Глава X

СУЧАСНИЙ СТАН І ТЕНДЕНЦІЇ СВІТОВОГО КАДАСТРУ

£ 38. Особливості земельно-реєстраційних і кадастрових систем в провідних країнах

Фахове вивчення багатопланової сфери кадастру, формування належ­ного рівня світогляду і професійної ерудованості, а також актуалізація завдань управління земельними ресурсами вимагають уважного розгляду сучасних земельно-реєстраційних систем. У більшості країн з ринковою економікою такі системи отримали значний розвиток, але всі вони, в силу історичних традицій, мають помітні розбіжності як за суттю, так і за зміс­том., що вимагає окремого аналізу і відповідних висновків.

38.1.3добутки сучасного німецького кадастру

З точки зору географічної наближеності і в методичному плані першо­чергової уваги заслуговує досвід земельно-реєстраційного процесу в Ні­меччині, яка подає взірці найвищих досягнень у сфері кадастру завдяки цілеспрямованій працЦ а також через "честолюбство, розуміння обов'язку і професійної честі цілих поколінь геодезистів і картографів» [42].

Сучасний німецький кадастр спирається на суцільну систему унікаль­но визначних земельних ділянок - парцел, що повністю охоплюють тери­торію країни і містить по кожній із них усю необхідну сукупність даних.

За своєю структурою німецький кадастр традиційно складається з двох частин: реєстру нерухомостей і картографічної. В реєстрі нерухомостей, більше відомому під назвою СпдпаЬисЬ - Земельна книга, по кожній зе­мельній ділянці міститься інформація стосовно усіх юридичних аспектів даної ділянки. Картографічна частина, буквально - Карта нерухомості, на­водить креслення земельних ділянок, їх межові знаки, ситуацію та інші фактичні дані. Разом обидві складові частини забезпечують повну карти-ігу юридичного І фактичного стану по кожній ділянці і офіційно представ­ляють реєстр усієї нерухомості в межах держави, який користується ви-шаною довірою з боку громадськості і приватних осіб.

За даними доктора В. Хаверка [69], Земельна книга містить стосовно кожної земельної ділянки таку Інформацію: /. Ім'я, дата народження, адреса, акції власника землі. 2. Місце розташування парцели (назва вулиці, номер дому, координати), і. Номер району і парцели.

274

275

_і

4. Федеральна земля, в якій знаходиться парцела.

5. Тип використання землі.

6. Інформація про плату за землю.

7. Інформація про рік утворення парцели, рік її отримання теперішнім власником, номер кадастрової карти, номер оглядового плану.

8. Номер запису про власність у земельному реєстрі.

9. Додаткові дані щодо парцели, включаючи: входження парцели, до про­ екту об'єднання земель, вивчення забрудненості земель, історичні відо­ мості, дані про парцелу як частину державного земельного реєстру.

До картографічної частини входять кадастрові карти, переважно в мас­штабі 1:1 000, побудовані в системі координат Гаусса-Крюгера, які вклю­чають дані про:

1. Межі парцели і координати межових знаків.

2. Номери парцел.

3. Межі кадастрових районів.

4. Дані про зйомочні контрольні точки.

5. Контури будинків.

6. Номери будинків.

7. Назви вулиць.

8. Спосіб використання землі.

9. Дані про сплату за землю.

10. Топографічні деталі, такі, як: бордюри, тротуари, дерева, паркани, тощо.

Слід взяти до уваги, що зміст інформації, представленої в кадастрі, по­в'язується з географічною інформаційною системою держави і система­тично погоджується з широкими колами споживачів.

Окрім наведених даних, реєстри містять також іншу суттєву інформа­цію стосовно фактичного стану земельних ділянок, наприклад, про вста­новлення межових знаків, що виконується уповноваженими урядовими службовцями або приватними ліцензованими фахівцями; детальний опис суміжників; оцінку грунтів тощо.

Земельно-реєструвльний процес в Німеччині не має якогось єдиного скеровуючого органу, до забезпечення і безпосереднього ведення цього процесу причетні три окремі, незалежні між собою державні служби, що розташовані в усіх федеральних землях. Це.Управління топографічних зйомок, яке виконує усі топографо-геодезичні роботи в країні, включаючи й складання кадастрових карт; Управління Земельної Книги, яке веде ре­єстр земельної власності - Земельну Книгу і Нотаріат, який посвідчує і ре­єструє усі правові акти, що стосуються прав власності на нерухомість і зміну цих прав [49].

Діяльність цих служб спирається лише на обов'язкові для країни нор­ми єдиних стандартів, але відповідальність і взаємоконтроль між ними за­безпечують високий рівень надійності усієї системи німецького кадастру.

Такий рівень став можливим завдяки створенню за довгі роки точної геодезичної основи топографічних зйомок і якості самих зйомок, що за­безпечило виробництво високоякісних кадастрових карт, а також точні визначення розмірів і меж земельної власності. Бездоганним в технічному плані геодезичним документам Німецького кадастру, як І усьому реєстру земельної власності, держава через законодавство офіційно надає юридич­ної сили, а це означає що вона гарантує як засвідчене у реєстрі право на земельну власність, так і недоторканість меж цієї власності.

