Глава V реєстрація земель

§20. Роль реєстрації земель, її суспільно-історичні аспекти

20.1. Сутність і становлення земельно-реєстраційних робіт

Технічні терміни «реєстрація» або «реєстр» лежать біля самого витоку специфічного комплексу дій і заходів по всебічному вивченню правового, природного і господарського стану земель, навертаючи їх до русла єдино­го кадастрового процесу. Саме слово «сааазіге», перекладаючись з фран­цузької, як реєстр або список, підкреслює глибинну сутність реєстрації, як незмінну, традиційну основу всієї кадастрової справи. А це означає, що висвітлення будь-якої земельної одиниці з будь-якої земельної структури кадастровими способами починається з її обов'язкової реєстрації. Земель­ній реєстрації підлягають усі земельні ділянки, включаючи: окремі зе­мельні площі, наділи, масиви, території, а також їх частини, які перебува­ють у окремому правовому підпорядкуванні.

Основними одиницями земельної реєстрації за часів державної моно­полії на землю були землекористування. Після проголошення різних форм власності утворилися землеволодіння, які можуть бути державними, ко­лективними і приватними і які поступово стають поширеною земельною реєструвальною одиницею. Якщо земельну ділянку повністю або частково падають у постійне або тимчасове користування, реєструють іншу земель­ну одиницю - землекористування. Якщо земельна ділянка надається на умовах довгострокової або короткострокової оренди, реєструють ще одну земельну одиницю - землекористування на умовах оренди.

Реєстрація земельної одиниці у буквальному розумінні означає пись­мовий запис про неї до державних реєструвальних документів: Книг запи­су державних актів на право власності або користування на землю і Книг реєстрації договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди). Цей запис містить відомості про власника, ко­ристувача або орендаря, його правове відношення до наданої земельної ді­лянки, площу цієї ділянки, її призначення і характер використання землі. Важливість цього запису полягає насамперед у фактичному свідченні іс­нуючого правового відношення до зареєстрованої земельної одиниці з бо­ку конкретної особи - власника, користувача або орендаря, тобто у його юридичній силі. Запис у Книзі реєстрації, засвідчуючи законність воло­діння або користування цією землею, з юридичною охоронною основою конкретного землеволодіння або землекористування.

148

Підставою для реєстрування будь-якої земельної одиниці, незалежно від її адміністративного підпорядкування, є документи єдиного для держа­ви зразка, серед яких: Державний акт на право приватної власності на зем­лю, Державний акт на право колективної власності на землю, Державний акт на право постійного користування землею громадянами і організація­ми (окремо дві різні форми), а також Договори на право тимчасового ко­ристування землею (в тому числі на умовах оренди).

Реєстраційні земельні записи, маючи юридичний характер, дозволя­ють, також проконтролювати характер використання земельних ресурсів та їх відповідність цільовому призначенню і на цій основі забезпечити ви­значений режим утримання земель в державі.

Таким чином, з сучасної точки зору земельні реєструвальні роботи є легітимною основою, через яку держава, з одного боку, виступає гарантом права власності на землю, з другого боку, здійснює контроль за викорис­танням свого стратегічного земельного потенціалу.

Отже, у сучасному розумінні земельні реєструвальні роботи є не­від'ємною, звичною і достатньо визначеною частиною земельного кадаст­ру, посідаючи в ньому належне їм місце. Але це місце виникло не одразу, воно сформувалось за тривалий історичний період, впродовж якого утво­рювалась і формувалась юридична функція земельного кадастру.

Історична особливість становлення і розвитку земельних реєструваль­них робіт полягає в тому, що вони завжди торкалися людини з дуже враз­ливого боку, з боку визнання її права на власну частину життєвого прос­тору - більшу або меншу ділянку землі. Визнання цього права надавало людині відчуття впевненості, гідності і відповідне визнання суспільства, ніколи не залишаючи її байдужою, у той чи інший спосіб впливаючи на умови її повсякденного існування.

Через непорозуміння з землями, їх приналежністю, розташуванням, способом використання і т.п., відомі численні приклади тривалих війн, ібройних нападів і сутичок між людьми і країнами. Аналізуючи причини непорозумінь, неважко дійти до висновку, що всі вони пояснюються лише одним - недосконалістю регулюючого механізму у відносинах між -людьми і країнами, тобто неякісною правовою основою. Цей факт незапе­речне доводить, що лише па правове підґрунтя повинна спиратися людина у своїй практичній діяльності, і в першу чергу це стосується сфери зе­мельних відносин.

