітити смислові відмінності між цими поняттями. Мало пояснюють питання і більшість вітчизняних джерел, в яких виникнення трьох форм власності в Україні пов'язується з процесом утворення землеволодінь серед колишніх землекористувань, при цьому створюється враження, що власність і володіння - одне і те ж. Недовизначеність цих понять змушують конкретно запитати: якщо грома­дянин отримує Державний Акт на право приватної власності на землю,

81

якої якості він набуває як суб'єкт права: це землевласник, землеволоді-лець, чи попри все людина залишається землекористувачем? Відповідь на поставлене питання, звичайно, існує, але знайти цю відповідь і з аргумен­тувати її можливо, лише опираючись на вже достатньо опрацьовані понят­тя і визначення і, в першу чергу, на давній, шанований досвід, на практи­ку, що перевірена.

Користуючись працею Г. Харрісона [53], знаходимо, що "власність на нерухомість може бути порівняною з пучком гілок, де кожна гілка пред­ставляє відмінне і зокремлене право або привілей на володіння". Далі він підкреслює, що кожне з цих прав, гарантуючись законом, водночас міс­тить і певні законодавчі обмеження, в тому числі: обмеження права займа­ти і використовувати нерухомість, продавати її повністю або частково, за­повідати і передавати у спадок, здавати в оренду або передавати по контр­акту на певний термін, права на отримання прибутку від використання або, врешті решт, права взагалі нічого з нею не робити.

Таким чином, наведений приклад є ілюстрацією того, що право влас­ності реалізується через право володіння, яке передбачає здійснення пев­них, визначених законом повноважень відносно нерухомості, однозначно розмежовуючи ці поняття. Втім, подібні випадки заслуговують не лише теоретичної ілюстрації, вони вимагають більшої додаткової аргументації і прикладів.

Необхідний у цьому відношенні унікальний досвід, збагачений практи­кою багатьох століть, накопичила система англійського земельного права. Глибока споконвічна повага англійців до власності взагалі, і особливо до земельної, обумовила їх спробу законодавчим шляхом надати праву влас­ності не задекларований, як у Кодексі Наполеона, а по справжньому абсо­лютний характер. Через це, за англійським земельним правом, лише суве­рен, тобто ні від кого не залежна, найвища за положенням людина (такою у державі є лише монарх), може мати землю у власності. Будь-яка інша особа не може бути власником землі.

Відомий дослідник систем земельної реєстрації професор Г. Ларсон, коментуючи цю особливість англійського земельного права, зауважує [22]: "В очах закону приватна особа може бути не більш ніж 'Чепаш" на землі" ('Чепаш" в буквальному перекладі - орендар, наймач, але за суттю його повноваження можуть бути значно більшими). За законом Великої Британії від 1925 р. гепапі може мати: а) право "&еепо1<і езіаіе іп Гее зітріе аЬзоіиіе іп роззеззіоп," що означає в перекладі - необмежене право влас­ності на помістя, на землі, що успадковуються без обмежень в повне воло­діння, скорочено - право п-еепою*; б) право іеазепоИ езіаїе а іегт оГ усаг аЬзоіиіе іп розезіоп - орендного (утримання) володіння помістям, скороче-

но - право іеазепоШ. Отже, якщо земельна власність за англійськими зако­нами належить виключно короні, то гілки дерева власності, за цими ж за­конами, можуть бути використані приватними особами як правові повно­важення або вільного володіння землею - через право ігеепоШ, або воло­діння через оренду - право іеазеЬоШ.

Наведені положення англійського земельного права, а також міркуван­ ня вчених Г. Харрісона і Г. Ларсона переконують в існуванні принципової розбіжності між поняттям земельної власності і земельного володіння і відкидають плутанину в термінології. Це, наприклад, дозволяє однозначно стверджувати, що громадянин, якого держава офіційно визнала суб'єктом права приватної власності на землю, є землевласником, а не володільцем землі. Окрім того, наводячи окремі аспекти дії механізму власності, слід підкреслити, що право власності найчастіше реалізується через окреме своє повноваження - право користування, яке, будучи надзвичайно поши­ реним, теж вимагає уважного розгляду. /

11.5. Повноваження користування землею ^ и

Право користування землею виникло як окреме повноваження права власності на землю і в XX ст. знайшло широке розповсюдження в світі. Після 1917 р. в СРСР право користування землею було єдиним повнова­женням, яке держава як власник землі, надавала своїм громадянам. За Зе­мельним Кодексом 1992 р. в Україні передбачено право постійного і тим­часового користування, постійне користування не обмежується в часі, а тимчасове має дві форми - короткострокове і довгострокове.

