§ 2. Утворення кадастрової справи і її функції, завдання державного земельного кадастру в Україні

Найдавніші кадастрові дані разом з іншою природничою інформацією, безумовно, мали потужний вплив на життя первісної людини, але необхід­но підкреслити, що це був сукупний вплив усієї накопиченої на ті часи маси знань про навколишній світ. Жодного з фактів про зокремлене вико­ристання кадастрової інформації, а тим більше про існування окремої ка­дастрової діяльності в період первісного суспільства історичні джерела не наводять. Таким чином, шлях від утворення первісної кадастрової інфор­мації до цілеспрямованої кадастрової діяльності, займаючи величезний відтинок часу, вимагає принципово нової - державної форми організації життя суспільства.

Лише в державі започатковує своє існування кадастрова справа або служба, яка, акумулюючи із набутого досвіду кадастрові чинники знань, використовує їх у специфічній діяльності в інтересах держави.

Перші служби земельного кадастру враховували, переважним чином, площі землеволодінь у відповідності до розмірів цих площ із землевласни­ків до державної скарбниці вилучались земельні податки. Пізніше, з роз­витком сільського господарства, почали враховувати якість земель та їх прибутковість, що дозволило стягувати податки на більш обгрунтованій справедливій основі.

Відомості про землі, їх кількість, якість, приналежність та розміри на­кладених податків були покладені в основу списків, книг, реєстрів тощо, тобто такого зібрання документів, яке і утворювало, безпосередньо, зе­мельний кадастр країн.

Стародавні земельні кадастри, що виникли задовго до нашої ери в Єгипті, Вавілоні, Римі та інших державах, незважаючи на оригінальні умови походження і різну технологію виконання, мали одну об'єднуючу рису - усі вони призначались для вилучення податків з земель, які перебу­вали на кадастровому обліку. Звідси виводиться важливий висновок про те, що перша загальновідома функція земельного кадастру безпосередньо пов'язується з оподаткуванням земель, пізніше вона отримала поширену у всьому світі назву "фіскальноіГ функції.

Походження щєї~назви простежується від латинських слів "Язішз" і "йзкаііз", що перекладаються відповідно, як: "державна скарбниця" та "той, хто має причетність до скарбниці". Відомо, що в Росії у XVIII сто-

річчі існувала посада - "фіскал" для здійснення фінансового і судового на­гляду над державними установами з метою викриття зловживань і повер­нення коштів до бюджету. Посаду згодом скасували, але назва "фіскал" пішла у світ, де стала синонімом слова "донощик". Враховуючи, що зав­данням кадастру завжди було постачання інформації та її використання для поповнення державної скарбниці, слід визнати надзвичайно вігучним застосування назви "фіскальна" для найдавнішої функції земельного ка­дастру.

Оскільки у жодній з сучасних країн ще не відмовились від надходжень до бюджету за рахунок земельного податку, слід визнати, що традиційна фіскальна функція земельного кадастру зберігає свою актуальність і в на­ші дні.

Втім, досліджуючи окремі аспекти кадастру в різні історичні епохи, необхідно відзначити, що з самого початку записи в кадастрових докумен­тах слугували основою не лише для стягнення податку. їх часто викорис­товували як свідчення приналежності землеволодіння законному власни­кові, визначеності і розташування меж землеволодіння, підтвердження прав нащадків на спадщину тощо. Таким чином, маючи безпосереднє фіс­кальне призначення, документи земельного кадастру паралельне викорис­товуються з захисною юридичною метою, охороняючи права землевлас­ників.

Тривалий час юридичне навантаження земельного кадастру було не­значним, оскільки моніторинг земельної власності був мінімальним, як правило, землі батьків успадковувались дітьми або родичами і майже не продавались. Але з появою в XIX ст. комерційного ринку земель юридич­на функція кадастру невпинно зростає, оскільки обслуговує масовий про­цес передачі прав на земельну власність від однієї особи до іншої.

Для забезпечення легітимності цієї діяльності в провідних країнах сві­ту отримує відповідний розвиток земельне законодавство, через яке зміс­ту інформації земельних реєстрів надається юридична сила, а держава ви­ступає гарантом визначеності і недоторканості меж земельної власності. Гарантії держави набагато підвищують інтереси комерційних кіл і приват­них осіб до земельних об'єктів, зростає попит на земельні ділянки.