В Німеччині, де незначні за площею території утримували велику кіль­кість населення, завжди панувало господарське ставлення до землі, але зростаючий дефіцит території вимагав нових підходів до вивчення і ура­хування цього найважливішого стратегічного ресурсу. Оскільки стан на­ціональних земельних ресурсів найвірогідніше міг бути відбитим лише у кадастрових документах, нові підходи почали з модернізації кадастрової інформації.

Величезний наробок німецького кадастру традиційно зберігався у гро­міздких за обсягом багатотомних книгах, списках, каталогах і т.д., пере­важно у вигляді паперових матеріалів, і, незважаючи на ретельно розроб­лену процедуру доступу до нього, не міг працювати з максимальною від­дачею.

Через це в 70-х роках була розроблена концепція комп'ютеризації сис­теми кадастру, яка спиралася на застосування новітніх технологій з вико­ристанням дшїтальних (цифрових) програм.

Роботи по втіленню ідей концепції були в основному завершені в 90-х роках, в результаті комп'ютеризації Земельної Книги і картографічної частини кадастру була створена Автоматизована Книга нерухомості (АЬВ) і Автоматизована Карта нерухомості (АЬК), які стали складовими частинами нового кадастру нерухомості. Системою АЬК/АІЛЗ були охоп­лені всі федеральні землі ФРН за винятком території колишньої НДР, де їх впровадження планується завершити в 2000 році.

Новий кадастр нерухомості, зберігаючи технічні і юридичні здобутки старого реєстру земельної власності, завдяки дигітальний структурі, АЬК/АЬВ набуває принципово нової якості, і цей факт ураховує законо­давство федеральних земель, навантажуючи його додатковими функція­ми, Так, в Законі про геодезичні вимірювання в Берліні, в тій його части­ні, яка була введена 1996 р., прямо визначено, що "докази (дані) з кадаст-

276

277

ру нерухомості є системою базової інформації для всіх органів управлін­ ня, пов'язаних з землею" [42]. .;,

Отже, держава, фактично визнає модернізований кадастр - офіційною |^: базовою системою інформації, що у порівнянні з попереднім завданням '? традиційної частини кадастру - Земельної книги (як записано в положенні про Земельну книгу) бути "офіційним переліком земельних ділянок", без­перечно є однозначним підвищенням його статусу і просуванням на про­відні позиції в питаннях земельного менеджменту.

В свою чергу, безпосередня причетність до питань управління земель­ними ресурсами, робить сучасний німецький кадастр, за свідченням попе­реднього джерела "невід'ємним фактором інфраструктури і економіки" в національному масштабі.

Аналізуючи найновіші тенденції в сучасному німецькому кадастрі, слід підкреслити, що останніми роками численні представники бізнесових кіл, і особливо фахівці та науковці, вже не задовольнялись повністю існуючою системою, висуваючи до неї вимоги постачання більш змістов­ної, динамічної і дієвої інформації. Практично це означало, що система АЬКУАЬВ, яка ще зовсім недавно почала функціонувати, вже вимагала суттєвого удосконалення. І можливості для цього були.

Справа в тому, що розробка ідеї модернізації кадастру відбувалась в 70 роках, тобто в той період, коли можливості комп'ютерного програмно­го забезпечення були дуже обмеженими, а це не дозволяло включати в ін­тегровану комп'ютерну обробку усю необхідну сукупність даних націо­нального кадастру. Тому і виникли, історичні і технічно обумовлені дві різні структури АІЛС і АЬВ, об'єднані єдиною базоутворюючою основою -земельною ділянкою, але роз'єднані окремими системами даних.

Нинішній комп'ютерний прогрес дозволяє вирішити цю проблему шляхом інтегрованої обробки і утримування усіх кадастрових даних в од­ній системі. Оскільки така система однозначно удосконалює інформаційні послуги, збільшуючи їх спектр і, таким чином, створює більш сприятливі умови споживачам, в 1996 р. почалась розробка її концепції.

За матеріалами доктора В. Хаверка [69], розробка концепції інтегрова­ної офіційної кадастрової системи, скорочено АЬКІЗ, виконується групою експертів під керівництвом федерального Управління топографічних зйо­мок, впровадження системи АЬКІЗ заплановано до 2006 року.

і ~,Л 38.2. Основні риси кадастрів Швеції. Великої Британії. Франції

Серед інших прикладів земельних реєстраційних систем, здобутки яких заслуговують на велику увагу, є досвід Швеції, кадастрова система

якої, спираючись на точну, як і у Німеччині, геодезичну основу, організа­ційно помітно відрізняється. До цієї системи входять: реєстр нерухомос-тей, земельний реєстр, реєстр планів, реєстр будівель та інші. Серед них найголовнішим є реєстр Нерухомостей, який забезпечує базовою інфор­мацією як інші реєстри, так і практичну діяльність суспільства у сфері оподаткування, транзакцій земельної власності, кредитування під закладні на нерухомість, статистики і багатьох інших галузях.