Право користування, за поширеною у світі практикою, може здійсню­вати сам власник землі в процесі її використання або користувач внаслі­док укладання договору з власником на предмет її використання на пев­них умовах. В Україні постійне користування посвідчується Державним Актом на право постійного користування землею, тимчасове користуван­ня - договором на право тимчасового користування.

В деяких випадках, передбачених законодавством окремих країн, що торкаються загальнодержавних інтересів, право користування може нада-ватися безпосередньо державою без згоди власника землі. Подібна ситуа­ція виникає при необхідності будівництва важливих споруд внаслідок пе­рерозподілу земель для військових потреб тощо.

Суб'єктами права користування можуть бути як фізичні, так і юридич­ні особи, але всі вони повинні відповідати певним вимогам законодавства, ике у більшості випадків передбачає обов'язкову фахову підготовку ко-

82

83

ристувачів та ряд інших умов для забезпечення належного рівня викорис­тання наданих земель.

Обов'язковою умовою здійснення права користування, за законодавст­вом переважаючої більшості країн, є використання наданих земель за кон­кретним цільовим призначенням, наприклад, в Україні для городництва, особистого підсобного господарства тощо. Порушення цільового призна­чення може стати причиною припинення права користування землею. Водночас інтенсивність використання земель не повинна виснажувати їх репродуктивну здатність або створювати екологічну небезпеку.

З метою заохочення користувача до більш ефективного використання земельної ділянки йому може бути надане право на зведення споруд, але виключно в межах чинного законодавство, що враховує інтереси власни­ка.

Розглядаючи повноваження користування землею, необхідно зазначи­ти, що суб'єкт, який має повноваження користуватися землею, лише в си­лу традицій отримує в цьому тексті назву - користувач, для більшості кра­їн - це орендар; відповідно до цього і термін "право користування зем­лею" більше відомий, як "право на оренду землі". Законодавство України паралельно з правом користування передбачає і оренду земель, яка може бути короткостроковою і довгостроковою. Тимчасове користування зем­лею за своєю суттю нічим принципово не відрізняється від оренди земель, тому ці окремі, за Земельним Кодексом, повноваження на використання землі здійснюються на основі єдиного державного документа - Договору на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах орен­ди).

^; Поновлене в 1992 році право на оренду земель після скасування його в СРСР в 30-ті роки під час так званої суцільної колективізації сільського господарства значно поліпшує можливості більш ефективного викорис­тання земель, а також сприяє розширенню і розвитку сільськогосподарсь­кого виробництва в цілому.

Право оренди означає для орендаря найбільший рівень обмежень у ви­користанні земельної ділянки. Якщо право користування може бути необ­меженим у часі, то право оренди завжди обмежує термін її дії. Крім того, умови оренди, з одного боку, регламентуються законодавством, з іншого боку контрактом або договором про оренду, в якому наводяться обов'яз­кові вимоги власника землі. Але, незважаючи на обмеження, право на оренду завжди було популярним у цивілізованому суспільстві, особливо охоче ним користувалися в скрутному становищі, як і взагалі для поліп­шення справ. Отримуючи право на оренду, будь-які суб'єкти і навіть осо­би без громадянства отримували шанс, а суспільство - прибуток і спокій.

Якщо всі повноваження, що випливають з власності на землю і реалі­зуються трьома групами суб'єктів права власності, права користування і права на оренду гіпотетично узагальнити, отримаємо єдиний юридичний механізм, який кожному носієві окремого права надає його частину свобо­ди у використанні нерухомості. Ця свобода в умовах конкретної земельної ділянки дозволяє кожному із них господарювати, або, так би мовити, "правити бал". Різниця лише в тому, що за умовами "сценарію" (законо­давства) один має право замовляти музику, другому визначено грати, а третьому лише танцювати.

