
- •Розділ перший
- •§ 2. Утворення кадастрової справи і її функції, завдання державного земельного кадастру в Україні
- •Глава II концепція земельної ділянки
- •8.1. Просторовий базис - умова існування і об'єкт
- •10.1. Основні геометричні параметри
- •Основні форми земельних ділянок
- •10.2. Досвід розмежування
- •10.3. Межа і обмежуючі фактори
- •Переваги і недопіки двох блокуючих систем
- •100% (Відносна) га-рантія
- •10.4. Межа і власність
- •§ 11. Регулювання режиму використання земельної ділянки
- •§ 12. Земельна ділянка як реєстраційна і облікова кадастрова одиниця
- •12.2. Визначення земельної ділянки
- •13.2. Економічні категорії земель
- •13.3. Основні земельні угіддя
- •Основні земельні угіддя
- •13.4. Фактична зайнятість земель, землеволодіння і землекористування
- •Фактична зайнятість земель
- •Мал. 3.1 Фактична зайнятість земель по сг. Угіддях
- •14.4. Забудовані землі
- •14.6. Інші групи земельних угідь
- •Глава IV
- •§17. Базова основа земельного кадастру
- •§ 19. Інші спеціальні обстеження і роботи
- •Глава V реєстрація земель
- •§20. Роль реєстрації земель, її суспільно-історичні аспекти
- •21.1, Передача земель у власність
- •21.2. Надання земель у користування
- •Глава VI земельно-облікові роботи
- •§25. Сутність земельно-облікових робіт
- •Глава VII бонітування грунтів
- •Класифікація грунтів за механічним складом
- •§30. Методика бонітувальних робіт
- •Глава VIII економічна оцінка земель
- •32,3. Вихідна оцінювальна основа
- •33.1. Підготовчі роботи
- •33.3. Складання оцінювальних шкал
- •36.2. Розрахункова основа
- •Глава X
- •§40. Аспекти керованої кадастрової реформи в Україні
- •41.1. Кадастр 2014 року у ствердженнях ю. Кауфмана; д. Стендлера
- •Висновки
- •Розділ перший
- •§5. Сучасне реформування земельних відносин в Україні
- •Глава II концепція земельної ділянки
- •ГлаваIii
- •§ 13. Земельний фонд країни і його характеристики 96
- •§ 14. Вітчизняні земельні угіддя 105
- •§ 22? Законодавче підгрунтя іреєстрація орендованих земель 171
- •§41. Напрямки розвитку кадастру майбутнього 295
Глава V реєстрація земель
§20. Роль реєстрації земель, її суспільно-історичні аспекти
20.1. Сутність і становлення земельно-реєстраційних робіт
Технічні терміни «реєстрація» або «реєстр» лежать біля самого витоку специфічного комплексу дій і заходів по всебічному вивченню правового, природного і господарського стану земель, навертаючи їх до русла єдиного кадастрового процесу. Саме слово «сааазіге», перекладаючись з французької, як реєстр або список, підкреслює глибинну сутність реєстрації, як незмінну, традиційну основу всієї кадастрової справи. А це означає, що висвітлення будь-якої земельної одиниці з будь-якої земельної структури кадастровими способами починається з її обов'язкової реєстрації. Земельній реєстрації підлягають усі земельні ділянки, включаючи: окремі земельні площі, наділи, масиви, території, а також їх частини, які перебувають у окремому правовому підпорядкуванні.
Основними одиницями земельної реєстрації за часів державної монополії на землю були землекористування. Після проголошення різних форм власності утворилися землеволодіння, які можуть бути державними, колективними і приватними і які поступово стають поширеною земельною реєструвальною одиницею. Якщо земельну ділянку повністю або частково падають у постійне або тимчасове користування, реєструють іншу земельну одиницю - землекористування. Якщо земельна ділянка надається на умовах довгострокової або короткострокової оренди, реєструють ще одну земельну одиницю - землекористування на умовах оренди.