Цей реєстр веде Національна Земельна Служба, яка має монопольне право на формування і реєстрацію одиниць нерухомості, а також виконує усі топографо-геодезичні роботи, включаючи складання за єдиною систе­мою координат для всієї території країни кругаюмасштабних карт.

Шведський реєстр Нерухомостей відбиває факт Існуючого впродовж сторіч розподілу всієї території країни на окремі нерухомості, кожна з яких має чітко визначені межі і відомого власника. До реєстру Нерухо­мостей входять кадастрові карти з офіційним розподілом на нерухомості, їх межами, розмірами, площею, а також даними про виникнення нерухо­мості, сервітутні відносини, по рішенню відносно використання земель (подібне до цільового призначення земельних ділянок в Україні) та інши­ми.

Усі правові питання, пов'язані з реєстром Нерухомостей, висвітлюють­ся у першій частині Земельного Кодексу Швеції, його друга частина регу­лює питання з земельного реєстру, який ще називають реєстром прав на нерухомість або реєстром титулів.

У Земельному реєстрі наводиться інформація про власника нерухомос­ті, його ім'я (титул), адресу, як була придбана нерухомість та інше. Голов­не завдання Земельного реєстру полягає у захисті прав власника та в спри­янні легітимному процесу передачі прав на нерухомість. Цей реєстр ве­деться окружними органами Земельного суду, які очолює Національна Судова Адміністрація в Стокгольмі.

Найбільші досягнення у шведському кадастрі, пов'язані зі створенням централізованого Банку комп'ютерних даних про нерухомість, базовою основою, до якого увійшла інформація двох найпотужніших реєстрів - не­рухомостей і земельного. З утворенням цього Банку даних користувачі че­рез мережу місцевих офісів Земельної Служби дістали можливість безпо­середнього зв'язку з Центральним комп'ютером банку, який надає інфор­мацію про будь-яку одиницю нерухомості в межах усієї країни, включаю­чи дані про титули, закладні, будівлі і споруди, оцінку вартості та ін.

Підсумовуючи, відзначимо ще одну характерну ознаку шведського кадастру - високий рівень вірогідності інформації в реєстрах, який забез­печується, з одного боку, висококваліфікованим персоналом Земельної

278

279

Служби, з другого боку, повноважними представниками Судової адмініс­трації, що дозволяє державі, захищаючи нерухомість і права на нерухо­мість, виступати гарантом усієї реєстрової інформації.

Аналізуючи багатоцільовий кадастр Німеччини і централізовану ка­дастрову систему Швеції, серед груп спільних ознак підкреслимо одну -наявність високоефективної юридичної функції, завдяки якій надійно га­рантуються, як права власності, так І недоторканність меж власності.

Якщо продовжувати огляд за об'єднуючою ознакою переважаючої юридичної спрямованості, до вже розглянутих систем можуть бути відне­сені кадастри англійськомовних країн на чолі з Великою Британією.

На відміну від більшості європейських країн розвиток земельної реєст­рації у Великій Британії, ще задовго до виникнення ринку земель^пов'я-зується з охороною прав власності на землю, саме ця функщя, а не опо­даткування, домінує у англійському кадастрі за всю Його історію.

В Англії, де найдавніші традиції парламентаризму і де ще в 1265 р. був прийнятий славетний «Білль про права», існують, можливо, І найдавніші в світі системи захисту прав на земельну власність. У цьому відношенні слід відзначити заснування ще в 1617 році в шотландському місті Едін-бург системи реєстрації земельної власності, яка визнається фахівцями як найбільш повна і ефективна серед відомих на ті часи, це так званий реєстр Сессінса [32],

Але взірцеві приклади окремих реєстрів І їх шляхетна захисна місія не приховують недоліків, притаманних англійській земельно-реєстраційній системі в цілому. За даними матеріалів огляду систем закордонного ка­дастру, ця система, незважаючи на багатовікову історію свого існування, в кінці XX ст. Ще не спромоглася урахувати у повному обсязі об'єкти зе­мельної власності на території країни. Серед близько 20 млн. землеволо­дінь, які налічуються в Англії, лише 15,7 млн. зареєстровано за весь пері­од існування системи [49]. Це пояснюється тим, що за англійським зако­нодавством обов'язковій реєстрації підлягають лише ті землеволодіння, права на які передаються в результаті транзакцій, всі інші залишаються поза рамками системи.

Окрім того, англійські кадастрові зйомки полягають, переважним чи­ном, у «фіксації меж і вимірі окремих земельних ділянок», при цьому "відсутня інформація про те, чим зайняті різні земельні ділянки всередині великих землеволодінь; недостатній облік там, де земельна власність має фрагментарний характер" [32].