Відомо, що держава, спираючись на реєстрацію земель, завжди вико­ристовувала її як правову підставу для стягнення земельного податку, че-рез цю обставину земельний кадастр відправляє свою найвідомішу фіс­кальну функцію від найдавніших часів. В умовах несформованого ринку

149

земель фіскальне призначення земельної о кадастру тривалий час цілком задовольняло запити суспільства.

Але також відомо, що паралельно з основною місією реєструвальні записи фіскального кадастру використовували як вирішальний доказ для уладнання непорозумінь у земельних суперечках або як вірогідне свідчен­ня приналежності земель при успадкуванні, заставах і інших аналогічних випадках. У такий спосіб, реєстр земель, висвітлюючи вірогідні відомості про земельні ділянки, отримує додаткове правове навантаження, спрямо­ване на реальний захист прав землевласників. Зростання моніторингу зе­мельної власності наприкінці XIX і в XX сторіччях, значно посилює за­хисну функцію земельного кадастру, прискорюється розробка земельної законодавчої бази. В багатьох розвинених країнах застосування земельно­го кадастру не обмежується своїм чисто фіскальним призначенням, пере­вага надається юридичній захисній функції. В цих країнах через систему земельної реєстрації держава гарантує недоторканість прав на земельну власність, рішенням її офіційних земельних служб надається юридична сила.

Захищаючи право людини на земельну власність І її право на справед­ливий податок за цю власність, реєстрація земель спрацьовує як механізм правового регулювання і впорядкування земельних відносин, будучи над­банням суспільства і ознакою рівня його цивілізованості.

Між тим, розвиток суспільства в умовах сучасного дефіциту земель­них ресурсів, навантажує земельний кадастр додатковим завданням, яке, носячи глобальний характер, є найактуальнішим для всього людства. Справа в тому, що потенціал земельнокадастрової інформації і в першу чергу її реєструвальних документів, маючи чітку просторову визначе­ність, дозволяє здійснювати управління земельними ресурсами, у най­ефективніший спосіб. Таке управління передбачає обгрунтоване викорис­тання просторового базису, збалансовуючи запити сьогодення з прийнят­ною перспективою майбутнього.

На необхідність управління використанням земельних ресурсів зверта­ли увагу найвидатніші вчені у різні часи, але переважаючі екстенсивні тенденції у розвитку сільського господарства багатьох країн, наявність значних неосвоєних територій, цілинних земель та перелогів, зводили на­нівець опрацювання цих питань і тільки наприкінці XX століття глобаль­ний дефіцит ресурсів особливо гостро висвітлив цю проблему.

Підсумовуючи, відзначимо, що функціональне навантаження на реєст­рувальні роботи в земельному кадастрі зростало у відповідності до роз­витку суспільства. Зростало також і коло питань, які висвітлювалися зе­мельним кадастром. Якщо на початку в описах земель переважали досить

обмежені відомості, то поступово інформація про землі наповнювалась більш конкретним і детальним змістом, зростав її загальний обсяг. Розви­ток геодезичного приладобудування забезпечив більш точні просторові виміри і визначення, на їх основі складались кадастрові документи, плани і карти. Розвиток ґрунтознавства і економічних теорій дозволив оцінюва­ти природній і господарський стан земель.

Але найбільшого впливу система земельного кадастру зазнала з поя­вою комерційного ринку земель, коли у провідних країнах розпочали нову практику реєстрації юридичних прав на землю. Для забезпечення такої ре­єстрації необхідно було з особливою увагою опрацювати величезну кіль­кість питань правового статусу земель, розробити принципово нові понят­тя і визначення у земельному законодавстві.

Відтоді минуло вже більше ста років, але унікальний досвід цього пе­ріоду заслуговує на ретельне вивчення і в нашій країні, де тільки почина­ється процес формування ринку земель і створюються певні законодавчі напрацювання. Для належної їх оцінки необхідно взяти до уваги ті особ­ливості розвитку вихідної реєстраційної основи, які сформувалися під впливом національної специфіки країн.

20.2. Реєструвальні підвалини сучасного кадастрового і земельно-реєстраційного процесу

Як вже підкреслювалось в підрозділі 20.1, реєстрація земель, означаю­чи в буквальному розумінні певну систему земельних записів, започатко­вує незмінну визначальну основу усієї кадастрової справи. Звідси і тради­ційне для нас сприймання реєстрації земель, як обов'язкової складової частини земельного кадастру. Про це свідчить положення про державний іємєльний кадастр, що міститься в Земельному кодексі України, та Інші офіційні документи.