Реєстрація земельної одиниці у буквальному розумінні означає письмовий запис про неї до державних реєструвальних документів: Книг запису державних актів на право власності або користування на землю і Книг реєстрації договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди). Цей запис містить відомості про власника, користувача або орендаря, його правове відношення до наданої земельної ділянки, площу цієї ділянки, її призначення і характер використання землі. Важливість цього запису полягає насамперед у фактичному свідченні існуючого правового відношення до зареєстрованої земельної одиниці з боку конкретної особи - власника, користувача або орендаря, тобто у його юридичній силі. Запис у Книзі реєстрації, засвідчуючи законність володіння або користування цією землею, з юридичною охоронною основою конкретного землеволодіння або землекористування.
148
Підставою для реєстрування будь-якої земельної одиниці, незалежно від її адміністративного підпорядкування, є документи єдиного для держави зразка, серед яких: Державний акт на право приватної власності на землю, Державний акт на право колективної власності на землю, Державний акт на право постійного користування землею громадянами і організаціями (окремо дві різні форми), а також Договори на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди).
Реєстраційні земельні записи, маючи юридичний характер, дозволяють, також проконтролювати характер використання земельних ресурсів та їх відповідність цільовому призначенню і на цій основі забезпечити визначений режим утримання земель в державі.
Таким чином, з сучасної точки зору земельні реєструвальні роботи є легітимною основою, через яку держава, з одного боку, виступає гарантом права власності на землю, з другого боку, здійснює контроль за використанням свого стратегічного земельного потенціалу.
Отже, у сучасному розумінні земельні реєструвальні роботи є невід'ємною, звичною і достатньо визначеною частиною земельного кадастру, посідаючи в ньому належне їм місце. Але це місце виникло не одразу, воно сформувалось за тривалий історичний період, впродовж якого утворювалась і формувалась юридична функція земельного кадастру.
Історична особливість становлення і розвитку земельних реєструвальних робіт полягає в тому, що вони завжди торкалися людини з дуже вразливого боку, з боку визнання її права на власну частину життєвого простору - більшу або меншу ділянку землі. Визнання цього права надавало людині відчуття впевненості, гідності і відповідне визнання суспільства, ніколи не залишаючи її байдужою, у той чи інший спосіб впливаючи на умови її повсякденного існування.
Через непорозуміння з землями, їх приналежністю, розташуванням, способом використання і т.п., відомі численні приклади тривалих війн, ібройних нападів і сутичок між людьми і країнами. Аналізуючи причини непорозумінь, неважко дійти до висновку, що всі вони пояснюються лише одним - недосконалістю регулюючого механізму у відносинах між -людьми і країнами, тобто неякісною правовою основою. Цей факт незаперечне доводить, що лише па правове підґрунтя повинна спиратися людина у своїй практичній діяльності, і в першу чергу це стосується сфери земельних відносин.
Відомо, що держава, спираючись на реєстрацію земель, завжди використовувала її як правову підставу для стягнення земельного податку, че-рез цю обставину земельний кадастр відправляє свою найвідомішу фіскальну функцію від найдавніших часів. В умовах несформованого ринку
149
земель фіскальне призначення земельної о кадастру тривалий час цілком задовольняло запити суспільства.
Але також відомо, що паралельно з основною місією реєструвальні записи фіскального кадастру використовували як вирішальний доказ для уладнання непорозумінь у земельних суперечках або як вірогідне свідчення приналежності земель при успадкуванні, заставах і інших аналогічних випадках. У такий спосіб, реєстр земель, висвітлюючи вірогідні відомості про земельні ділянки, отримує додаткове правове навантаження, спрямоване на реальний захист прав землевласників. Зростання моніторингу земельної власності наприкінці XIX і в XX сторіччях, значно посилює захисну функцію земельного кадастру, прискорюється розробка земельної законодавчої бази. В багатьох розвинених країнах застосування земельного кадастру не обмежується своїм чисто фіскальним призначенням, перевага надається юридичній захисній функції. В цих країнах через систему земельної реєстрації держава гарантує недоторканість прав на земельну власність, рішенням її офіційних земельних служб надається юридична сила.