Цікаво також відзначити, що система англійської земельної реєстрації гарантує права власності, але не гарантує визначеності її меж, (фіксація меж в результаті кадастрових зйомок означає їх делімітацію на картах, але

не означає їх демаркації, тобто встановленості меж за допомогою межо­вих знаків на місцевості) і ця обставина не має аналогів серед Інших євро­пейських країн. Про особливості прийнятої в Англії практики загальних меж див. §11.

Оглядаючи найхарактерніші системи реєстращї земель, неможливо за­лишити поза увагою досвід Франції, вплив якої на розвиток кадастру в єв­ропейських країнах, особливо у XIX ст., був дуже великим. І хоч пізніше деякі із них пішли своїм власним шляхом, кадастри багатьох країн про­довжують дотримуватись французьких традицій.

Як відомо, сучасні риси французького земельного кадастру були запо­чатковані ще Наполеоном в 1807 р., його незмінною основою були і зали­шаються земельні ділянки - парцели, які мають необхідне топографо-гео­дезичне забезпечення і детально вивчаються з природного, господарсько­го і юридичного боку.

За думкою відомого вченого Т.П. Магазинщикова [26], "французький земельний кадастр є найбільш досконалим серед кадастрів європейських країн", і він мав рацію, бо вбачав у ньому інструмент, дуже добре присто­сований для стягнення земельного податку. Саме через цю обставину практично-організаційні аспекти французького кадастру тривалий час слугували взірцем для кадастрів інших країн, аж до утворення ринку зе­мель.

Розуміючи, що для забезпечення цивілізованого рівня ринкових відно­син потрібні нові форми кадастрових систем, у багатьох країнах створили реєстри титулів, через які держава законодавчим шляхом гарантувала пра­ва власності. У Франції теж був створений реєстр прав власності на неру­хомість, але на відміну від інших країн захисна функція цього реєстру не була підкріплена достатніми гарантіями з боку держави. Фактично за оцінкою групи експертів [27] «реалізована була не система реєстрації прав на нерухомість, а система їх публікації перед третіми особами», оскільки, як зазначається, «дані цього реєстру мають юридичну силу, але як пер­ший, а не основний доказ права».

На завершення слід зазначити, що досвід розвинених країн ніколи не залишається в межах національних кордонів. Він тією чи Іншою мірою збагачує всю міжнародну спільноту, справа лише у сприйманні цього до­свіду національними реаліями країн.

280

281

$ 39. Стан вітчизняного земельного кадастру

З 9 Л. Неадекватність існуючої системи державного земельного кадастру вимогам часу

Як відомо, система земельного кадастру традиційно спрямовує арсенал своїх засобів на конкретну просторову одиницю - земельну ділянку, яку передусім зокремлюють серед інших, потім вивчають, оцінюють і належ­ним чином ураховують. Відправляючи цю місію на гідному рівні, земель­ний кадастр у розвинених країнах набув глобальної ваги, перетворившись, як було вже відмічено (див. 38.1), на загальнодержавний фактор економі­ки. І стало це можливим через те, що впродовж цілих століть в якість ка­дастрової справи були вкладені зусилля багатьох поколінь геодезистів і картографів.

Наведений та аналогічні приклади з світового досвіду кадастрових си­стем різко контрастують з вітчизняним надбанням у цій сфері.

Офіційно введений урядом України в 1993 році і націлений "на вдос­коналення методів... ведення в умовах ринкових відносин", державний зе­мельний кадастр (ДЗК) усією системою своїх заходів фактично спирався на методику радянського кадастру, який через свою специфіку і нетрива­лий час існування мав мало цінного для сьогодення.

Призначений для забезпечення споживачів повноцінною інформацією про природний, господарський і правовий стан земель в нових суспільно-історичних умовах, на зламі двох епох, коли стара адміністративна еконо­міка протистоїть паросткам нових ринкових відносин, ДЗК не спромож­ний адекватно руху перетворень виконувати свою функцію.

Цьому заважають дві головні обставини: по-перше, малопотужна спад­щина радянського кадастру, яка не накопичила в собі ні необхідних реєст­рів, ні банку земельних даних ; по-друге, ДЗК як інструмент земельної по­літики не має необхідного законодавчого забезпечення. Серед цих обста­вин відсутність належної легітимної основи є найбільшою перешкодою як для поліпшення усієї кадастрової справи, так і для реформування земель­них відносин в цілому.

Не дивно, що земельний кадастр в Україні сприймається іноземними фахівцями, певною мірою, як унікальне явище, мало подібне до закордон­них аналогів. Це стверджує їх враження про те, що наш кадастр - "є еко­номічно чи екологічно орієнтована земельна інформаційна система, осно­ву якої складає не інформація про ділянки, податки і власників, а дані про навколишнє середовище і сільськогосподарські ресурси, класифікаційні одиниці базуються на природних або технічних факторах, таких, як типи грунтів, землевикористання, екологія, тощо." [22].

Зрозуміло, що така орієнтованість кадастру цілком задовольняла пла­нову економіку, але вона аж ніяк не може сприяти формуванню нових принципів ринкових відносин, процесові трансакцій земельної власності, залученню інвестицій і т.д.