Але розглядаючи сферу реєстрації земель в межах земельно-кадастро-вого процесу, належить знати, що ця сфера через свою специфіку заслуго­вує на власне, окремо визначене існування. Тому в сучасному світі, де ефективна реєстрація земель забезпечує не менш ефективне використання їх потенціалу, все більшої ваги набувають питання національних земель­но-реєстраційних систем. Тому провідні фахівці, досліджуючи особливос­ті світового кадастрового процесу, що склався наприкінці XX ст., знахо­дять все більше підстав для автономного розгляду саме земельно-реєстра-цїйних систем. В цьому переконують численні свідчення, включаючи: ;іиалітично-оглядову працю Герхарда Ларсена про світові земельно-реєст-

150

151

раційні і кадастрові системи [22], матеріали конгресів РІС [36] [71] та інші джерела [66].

Отже, кадастрові і земельно-реєстраційні системи мають певні відмін­ності, але в чому вони? Для відповіді на поставлене запитання необхідно повернутись до історії використання перших земельно-реєстраційних за­писів, документів і характеристик, які суспільство традиційно навантажу­вало двома основними функціями, що, переплітаючись між собою, в на­ціональних умовах країн знайшли два різних шляхи розвитку.

Першою, добре відомою функцією було використання земельно-реєст­раційних матеріалів для стягнення земельного податку. Друга, менше по­ширена, але не менш важлива функція полягала у використанні цих же матеріалів, переважним чином для захисту прав землевласника на зареєст­ровану земельну власність.

Оскільки держава була зацікавлена в систематичному, повному і спра­ведливому стягненні податків, основою фіскальних земельно-реєструваль-них записів, за своєю суттю, був перелік земель, яким керувалися при об­кладанні податками і який в Стародавньому Римі латинською мовою на­зивався "сарІїазгат". Від цієї назви простежуються витоки французького слова "сацазіге", яке в XIX ст. стало синонімом найбільш розвиненої ка­дастрової системи, що водночас втілювала найбільш досконалий механізм оподаткування.

Наполеон І, впроваджуючи цю систему в 1807 р., визначив, що кадаст­рова інформація повинна спиратись на єдину картографічну основу, отри­ману в результаті топографічних кадастрових зйомок в межах усієї країни. Він також накреслив основні положення французького кадастру [65], які коротко зводяться до того, що земельно-кадастрова інформація по кожній земельній ділянці - парцелі повинна містити дані про:

1. її унікальне кодове позначення;

2. характеристику родючості грунтів;

3. продуктивну спроможність;

4. приналежність конкретному власникові;

5. прибутковість;

6. ця інформація повинна служити основою для визначення розміру і стягнення податку.

Поширюючись на всю територію держави і зв'язуючи воєдино прос-торово-топографічні і внутрішньо-економічні характеристики парцел, си­стема французького кадастру дозволяла суттєво підвищити ефективність оподаткування і через це була достатньо привабливою для більшості євро­пейських країн.

Таким чином, головною ознакою класичної кадастрової системи є її традиційна спрямованість на централізоване вилучення державою земель­ного податку і відповідне наповнення обов'язковою інформацією про ідентифіковане місцеположення земельної ділянки, її оцінюючі характе­ристики, землевласників та деякою іншою.

Але функція оподаткування, визначивши саму назву "кадастр" і конк­ретну спрямованість традиційних кадастрових систем, в своїх витоках спирається на єдину первісну інформаційну основу, яка в ряді країн, через національні особливості не призначалася для обкладання податками, а слугувала для визначення і підтримання прав на землю. Тому така Інфор­мація, від-повідним чином зібрана і записана в реєструвальних докумен­тах, по суті, не могла вважатися кадастровою, тому, за переконанням фа­хівців, вона спричинилася до утворення не кадастрових, а інших, відмін­них за призначенням зібрань задокументованих записів, що отримали наз­ву реєстраційних систем. При цьому, Г. Ларсон використовує для назви такої системи термін "(1е§а1) Іапсі ге§ініег" [22], тобто юридичний або за­конний земельний реєстр.