В таких умовах система заходів земельного кадастру отримує доміну­юче юридичне спрямування, яке, з одного боку, спирається на чітку про­сторову визначеність об'єктів нерухомості і законодавчі гарантії держави, з іншого боку, теж на законодавчому рівні, пропонує відпрацьований ме­ханізм передачі прав на цю нерухомість усім зацікавленим діючим осо­бам. Високоефективна юридична функція національних кадастрів провід-

8

них країн є ознакою їх адекватності вимогам сучасного ринку і необхід­ною умовою забезпечення попиту споживача

Таким чином, у сьогоднішньому світі системи земельних кадастрів за­стосовуються в основному з фіскальною і юридичною метою, але реалії кінця XX ст. ставлять нові завдання. Величезна маса накопичених кадаст­рових даних і нове їх осмислення в умовах наростаючого дефіциту тери­торій дозволяють використати це надбання з більш ефективним багатоці­льовим навантаженням для кардинального поліпшення управління земе­льними ресурсами.

Нинішній стан управління земельними ресурсами у більшості регіонів світу через застосування високоефективних, але незбалансованих техно­логій або інших неконтрольованих заходів є вкрай незадовільним, оскіль­ки створює глобальну загрозу з непередбачуваними наслідками. Тому проблема поліпшення управління земельними ресурсами, виникаючи в національних реаліях країн, водночас є найактуальнішою проблемою між­народних масштабів, вирішення якої вимагатиме значних зусиль і держав­них організацій, і світової спільноти, включаючи ООН.

Провідний досвід безпосередньо пов'язує означену проблему з потен­ціалом систем земельного кадастру, які через реєстри правового стану, вартості та режиму використання визначених земельних ділянок створю­ють унікальну основу для розробки оптимального механізму управління земельними ресурсами. Зрозуміло, що створення такого механізму, який враховуючи ознаки конкретної ділянки і співвідносячи їх з багаторівне­вою структурою використання земельних ресурсів, міг би рекомендувати найоптимальніший варіант використання цієї ділянки, уявляється поки що гіпотетичним. Але вже існують приклади використання кадастрових да­них для комп'ютерного аналізу стану управління окремими земельними територіями і підтвердження або зміни режиму використання цих терито­рій.

Необхідно зазначити, що питання управління земельними ресурсами через кадастрові системи ще не мають необхідної практики і вимагають всебічного дослідження, але вирішення цих питань на основі потенціалу кадастрових систем вважається безальтернативним. Таким чином, вже опрацьований фіскальний і юридичний інструментарій земельного кадаст­ру набуває принципово нового багатоцільового навантаження, перетворю­ючись на єдиний механізм з новою функцією управління земельними ре­сурсами.

Переходячи до завдань вітчизняного земельного кадастру, необхідно розглядати їх через призму протистояння двох різних економічних сис-

_і

_'

тем, яке склалося в Україні в 90-х роках XX ст., ураховуючи, також, спе­цифіку кадастру радянських часів.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 12 січня 1993 року "державний земельний кадастр призначається для забезпечення Рад народних депутатів, зацікавлених підприємств, установ, організацій і гро­мадян вірогідними і необхідними відомостями про природний, госпо­дарський стан та правовий режим земель з метою організації раціонально­го використання та охорони земель, регулювання земельних відносин, землеустрою, обгрунтування розмірів плати за землю". Якщо земельні відносини розглядати у повному обсязі, до їхньої сфери увійде широке ко­ло питань, безпосередньо пов'язаних з земельним кадастром: це купівля-продаж землі, її успадкування, дарування, оподаткування, визначення роз­мірів орендної плати і т.п. Земельні відносини враховують також існую­чий рівень використання земель і їх майбутній потенціал, тобто взаємо­пов'язаний комплекс питань землеустрою, екології і охорони земель, зба-лансовуючи їх на цей час та прогнозуючи перспективу.

Таким чином, офіційне призначення державного земельного кадастру на сучасному етапі впритул торкається найактуальнішої проблеми сього­дення - проблеми управління земельними ресурсами. Ці сучасні аспекти у поєднаншТТсторичною сутністю кадастру дозволяють створити нову, до­сконалішу конструкцію поняття, яке можна сформулювати так: Земельний кадастр - це багаторівнева задокументована система пізнання середови­ща існування людини, створена з метою управління земельними ресурса­ми на основі вивчення окремої просторової одиниці - земельної ділянки.