Для подолання бар'єру неадекватності система ДЗК повинна відійти від пріоритетів групування інформації навколо узагальнених природно-економічних структур середовища і в повну силу запрацювати на конкрет­ну земельну ділянку, яка є альфою і омегою усього кадастрового процесу, спрямованого до споживача. Але зміна пріоритетів як серйозна далеко­сяжна акція, не пов'язана з примхами часу, повинна мати міцне підґрунтя законодавства, бо тільки правова основа є головною умовою трансформа­ції вітчизняного кадастру до сучасних земельно-реєстраційних систем.

Недосконалість земельного законодавства не дозволяє державі задіяти в необхідних обсягах свій найцінніший ресурс - землю, через це економіч­на криза поглиблюється, не витримують критики ні питання впорядкуван­ня міських територій, ні наслідки господарювання у сільській місцевості. Маючи другу в Європі за обсягом територію і найродючіші грунти, Украї­на займає найнижчі показники за рівнем життя. Цей економічний нонсенс, який не має права на існування, на жаль залишається домінуючою озна­кою уже тривалий час.

Більшість фахівців пов'язують вихід із кризи з перетворенням землі на товар, і це дійсно так, беручи до уваги приклади багатьох країн. Але в на­ших умовах функціонування комерційного ринку земель уявляється, пев­ною мірою, гіпотетично, оскільки товар такого ринку не матиме належно­го попиту через відсутність у масового вітчизняного споживача необхід­них коштів і ще Існуючу недовіру до власності.

Безперечно, утворенню повномасштабного земельного ринку не може бути ніякої альтернативи, і він неминуче виникне в Україні, але пізніше, долаючи інерцію суспільства. Нинішня ситуація вимагає застосування більш дійових важелів і це - важелі інвестицій. Для виходу з економічної кризи шляхом інвестицій скористалося багато країн світу, нині на нього вступає й Україна.

Відомо, що інвестування ніколи не відбувається взагалі в державу, во­но завжди має точну адресу і точну прив'язку до об'єкта. Інвестору по­трібно точно знати куди він вкладає гроші, які у нього гарантії і чого йому слід очікувати.

На жаль, національні земельні ресурси, постійно приваблюючи увагу закордонних інвесторів, для них залишаються і понині у теоретичному ви­мірі. Цей факт значною мірою пояснюється нестачею кадастрової інфор­мації, через це реклама просторових об'єктів не спрацьовує як рушійна

282

283

сила і не навертає фінансові кола світу до русла практичних зрушень. На­віть про найвідоміше наше багатство - найродючіші орні землі у більшості можливих вкладників капіталу немає повного уявлення. Потенціал же цей, відбитий у конкретних цифрах, вражає. Якщо підрахувати, наприк­лад, вартість лише ріллі, отримаємо більше 133 мільярдів американських доларів (для підрахунку використані дані вітчизняних досліджень віднос­но ціни за 1 га ріллі, яка становить в середньому 4000 доларів США). [1]

Надаючи належну оцінку отриманому результату, спроектуємо цей вражаючий фактор національної реальності у практичну площину: до рів­ня окремих земельних ділянок - нерухомостей як до майбутнього товару. Це дозволить без перебільшення стверджувати, що такий товар за якісни­ми показниками, не може не мати попиту.

Постає питання, чи заслуговує на серйозну увагу такий потенціал, чи може бути цей ресурс використаний, як забезпечення для іноземного ін­вестування, адже не так багато в світі більш привабливих об'єктів? Для ствердної відповіді не треба бути ясновидцем, це розуміють майже всі. Але зрозуміло й те, що кадастрова інформація, будучи необхідною, не є вирішальною умовою для залучення інвестицій, вирішальною є політика держави у цій сфері.

Викладені вище міркування знову навертають нас до найактуальнішо­го питання - до створення необхідної законодавчої бази. Розглядаючи це питання, як головну умову розбудови сучасної системи кадастру, корисно зазирнути у закордонний досвід і дуже уважно вивчити окремі його аспек­ти. При цьому необхідно відразу відкинути сподівання про можливість механічного застосування у нас будь-якого, навіть найкращого, закордон­ного досвіду. Цей досвід просто неможливо вживити в наше підґрунтя че­рез багатопланову національну специфіку його утворення і становлення в різних країнах. Але запозичуючи ідеї закордонного надбання, цілком можливо створити власну кадастрову систему з сучасним механізмом ін­формаційно-правового забезпечення.

Відомо, що структура сучасних кадастрових систем почала складатися з утворення комерційного ринку земель, коли переважаюча фіскальна функція кадастру доповнилась юридичною. Традиційна місія земельного кадастру не могла задовольнити ринок, який вимагав юридичного захисту операцій з нерухомістю. У зв'язку з цим в системі земельного кадастру, реєструючи земельні ділянки, особливу увагу стали надавати реєстрації прав на земельні ділянки, таким чином, виникли пов'язані між собою, але окремі реєстри земельної нерухомості і реєстри прав на нерухомість. Як­що в реєстрі земельної нерухомості традиційно накопичувались відомості, переважно, про природні і економічні характеристики земельних ділянок,

то реєстр прав на нерухомість віддзеркалював усю інформацію, пов'язану з юридичними правами на його об'єкти.