Захищаючи право людини на земельну власність І її право на справедливий податок за цю власність, реєстрація земель спрацьовує як механізм правового регулювання і впорядкування земельних відносин, будучи надбанням суспільства і ознакою рівня його цивілізованості.
Між тим, розвиток суспільства в умовах сучасного дефіциту земельних ресурсів, навантажує земельний кадастр додатковим завданням, яке, носячи глобальний характер, є найактуальнішим для всього людства. Справа в тому, що потенціал земельнокадастрової інформації і в першу чергу її реєструвальних документів, маючи чітку просторову визначеність, дозволяє здійснювати управління земельними ресурсами, у найефективніший спосіб. Таке управління передбачає обгрунтоване використання просторового базису, збалансовуючи запити сьогодення з прийнятною перспективою майбутнього.
На необхідність управління використанням земельних ресурсів звертали увагу найвидатніші вчені у різні часи, але переважаючі екстенсивні тенденції у розвитку сільського господарства багатьох країн, наявність значних неосвоєних територій, цілинних земель та перелогів, зводили нанівець опрацювання цих питань і тільки наприкінці XX століття глобальний дефіцит ресурсів особливо гостро висвітлив цю проблему.
Підсумовуючи, відзначимо, що функціональне навантаження на реєструвальні роботи в земельному кадастрі зростало у відповідності до розвитку суспільства. Зростало також і коло питань, які висвітлювалися земельним кадастром. Якщо на початку в описах земель переважали досить
обмежені відомості, то поступово інформація про землі наповнювалась більш конкретним і детальним змістом, зростав її загальний обсяг. Розвиток геодезичного приладобудування забезпечив більш точні просторові виміри і визначення, на їх основі складались кадастрові документи, плани і карти. Розвиток ґрунтознавства і економічних теорій дозволив оцінювати природній і господарський стан земель.
Але найбільшого впливу система земельного кадастру зазнала з появою комерційного ринку земель, коли у провідних країнах розпочали нову практику реєстрації юридичних прав на землю. Для забезпечення такої реєстрації необхідно було з особливою увагою опрацювати величезну кількість питань правового статусу земель, розробити принципово нові поняття і визначення у земельному законодавстві.
Відтоді минуло вже більше ста років, але унікальний досвід цього періоду заслуговує на ретельне вивчення і в нашій країні, де тільки починається процес формування ринку земель і створюються певні законодавчі напрацювання. Для належної їх оцінки необхідно взяти до уваги ті особливості розвитку вихідної реєстраційної основи, які сформувалися під впливом національної специфіки країн.
20.2. Реєструвальні підвалини сучасного кадастрового і земельно-реєстраційного процесу
Як вже підкреслювалось в підрозділі 20.1, реєстрація земель, означаючи в буквальному розумінні певну систему земельних записів, започатковує незмінну визначальну основу усієї кадастрової справи. Звідси і традиційне для нас сприймання реєстрації земель, як обов'язкової складової частини земельного кадастру. Про це свідчить положення про державний іємєльний кадастр, що міститься в Земельному кодексі України, та Інші офіційні документи.
Але розглядаючи сферу реєстрації земель в межах земельно-кадастро-вого процесу, належить знати, що ця сфера через свою специфіку заслуговує на власне, окремо визначене існування. Тому в сучасному світі, де ефективна реєстрація земель забезпечує не менш ефективне використання їх потенціалу, все більшої ваги набувають питання національних земельно-реєстраційних систем. Тому провідні фахівці, досліджуючи особливості світового кадастрового процесу, що склався наприкінці XX ст., знаходять все більше підстав для автономного розгляду саме земельно-реєстра-цїйних систем. В цьому переконують численні свідчення, включаючи: ;іиалітично-оглядову працю Герхарда Ларсена про світові земельно-реєст-
150
151
раційні і кадастрові системи [22], матеріали конгресів РІС [36] [71] та інші джерела [66].