До системи заходів державного земельного кадастру входять: реєстру-вальнТ, облікові і оцінювальні роботи. Реєстрація, облік та оцінка земель означають насамперед таку повноту їх вивчення, яка дає можливість заці­кавленим особам, громадським та державним закладам мати достатньо суттєві земельні характеристики для того, щоб обгрунтовано: купити-про-дати землю, здати-найняти в оренду, обкласти податком, вести госпо­дарство, будівництво і т.д., тобто найбільш раціонально користуватися або розпоряджатися землею. Розглянемо коротко, в межах попереднього ознайомлення, основні аспекти даних робіт земельного кадастру.

Вивчення будь-яких земель кадастровими засобами розпочинається з їх реєстрації, тобто висвітлення їх правового стану. Реєстрації підлягають усі землі, які перебувають в окремому правовому підпорядкуванні. Сюди належать усі землеволодіння, усі землекористування, усі види орендова­них земель^Реєстрагця, означаючи за своєю суттю внесення відповідних записів до державних реєструвальних документів, має_ виршальний характер у визначенні юридичного статусу земель, оскільки реєструвальні

10

11

записи автоматично набувають юридичної сили з моменту їх внесення і є об'єктом першочергової уваги серед усієї маси кадастрової інформації про землю.

^Зареєстровані землі підлягають облікові, який проводиться за кількіс­ними та якісними ознаками з урахуванням багатьох факторів. Кількісний облік виокремлює землі: в межах населених пунктів та поза ними, зрошені та осушені землі, землі за формами власності, за категоріями, за терміном користування, умовами оподаткування та ін. Якісний облік проводиться за всіма категоріями земель і містить: класифікацію всіх земель за придат­ністю до сільськогосподарського виробництва і земель населених пунктів; характеристику земель за товщиною гумусового горизонту, вмістом гуму­су та інших поживних речовин, механічним складом, крутістю схилів, еродованістю, скелетністю, хімічним складом, зволоженістю, забрудненіс­тю та ін.; характеристику кормових і лісових угідь та ін. -— Земельно-облікові роботи утворюють кількісну базу для проведення земельно-оцінювальних робіт; оцінювальні роботи в порівнянні з обліко­вими вимагають від виконавців значно вищого рівня фахової підготовки і спеціальних знань у деяких суміжних галузях: геоморфології, ґрунтознав­стві, економічній теорії, математичній статистиці та ін. Якісну оцінку грунтів або їх бонітування виконують по кожній конкретній оцінюваль­ній, або таксономічній одиниці, якою може бути окрема ґрунтова відмін­ність, а також, певне угрупування ґрунтових відмінностей. В результаті якісної оцінки фунтів кожна таксономічна одиниця отримує свою балову оцінку, якою визначається бонітет даного грунту, тобто, його доброякіс­ність.

Використовуючи дані бонітування грунтів, виконують економічну оцінку земель сільськогосподарських угідь за трьома економічними по­казниками: продуктивністю, окупністю витрат і диференціальним дохо­дом. Оцінку земель населених пунктів виконують відповідно до зон місто­будівної цінності, враховуючи розташування ділянок відносно заснованої інфраструктури, функціональне призначення та майбутній потенціал. Еко­номічна оцінка земель лісового фонду виконується з урахуванням корис­них природних властивостей лісу, а також його сировинного значення. Економічна оцінка земель водного фонду враховує продуктивність водно­го об'єкту, його розташування, екологічне значення, а також соціально-культурні умови його використання. За аналогічними критеріями викону­ють економічну оцінку решти земель іншого призначення.

Матеріали бонітування грунтів, економічної оцінки земель і територій, генеральні плани та проекти планування і забудови населених пунктів, а також інші дані служать інформаційною базою для заключної частини

оцінювальних робіт - грошової оцінки земель. Грошова оцінка здійсню­ється з метою регулювання економічних питань, що охоплюють усю сфе­ру земельних відносин і поширюються на усі категорії земель. Розрахунки грошової оцінки земель побудовані на визначенні капіталізованого рент­ного доходу, який створюється на сільськогосподарських землях - внаслі­док виробництва сільськогосподарських продуктів, на інших територіях — завдяки функціональному використанню і місцю розташування земельної ділянки.