Розуміння важливості юридичної функції кадастру, а також бездоган­ний технічний рівень Його документації у розвинених країнах призвели до прийняття спеціальних законодавчих актів, якими держава гарантувала ві­рогідність інформації земельних реєстрів. Гарантія держави забезпечила довіру до цих реєстрів з боку широких фінансових кіл, що набагато підви­щило обсяг операцій з нерухомістю і сприяло розвитку усієї економіки в цілому.

39.2. Особливості існуючої практики реєструвальних робіт з позицій провідного досвіду

При обгрунтуванні необхідності створення національної земельно-ре­єстраційної системи досить часто виникає потреба відповіді на запитання опонентів відносно доцільності такої системи, оскільки в державі існує певна практика реєструвальних робіт (про окремі аспекти цих робіт див. § 21 - § 22). З цих міркувань необхідно розглянути особливості існуючої практики і дати їй оцінку, що вимагатиме порівнювання і співвідношення з перевіреними критеріями, які можуть бути запозичені лише з провідного досвіду. Тому насамперед необхідно розглянути конструктивну основу та­ких систем для того, щоб визначитись у головному: які завдання повинна вирішувати створювана національна земельно-реєстраційна система і що конкретно отримає держава в результаті впровадження такої системи.

Відомо, що у більшості розвинених країн земельно-реєстраційні систе­ми, маючи багатоцільове призначення, вирішують одне основне завдання - гарантований захист прав власності на нерухомість шляхом внесення (запису) відповідних прав в реєстри, офіційного визнання зареєстрованих прав І їх юридичного захисту державою.

Важливо знати, що реєстрації підлягають не права "взагалі", а чітко визначені за сферою дії три основних типи прав: безпосереднє право влас­ності, обтяжувальні і обмежувальні права.

Безпосереднє право власності - це право власності держави, територі­альних громад і комун, юридичних і фізичних осіб на нерухомість та її об'єкти, включаючи: земельні ділянки, будівлі і квартири, інженерні ін­фраструктури, насадження тощо. Безпосереднє право власності підтверд­жується правоустановлюючими документами, в яких держава офіційно визначає право на власність за конкретними носіями цього права.

284

285

На основі зареєстрованих прав власності і можуть виникати додаткові правові відносини II і III типів, які регулюються системою обтяжувальних і обмежувальних прав. /

Обтяжувальні права створюються в результаті укладання угод, догово­рів, зобов'язань, а також на підставі судових рішень. Найбільш характер­ними серед обтяжувальних прав є право сервітуту, а також право на забу­дову. Якщо, наприклад, власник нерухомості надав певній особі право на зведення споруди на власній земельній ділянці, його власність обтяжуєть­ся наданим правом забудови, про що вноситься відповідний запис, тобто, реєструється обтяжувальне право забудови. Якщо частина нерухомості використовується іншою особою для транспортного сполучення на серві­тутних засадах, тоді вся зареєстрована нерухомість обтяжується правом сервітуту.

III^й тип прав, що підлягають реєстрації, - обмежувальні права, які ство­рюються в результаті рішень органів влади, суду, нотаріату про обмежен­ня власника розпоряджатися своїм майном. Обмежувальні права виника­ють із рішень означених органів про накладання арешту на майно, прове­дення слідства в результаті банкрутства власника. Обмеження у праві роз­порядження своїм майном виникають також внаслідок його застави, в цьому випадку для підтвердження права розпорядження необхідна згода банку - іпотекоутримувача. Досить поширені обмежувальні права, які ре­єструються на нерухомість, що перебуває у спільній власності подружжя. Розпорядження цією власністю передбачає обов'язкову згоду обох членів подружжя.

Необхідно підкреслити, що реєстрація вишенаведених прав власності -обтяжень і обмежень, які охоплюють усі аспекти взаємовідносин між суб'єктами права в розвинених країнах, дозволяє державі реально ураху­вати і захистити права кожного, виступаючи гарантом цих прав. До цього слід додати, що захист прав власності і вірогідність змісту реєстрів в цих країнах стимулюють ефективність механізму майнових трансакцій і вод­ночас поліпшують процес інвестиційної діяльності.

Знайомство з юридичним навантаженням сучасних земельно-реєстра­ційних систем, їх вплив на економіку і контрасти власної країни змушу­ють до критичної оцінки вітчизняної' практики реєстраційних робіт.

Відомо, що сьогодні в Україні реєстраційні роботи виконують:

1. виконавчі органи Рад народних депутатів в селах, районах, містах, які реєструють державні акти і договори на право власності і користування землею згідно з Земельним Кодексом України; ^;:

2. районні і міські управління Держкомзему України, які реєструють дер­ жавні акти і договори на право власності і користування землею згідно з

Указом Президента від 06.01.96 р. і Постановою Кабінету Міністрів від 07.08.96 р.;

3. районні, міські і обласні бюро технічної інвентаризації, які реєструють правоустановлюючі документи на будівлі, споруди та їх частини; .