Отже, кадастрові і земельно-реєстраційні системи мають певні відмінності, але в чому вони? Для відповіді на поставлене запитання необхідно повернутись до історії використання перших земельно-реєстраційних записів, документів і характеристик, які суспільство традиційно навантажувало двома основними функціями, що, переплітаючись між собою, в національних умовах країн знайшли два різних шляхи розвитку.
Першою, добре відомою функцією було використання земельно-реєстраційних матеріалів для стягнення земельного податку. Друга, менше поширена, але не менш важлива функція полягала у використанні цих же матеріалів, переважним чином для захисту прав землевласника на зареєстровану земельну власність.
Оскільки держава була зацікавлена в систематичному, повному і справедливому стягненні податків, основою фіскальних земельно-реєструваль-них записів, за своєю суттю, був перелік земель, яким керувалися при обкладанні податками і який в Стародавньому Римі латинською мовою називався "сарІїазгат". Від цієї назви простежуються витоки французького слова "сацазіге", яке в XIX ст. стало синонімом найбільш розвиненої кадастрової системи, що водночас втілювала найбільш досконалий механізм оподаткування.
Наполеон І, впроваджуючи цю систему в 1807 р., визначив, що кадастрова інформація повинна спиратись на єдину картографічну основу, отриману в результаті топографічних кадастрових зйомок в межах усієї країни. Він також накреслив основні положення французького кадастру [65], які коротко зводяться до того, що земельно-кадастрова інформація по кожній земельній ділянці - парцелі повинна містити дані про:
її унікальне кодове позначення;
характеристику родючості грунтів;
продуктивну спроможність;
приналежність конкретному власникові;
прибутковість;
ця інформація повинна служити основою для визначення розміру і стягнення податку.
Поширюючись на всю територію держави і зв'язуючи воєдино прос-торово-топографічні і внутрішньо-економічні характеристики парцел, система французького кадастру дозволяла суттєво підвищити ефективність оподаткування і через це була достатньо привабливою для більшості європейських країн.
Таким чином, головною ознакою класичної кадастрової системи є її традиційна спрямованість на централізоване вилучення державою земельного податку і відповідне наповнення обов'язковою інформацією про ідентифіковане місцеположення земельної ділянки, її оцінюючі характеристики, землевласників та деякою іншою.
Але функція оподаткування, визначивши саму назву "кадастр" і конкретну спрямованість традиційних кадастрових систем, в своїх витоках спирається на єдину первісну інформаційну основу, яка в ряді країн, через національні особливості не призначалася для обкладання податками, а слугувала для визначення і підтримання прав на землю. Тому така Інформація, від-повідним чином зібрана і записана в реєструвальних документах, по суті, не могла вважатися кадастровою, тому, за переконанням фахівців, вона спричинилася до утворення не кадастрових, а інших, відмінних за призначенням зібрань задокументованих записів, що отримали назву реєстраційних систем. При цьому, Г. Ларсон використовує для назви такої системи термін "(1е§а1) Іапсі ге§ініег" [22], тобто юридичний або законний земельний реєстр.
Юридичні земельні реєстри широко використовувались у Великій Британії ї інших англомовних країнах для реєстрації існуючих прав на земельну власність і операції з нею, саме вони сукупно з кадастровими лежать в основі нинішнього, розповсюдженого у світі поняття земельно-реєстраційні системи.
Реєстраційні земельні записи в англомовних країнах виникли із потреби захисту земельної власності, а також для підтвердження факту передачі земельної власності від одного власника до іншого, шляхом повідомлення або оголошення про це, виконанням реєстраційного запису. Шлях письмового оголошення про факт зміни власника перед іншими особами був єдиним найдавнішим засобом, що певною мірою обґрунтовував, пояснював і у такий спосіб захищав законність операції з землею, що відбулася. (У давні часи, коли ще не існувало письменності, повідомлення здійснювалось усно, у присутності запрошених для цієї акції свідків).