Юридичні земельні реєстри широко використовувались у Великій Бри­танії ї інших англомовних країнах для реєстрації існуючих прав на зе­мельну власність і операції з нею, саме вони сукупно з кадастровими ле­жать в основі нинішнього, розповсюдженого у світі поняття земельно-ре­єстраційні системи.

Реєстраційні земельні записи в англомовних країнах виникли із потре­би захисту земельної власності, а також для підтвердження факту передачі земельної власності від одного власника до іншого, шляхом повідомлення або оголошення про це, виконанням реєстраційного запису. Шлях письмо­вого оголошення про факт зміни власника перед іншими особами був єди­ним найдавнішим засобом, що певною мірою обґрунтовував, пояснював і у такий спосіб захищав законність операції з землею, що відбулася. (У давні часи, коли ще не існувало письменності, повідомлення здійсню­валось усно, у присутності запрошених для цієї акції свідків).

Таким чином, в юридичних земельних реєстрах фіксувались транзакції з землею і створювалась система, яка згодом отримала назву "сіеейз ге§із~ їгаііоп" - реєстрації здійснених операцій. При цьому слід зазначити, що іс­нують тлумачення системи "(Іеесіз ге§І8£гаііоп" як системи "реєстрації до­кументів" [49], що сприймається досить невизначено. В зв'язку з цим ак­центуємо увагу, що англійське "деесГ означає, насамперед, "дію", або "факт" І лише останнім юридичним варіантом перекладу вважається слово "документ". Отже, "сіееда ге£І5їгаііоп" означає реєстрацію операцій (тракз-акцій) з землею, що відбулися на підставі відповідних документів.

152

153

випадки помилок (як правило, нечисленні Г малоймовірні) відшкодову­ються державою.

Порівнюючи кадастрові і юридичні земельні реєстри, слід зазначити, що відмінності між ними є відбитком національних особливостей країн, що мають достатню історію. Але бурхливий економічний розвиток, що відбувся в XIX ст,, змусив міжнародну спільноту до інтеграції зусиль, до обміну технологічним надбанням, до використання здобутків кращого до­свіду розвинених країн з метою удосконалення діючих систем.

В результаті традиційні кадастрові системи були збагачені і зміцнені за рахунок посилення своєї юридичної захисної функції, а юридичні зе­мельні реєстри перейняли кадастровий досвід у систематичному вивченні, класифікації і оцінці земель. Цей процес, врешті решт, призвів до утво­рення в багатьох розвинених країнах потужних земельно-реєстраційних систем, що з успіхом забезпечують справедливу державну політику опо­даткування земель, використовуються для надійної охорони прав земле­власників, обслуговують багатомільйонні транзакції земельної власності і водночас все більшою мірою служать інструментом управління земельни­ми ресурсами.

Рушійні фактори виникнення і взаємні перетворення кадастрових сис­тем і юридичних земельних реєстрів, що відбулися внаслідок необхідності забезпечення актуальних потреб суспільства і спричинилася до становлен­ня сучасних земельно-реєстраційних систем, підбиває мал. 5.2.

$ 21. Легітимно-нормативне забезпечення реєстрації земель, переданих у власність і наданих у користування

Короткий кількахвилинний акт реєстраційного запису дуже стисло і концентровано відбиває найсуттєвіші просторові і правові ознаки земель­ного об'єкту, але за ним криється величезна робота по забезпеченню цьо­го запису, включаючи заходи із правового забезпеченя питань передачі і падання земель, роздержавлення І розпаювання земель колективної влас­ності, з опрацювання державної документації реєструвального процесу, з визначення процедури і практики її складання.

Акт земельної реєстрації, засвідчуючи право на землю і набуваючи, сам по собі, сили закону, повинен точно віддзеркалювати нормативно-правові вимоги земельного законодавства в питаннях передачі і надання земель. Наведемо найважливіші аспекти нормативно-правового підґрунтя цієї роботи.

При цьому обов'язкової уваги заслуговують реалії неадекватності правового поля, створеного вітчизняним законодавством внаслідок неуз-

156

годженості або невідповідності між окремими Його законами і положення­ми. Серед них серйозно ускладнюють логіку юридичних норм розбіжності у тлумаченні форм власності, які існують у нашій державі на даний мо­мент.