4. органи фонду державного майна, які реєструють договори купівлІ-про- дажу при приватизації, а також правоустановлюючі документи про ство­ рення акціонерних товариств;

5. товарні біржі, які реєструють договори купівлі, продажу, обміну на бу­ дівлі, споруди та їх частини.

З наведеного переліку видно розпорошеність реєстраційної справи, дублювання її різними структурами І водночас відсутність єдиної регулю­ючої легітимної основи. За матеріалами експерта Л.Є. Трусової, "Права на землю і права на будівлі і споруди реєструються роздільно і різними орга­нами, внаслідок чого для приватизації будівель і споруд та реєстрації від­повідних документів необхідно звернутись як найменш до 6 підприємств і установ, для приватизації земельної ділянки - до 4-5, для приватизації квартир, оформлення права власності на гараж, садові будинки, дачі - до 3-4 підприємств і установ, для укладання договорів відчуження нерухо­мості їх кількість перевищує 6". [64]

Отже, доводиться констатувати, що існуюча реєстраційна практика за роки реформування земельних відносин не зазнала істотних змін і продов­жує працювати на бюрократичний апарат численних структур, який зали­шився від попередніх часів. Ці структури не бажають визнавати доміную­чу в світі концепцію нерухомості, в основі якої лежить неподільність зе­мельної ділянки і її об'єктів, оскільки для них набагато вигідніше реєстру­вати в одній установі земельну ділянку, в іншій - розташовані на ній інже­нерні споруди.

Великої шкоди реєстраційному процесові в юридичному аспекті нада­ють також традиційні уявлення про землю як про природний ресурс, що має певні технічні, економічні і екологічні характеристики, оскільки вони не дозволяють або заважають сприймати землю, в першу чергу, як об'єкт майнових відносин.

В зв'язку з цим в Україні продовжують надавати перевагу реєстрації технічно-економічних характеристик земельної ділянки, будівель і спо­руд, а правова реєстрація залишається фрагментарною, безсистемною і другорядною. Передбачена світовою практикою повномасштабна реєстра­ція усіх прав, які регулюють земельні відносини, у повному обсязі не за­безпечується. Реєструються найчастіше правоустановлюючі документи (державні акти і договори на право власності і користування, договори ку-півлі-продажу тощо).

286

287

Реєстрація обтяжувальних і обмежувальних прав лише розпочинаєть­ся. Про це свідчить окрема відомча документація, не затверджена Урядом (див., наприклад, введену в 1998 р. Держкомземом Поземельну Книгу).

Підсумовуючи цей огляд, необхідно підкреслити, що існуюча в Украї­ні реєстраційна діяльність не забезпечує справжнього захисту прав влас­ності, а отже є серйозною перешкодою для здійснення трансакцій земель­ної власності, заважає поліпшенню інвестицій і в цілому, гальмує еконо­мічні процеси.

39.3. Пошуки шляхів створення національної земельно-реєстраційної системи

Невідкладна потреба у створенні власної земельно-реєстраційної сис­теми виникла в Україні одразу після початку земельної реформи в 1991 р., і це питання, не знаходячи належної реалізації, продовжує загострювати­ся.

Однією із перших спроб до запозичення світового досвіду був "План впровадження земельної реєстраційної системи Торренса на Україні" [39], підготовлений на замовлення уряду України урядом Канади в 1993 р.

План передбачав впровадження в Україні земельно-реєстраційної сис­теми, побудованої на принципах відомої системи Торренса (юридична си­стема реєстрації титулів, див § 19). Цей план складався з детально розроб­лених етапів впровадження, містив організаційний механізм і кошторис. Реалізація плану повинна була починатись з введення реєстраційної сис­теми в КосІвському районі Івано-Франківської області, де були проведені необхідні підготовчі роботи, які мали позитивний резонанс.

Але слід відзначити, що цей план, використовуючи одну з найдоскона­ліших в Світі систем охорони прав зареєстрованої земельної власності, не міг бути здійсненим в Україні з причин невідповідності суспільно-еконо­мічних умов і, в першу чергу, через відсутність необхідної законодавчої підтримки (план, зокрема, пропонував зміни до Конституції України, де відкидалась державна форма власності, що, зрозуміло, не могло бути прийнятним для депутатського корпусу Верховної Ради).

В 1995-96 рр. ідеї, що були започатковані вищезгаданим "Планом..." частково були реалізовані в рамках українсько-канадського пілот-проекту реєстрації земель, який здійснювався також в КосІвському районі Івано-Франківської області.

М.Д. Черемшинський, оглядаючи ггілот-проекти, пов'язані з реєстраці­єю нерухомості та прав на них, що здійснювались в Україні з 1995 р., від­значає, окрім українсько-канадського, два українсько-шведських - один

пілот-проект в рамках програми ТАСІ5 за участю консорціуму компаній Швеції, Данії і Бельгії, а також два спільних українсько-американських пі­лот-проекти [27].