Переходячи до використання земель на основі сервітутних відносин, які ще мало практикуються у нас, ми стикаємося з новим типом права, створеного для регулювання специфічних питань, що виникли у непростій практиці взаємовідносин між землевласниками в чітких умовах розмежу­вання і призначеності кожної нерухомості. Якщо права власності, корис­тування і оренди діють виключно в межах земельної ділянки, то право сервітуту може поширювати свій вплив, незважаючи на межі.

Право сервітуту означає для власника будь-якої земельної ділянки об­межене право користуватися іншою земельною ділянкою або висувати до неї певні умови.

Правові відношення сервітуту найчастіше виникають між суміжними іемельними ділянками, коли, наприклад, територія однієї з них викорис­товується для транспортних зв'язків іншої, або обслуговує джерелами питної води, або має вимоги обмеження у будівництві споруд перед ін­шою і т.д.

В залежності від характеру сервітутних відносин одна земельна ділян­ка може домінувати, а інша підпорядковуватися їй, через це і поняття не-рухомостей доповнюється поняттям домінуючих і підпорядкованих неру-хомостей, а сам сервітут може бути позитивним і негативним. Оскільки сервітут безпосередньо пов'язується з конкретною земельною ділянкою, то дія цього права практично не припиняється впродовж усього терміну існування земельної ділянки.

узагальнений об'єкт землекористування

Підсумовуючи короткий огляд повноважень, пов'язаних з використан­ням власності, що реалізуються безпосередньо через право власності або, ик похідні від нього права користування і оренди, доцільно узагальнити різноманітну термінологію, яку часто застосовують як для визначення об'єкта права, так і для суб'єктів цього права. І в офіційній документації, і І літературних джерелах нескладно навести достатню кількість прикладів,

84

85

де перераховуються усі можливі суб'єкти права на земельну ділянку, в т.ч.: землевласники, землеволодільці, землекористувачі, орендарі, воло­дільці прав, тощо. Особливо характерними у цьому відношенні були про­екти законів про державний земельний кадастр [ЗВ], де подібні перераху­вання надмірно завантажували текст і заважали його розумінню в цілому. Між тим, існує можливість усунути цей та аналогічні недоліки за допомо­гою об'єднуючої термінології.

Враховуючи, що абсолютна власність на землю існує лише теоретич­но, я^було викладено у попередніх розділах, а в практичних умовах право на земельну власність завжди обмежується законом, який, регулюючи усі повноваження права власності, обов'язково визначає для кожної земель­ної ділянки спосіб її використання, повноваження усіх суб'єктів права на земельну ділянку фактично наближаються до повноважень суб'єктів пра­ва користування. Тобто це означає, що і землевласник, і так званий, земле-володілець, і землекористувач, і орендар за суттю є користувачами землі, і єдина відмінність між ними полягає лише у межах визначеного законом дозволу на використання землі.

Отже, є всі підстави до усіх можливих суб'єктів права на земельну ді­лянку застосувати один єдиний узагальнюючий термін - землекористува­чі. У відповідності до цього і земельна ділянка, яка може бути об'єктом земельної власності, землеволодінням, землекористуванням або орендова­ною перш за все є - землекористуванням.

Підкреслимо, що ця пропозиція дозволяє уникнути непотрібних повто­рів близьких за суттю понять і є достатньо універсальною для вживання впродовж усього періоду існування земельної ділянки у визначеному пра­вовому режимі аж до моменту передачі прав на неї. Наприклад, якщо суб'єкт права продає земельну ділянку, то це вже не землекористувач, а власник землі, а земельна ділянка - не землекористування, а земельна власність. Тобто, правове повноваження по розпорядженню землею може належати не користувачу, а лише власнику, і в таких випадках необхідно називати речі своїми традиційними іменами, а поняття - офіційними об­грунтованими термінами.