Таким чином, в юридичних земельних реєстрах фіксувались транзакції з землею і створювалась система, яка згодом отримала назву "сіеейз ге§із~ їгаііоп" - реєстрації здійснених операцій. При цьому слід зазначити, що існують тлумачення системи "(Іеесіз ге§І8£гаііоп" як системи "реєстрації документів" [49], що сприймається досить невизначено. В зв'язку з цим акцентуємо увагу, що англійське "деесГ означає, насамперед, "дію", або "факт" І лише останнім юридичним варіантом перекладу вважається слово "документ". Отже, "сіееда ге£І5їгаііоп" означає реєстрацію операцій (тракз-акцій) з землею, що відбулися на підставі відповідних документів.
152
153
Порівнюючи кадастрові і юридичні земельні реєстри, слід зазначити, що відмінності між ними є відбитком національних особливостей країн, що мають достатню історію. Але бурхливий економічний розвиток, що відбувся в XIX ст,, змусив міжнародну спільноту до інтеграції зусиль, до обміну технологічним надбанням, до використання здобутків кращого досвіду розвинених країн з метою удосконалення діючих систем.
В результаті традиційні кадастрові системи були збагачені і зміцнені за рахунок посилення своєї юридичної захисної функції, а юридичні земельні реєстри перейняли кадастровий досвід у систематичному вивченні, класифікації і оцінці земель. Цей процес, врешті решт, призвів до утворення в багатьох розвинених країнах потужних земельно-реєстраційних систем, що з успіхом забезпечують справедливу державну політику оподаткування земель, використовуються для надійної охорони прав землевласників, обслуговують багатомільйонні транзакції земельної власності і водночас все більшою мірою служать інструментом управління земельними ресурсами.
Рушійні фактори виникнення і взаємні перетворення кадастрових систем і юридичних земельних реєстрів, що відбулися внаслідок необхідності забезпечення актуальних потреб суспільства і спричинилася до становлення сучасних земельно-реєстраційних систем, підбиває мал. 5.2.
$ 21. Легітимно-нормативне забезпечення реєстрації земель, переданих у власність і наданих у користування
Короткий кількахвилинний акт реєстраційного запису дуже стисло і концентровано відбиває найсуттєвіші просторові і правові ознаки земельного об'єкту, але за ним криється величезна робота по забезпеченню цього запису, включаючи заходи із правового забезпеченя питань передачі і падання земель, роздержавлення І розпаювання земель колективної власності, з опрацювання державної документації реєструвального процесу, з визначення процедури і практики її складання.
Акт земельної реєстрації, засвідчуючи право на землю і набуваючи, сам по собі, сили закону, повинен точно віддзеркалювати нормативно-правові вимоги земельного законодавства в питаннях передачі і надання земель. Наведемо найважливіші аспекти нормативно-правового підґрунтя цієї роботи.
При цьому обов'язкової уваги заслуговують реалії неадекватності правового поля, створеного вітчизняним законодавством внаслідок неуз-
156
годженості або невідповідності між окремими Його законами і положеннями. Серед них серйозно ускладнюють логіку юридичних норм розбіжності у тлумаченні форм власності, які існують у нашій державі на даний момент.