Особливістю наведених пілот-проектів було відпрацювання в умовах заздалегідь вибраних населених пунктів України, механізмів реєстрації як самої нерухомості, так і прав на нерухомість.

Найбільш масштабним серед наведених пілот-проектів є ТАСІЗ, робо­ти в рамках якого розпочалися в 1996 р. і завершилися в 1999 р. Підводя­чи підсумки за два роки діяльності, керівник проекту Л. Карлссон підкрес­лив, шо "головна наша мета розробити та впровадити прототип системи реєстрації прав на нерухомість, допоміжна - сприяти розвиткові ринку не­рухомості в Україні" [62].

Важливо відзначити, що в Україні при підтримці проекту ТАСІЗ ство­рено три реєстраційних офіси, відкрито два навчальних центри, окрім то­го, напрацювання проекту були ураховані при розробці законопроекту з питань реєстрації нерухомого майна.

Питання реєстрації земельної власності в Україні вивчались сформова­ною в 1996 р. за рішенням Кабінету Міністрів України робочою групою з розробки та впровадження Національної системи реєстрації прав власнос­ті на землю та інше нерухоме майно. Робоча група, переводячи це питан­ня у практичну сферу, створила групу експертів з провідних фахівців ГУГККа, Держкомзему, Мін'юсту, Держкоммістобудування та інших ві­домств, причетних до реєстраційної справи. Група експертів за доручен­ням Робочої групи розглянула здобутки світового земельно-реєстраційно­го процесу і проаналізувала досвід пілот-проектів з реєстрації земель, що здійснювались в Україні. В результаті була розроблена Концепція ство­рення Національної системи реєстрації прав на нерухомість та Пропозиції щодо її впровадження, у відповідності з якими Мін'юст підготував проект закону "Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно".

Згідно з цією Концепцією реєстраційні роботи затверджуються в цен­тральному органі управління системою реєстрації та в його регіональних і місцевих органах. Встановлюється певна процедура реєстрації прав на не­рухомість, яка здійснюється після звернення до реєстраційного органу суб'єкта права або уповноважених осіб.

Передбачено, що обсяг зареєстрованої інформації зберігається у доку­ментах встановленої форми, які сукупно утворюють Єдиний державний реєстр прав на нерухоме майно.

Визначено, що Державний реєстр прав складається з текстової і карто­графічної частини. До текстової частини віднесені: а) відомості про власника;

288

289

б) відомості про об'єкти нерухомості;

в) відомості про обтяження;

г) відомості про обмеження.

Картографічна частина включає так звані індексні і реєстраційні карти, необхідні для просторової ідентифікації об'єктів нерухомості.

Слід підкреслите що ця "Концепція", як і взагалі робота групи експер­тів, відбита у матеріалах Круглого столу від 7 жовтня 1997 р. [27], була найбільш помітним кроком на шляху до створення національної земель­но-реєстраційної системи, але втілення цих розробок в національну кон­кретику ускладнюється ще не сформованим підґрунтям.

Відзначаючи, таким чином, неординарність ситуації на шляху перетво­рень, необхідно констатувати як факт певні напрямки пошуків у реформу­ванні вітчизняного земельного кадастру І створення власної земельно-ре-єстрацїйної системи, що відбулися внаслідок змін у земельних відносинах після 1991 р.

Прогресивні тенденції у вітчизняній кадастровій справі за цей час тор­кались переважним чином запозичення світового кадастрового досвіду, шляхом вивчення матеріалів найбільш досконалих земельно-реєстрацій­них систем, ознайомлення з цими системами на місцях під час відряджень до провідних країн, виконання спільних пілот-проектів по впровадженню систем реєстрації нерухомості і прав на цю нерухомість, організації спеці­альних навчальних курсів за участю вітчизняних і закордонних фахівців та інші заходи.

Але докладені зусилля ще не отримали бажаних результатів і не мають необхідної віддачі. Ситуацію, що виникла найчастіше пояснюють тим, що в провідних країнах кадастри створювались впродовж тривалого періоду, віками, і тому нібито спішити не потрібно. Втім, це однобоке тлумачення відомого факту, яке служить ширмою для політики зволікань, "тупцюван­ня на місці" і відвертого небажання прискорювати рух економічних і орга-нізаиійно-структурних перетворень у будь-яких сферах.

В складних нестандартних умовах перехідного періоду, коли Інерція окремих верств суспільства ще перешкоджає утворенню необхідного легі­тимного підґрунтя, набагато зростає роль виконавчих структур, їх керів­ного складу. Здатність реагувати на вимоги часу, приймати адекватні виз­начальні рішення, яка завжди була передумовою необхідних перетворень, особливо потрібна на зламах курсу, при формуванні нових принципів і підходів. 1 цю обставину повинен добре усвідомити сьогоднішній студент - невдовзі фахівець І керівник, який би, обіймаючи посаду, не просто три­мався за місце, а ефективно працював на розвиток і удосконалення своєї справи.