ПОТРЕБИ ЗЕМЕЛЬНОГО

ЮРИДИЧНІ

ПОТРЕБИ

СУЧАСНІ

ЗЕМЕЛЬНО-РЕЄСТРАЦІЙНІ СИСТЕМИ

М ЕНЕДЖМЕНТУ

ЮРИДИЧНІ

ЗЕМЕЛЬНІ РЕЄСТРИ

ПОТРЕБИ ОПОДАТКУВАННЯ

КАДАСТРОВ V І СИСТЕМИ

/^Ю»

ПЕРВІСНА

ЗЕМЕЛЬНО-РЕЄСТРУВАЛЬНА ІНФОРМАЦІЯ

Мал. 5.2

До утворення сучасних земельно-реєстраційних систем

Відомо, що за Земельним кодексом 1992 р. в Україні існує три форми власності: державна, колективна і приватна, а право власності здійснюєть­ся державними, колективними і приватними суб'єктами цього права. Зро­зуміло, що в умовах семирічної давності, коли на землі переважала колек­тивна форма господарювання, а сама ідея передачі землі у приватну влас­ність значними прошарками суспільства сприймалася вкрай негативно, за­конодавче ствердження у Земельному Кодексі колективної форми влас­ності не здається дивним.

Втім, слід зазначити, що колективна форма власності з юридичної точ­ки зору є досить аморфне поняття, в цьому переконують і тривалий досвід радянського періоду, і неприйнятність цієї форми світовою спільнотою.

Ознакою впливу нових процесів у поглядах на норми цивілізованого життя суспільства і, зокрема, на форми власності, було прийняття в 1996 р. Конституції України. В цьому документі між іншими важливими

157

V

положеннями, проголошується, що "громадяни для задоволення своїх по­треб можуть користуватися об'єктами державної та комунальної власнос­ті... Право приватної власності є непорушним." (ст. 41). І жодного слова про колектив-ну власність.

Отже» на найвищому рівні, в Конституції застосовується нове для Ук­раїни поняття комунальної власності яке, потребуючи визначення і право­вого опрацювання, і водночас вимагає з'ясування питання з проголоше­ною раніше колективною формою власності. Очевидно, що в ситуації, яка склалася, необхідно терміново внести зміни до Земельного кодексу і прийняти його у новій редакції аби усунути розбіжності з Основним зако­ном. На жаль ця робота ще не виконана в повному обсязі, тобто, нова ре­дакція Земельного кодексу розроблена і висунута до розгляду у Верховній Раді України, але через політичні обставини прийняття цього документа тривалий час відкладається.

Для того щоб створити необхідні умови для реєстрації передбачених Конституцією форм власності і, водночас, визначитися з колективною формою власності, був розроблений Український класифікатор форм власності на землю [61], який розпорядженням від 24.04.98 р. Держкомзе-мом України був направлений до місцевих земельних органів для вико­ристання.

У цьому документі при оформленні прав власності на землю та реєст­рації земельних ділянок і прав на них офіційно дається вказівка викорис­товувати у практичній роботі як чинні для усієї території України чотири форми власності на землю:

З. Приватна власність громадян;

2. Власність юридичних осіб;

3. Комунальна власність;

4. Державна власність.

Український класифікатор форм власності на землю (УКФВЗ), ставля­чи на першу позицію приватну власність громадян, у порівнянні з Земель­ним кодексом 1992 р., віддзеркалює нові погляди на місце і роль форм власності в житті сучасного суспільства, які вже давно звичні для біль­шості розвинених країн.

Стосовно комунальної форми власності на землю у Класифікаторі да­ється пояснення, що під нею розуміють власність територіальних громад. При цьому згідно з УКФВЗ, територіальні громади можуть здійснювати управління комунальною земельною власністю або безпосередньо, або че­рез органи місцевого само-врядування.

Щодо офіційного впровадження форми власності юридичних осіб, не­обхідно підкреслити, що ця форма власності є містке юридичне поняття

яке, охоплюючи широке коло суб'єктів цього права, без перешкоди поши­рюється і на нинішніх носіїв колективного права власності на землю: ко­лективні сільськогосподарські підприємства, сільськогосподарські коопе­ративи тощо.

Отже, є підстави вважати, що питання форм власності на землю в практичному плані, певною мірою, відрегульовані, але за-лишається ще достатньо складний шлях їх законодавчого ствердження.

Наведений висновок, відбиваючи асиметрію між практикою і законо­давчою базою, не заперечує необхідності ознайомлення з нормами Зе­мельного кодексу від 1992 р., дія якого до прийняття нового кодексу зали­шається чинною і заслуговує на вивчення.