ПОТРЕБИ ЗЕМЕЛЬНОГО
ЮРИДИЧНІ
ПОТРЕБИ
СУЧАСНІ
ЗЕМЕЛЬНО-РЕЄСТРАЦІЙНІ СИСТЕМИ
М
ЕНЕДЖМЕНТУ
ЮРИДИЧНІ
ЗЕМЕЛЬНІ РЕЄСТРИ
ПОТРЕБИ ОПОДАТКУВАННЯ
КАДАСТРОВ V І СИСТЕМИ
/^Ю»
ПЕРВІСНА
ЗЕМЕЛЬНО-РЕЄСТРУВАЛЬНА ІНФОРМАЦІЯ
Мал. 5.2
До утворення сучасних земельно-реєстраційних систем
Відомо, що за Земельним кодексом 1992 р. в Україні існує три форми власності: державна, колективна і приватна, а право власності здійснюється державними, колективними і приватними суб'єктами цього права. Зрозуміло, що в умовах семирічної давності, коли на землі переважала колективна форма господарювання, а сама ідея передачі землі у приватну власність значними прошарками суспільства сприймалася вкрай негативно, законодавче ствердження у Земельному Кодексі колективної форми власності не здається дивним.
Втім, слід зазначити, що колективна форма власності з юридичної точки зору є досить аморфне поняття, в цьому переконують і тривалий досвід радянського періоду, і неприйнятність цієї форми світовою спільнотою.
Ознакою впливу нових процесів у поглядах на норми цивілізованого життя суспільства і, зокрема, на форми власності, було прийняття в 1996 р. Конституції України. В цьому документі між іншими важливими
157
V
положеннями, проголошується, що "громадяни для задоволення своїх потреб можуть користуватися об'єктами державної та комунальної власності... Право приватної власності є непорушним." (ст. 41). І жодного слова про колектив-ну власність.
Отже» на найвищому рівні, в Конституції застосовується нове для України поняття комунальної власності яке, потребуючи визначення і правового опрацювання, і водночас вимагає з'ясування питання з проголошеною раніше колективною формою власності. Очевидно, що в ситуації, яка склалася, необхідно терміново внести зміни до Земельного кодексу і прийняти його у новій редакції аби усунути розбіжності з Основним законом. На жаль ця робота ще не виконана в повному обсязі, тобто, нова редакція Земельного кодексу розроблена і висунута до розгляду у Верховній Раді України, але через політичні обставини прийняття цього документа тривалий час відкладається.
Для того щоб створити необхідні умови для реєстрації передбачених Конституцією форм власності і, водночас, визначитися з колективною формою власності, був розроблений Український класифікатор форм власності на землю [61], який розпорядженням від 24.04.98 р. Держкомзе-мом України був направлений до місцевих земельних органів для використання.
У цьому документі при оформленні прав власності на землю та реєстрації земельних ділянок і прав на них офіційно дається вказівка використовувати у практичній роботі як чинні для усієї території України чотири форми власності на землю:
З. Приватна власність громадян;
Власність юридичних осіб;
Комунальна власність;
Державна власність.
Український класифікатор форм власності на землю (УКФВЗ), ставлячи на першу позицію приватну власність громадян, у порівнянні з Земельним кодексом 1992 р., віддзеркалює нові погляди на місце і роль форм власності в житті сучасного суспільства, які вже давно звичні для більшості розвинених країн.
Стосовно комунальної форми власності на землю у Класифікаторі дається пояснення, що під нею розуміють власність територіальних громад. При цьому згідно з УКФВЗ, територіальні громади можуть здійснювати управління комунальною земельною власністю або безпосередньо, або через органи місцевого само-врядування.
Щодо офіційного впровадження форми власності юридичних осіб, необхідно підкреслити, що ця форма власності є містке юридичне поняття
яке, охоплюючи широке коло суб'єктів цього права, без перешкоди поширюється і на нинішніх носіїв колективного права власності на землю: колективні сільськогосподарські підприємства, сільськогосподарські кооперативи тощо.
Отже, є підстави вважати, що питання форм власності на землю в практичному плані, певною мірою, відрегульовані, але за-лишається ще достатньо складний шлях їх законодавчого ствердження.
Наведений висновок, відбиваючи асиметрію між практикою і законодавчою базою, не заперечує необхідності ознайомлення з нормами Земельного кодексу від 1992 р., дія якого до прийняття нового кодексу залишається чинною і заслуговує на вивчення.