Земельно-оцінювальні роботи є основою земельного кадастру. За їх ре­зультатами, а також використовуючи дані земельного обліку, складають необхідні кадастрові документи, а саме: кадастрові плани, карти, профілі, схеми, графіки, діаграми, а також кадастрові текстові, аудіо-, відео- та ін­ші матеріали. Ці документи містять інформацію про межі адміністратив­но-територіальних утворень, межі землеволодінь і землекористувань з да­ними про власників або користувачів, в т.ч. орендарів; правовий режим земель, їх кількість, якість, вартість, господарську придатність та режим використання; про власників і користувачів на міських та сільських тери­торіях, в районах, областях і в державі в цілому.

Наведений вище далеко не повний перелік документів та їх зміст до­сить переконливо свідчать про величезний обсяг земельно-кадастрової ін­формації, попит на яку невпинно зростатиме в умовах утворення ринку зе­мель.

Зазначимо далі, що збиранням і накопичуванням інформації не вичер­пується завдання земельного кадастру. Зібрану інформацію вивчають, си­стематизують, розробляють нові більш досконалі методи її отримання. Щоб зібрана інформація належним чином, з віддачею запрацювала, роз­робляють більш сприятливі форми її споживання, використовуючи но­вітню комп'ютерну технологію. Вже згаданою Постановою від 12 січня 1993 р. урядом України передбачено посилення "науково-дослідних робіт щодо вдосконалення методів розробки і ведення державного земельного кадастру в умовах ринкових відносин".

Значно більшу конкретику вкладено в затверджену урядом "Програму створення автоматизованої системи ведення державного земельного ка­дастру" (Постанова КМ України від 2 грудня 1997 р., № 1355). Програма передбачає всебічну автоматизацію державного земельно-кадастрового процесу з метою оперативного надання високоякісних послуг юридичним і фізичним особам. Оскільки "сучасний рівень автоматизації інформацій­них процесів, пов'язаних з веденням державного земельного кадастру, є незначним і складає близько 3%" [35], впровадження такої системи є над­звичайно актуальним. Цього вимагають насамперед потреби більше ніж

12

13

13 мільйонів землевласників і землекористувачів в Україні і дедалі зрос­таюча кількість операцій з земельними ділянками; це необхідно також і для поліпшення економічного клімату в цілому.

Особливістю величезних обсягів земельно-кадастрової інформації є її спрямованість до споживача, який на її основі приймає відповідні рішен­ня. Виважені земельні рішення на зразок використання земель певним чи­ном, обрання якоїсь із форм розпорядження землею є надзвичайно важли­вими як для окремої людини, так і для всього суспільства в цілому, ос­кільки вони впливають і на сьогоденні справи, і на добробут у майбутньо­му.

Досвід багатьох країн свідчить про те, що головною умовою економіч­ного піднесення є науково виважене, цілеспрямоване, високоефективне використання земель. Саме таке використання є нормою у розвинених країнах, воно складалося завдяки повноцінному вивченню і всебічній ха­рактеристиці навіть незначних за площею ділянок. На жаль, таку характе­ристику як у нас, так і в інших країнах колишнього СРСР мають далеко не всі землі, не численні приклади взірцевого господарювання. Це стосується і сільських, і міських територій. Покинуті, занедбані землі часто-густо ме-жуються зі смітниками, звалищами і т.п. Таке явище значною мірою пояс­нюється наслідками негативного господарювання впродовж десятиріч і повною ліквідацією приватної власності на землю, але не тільки ними. До цього спричинився також недостатній рівень існуючої документації, яка не віддзеркалює ні меж занедбаних територій, ні їх реального становища. Через цю обставину ті, хто може придбати й упорядкувати значні за пло­щею території, не роблять цього, бо просто не знають про їх існування. До того ж інформаційна база, що створена в попередні роки, сама по собі є "білою плямою", бо в основному не відповідає вимогам ринку земель.

Разючою протилежністю є інформаційне забезпечення більшості євро­пейських країн, де земля ніколи не втрачала своєї ціни. Для прикладу, в Нідерландах, де дамби захищають від затоплення більшу частину країни, на обліку перебуває кожний квадратний дюйм території. Там, незважаючи на характер навантаження чи функціональне призначення, навіть незначна одиниця площі працює з максимальною віддачею. 0 ^^г'"^г~'

Підсумовуючи, дійдемо до висновку, що поліпшеню/економічної си­туації у країні та її розвиток у перспективі безпосередньо~пов'язується з виваженими державними заходами, одним із них .безперечно, є створення повноцінного національного земельного кадастру. Роботи у цьому на­прямку скеровуються офіційною урядовою установою - Державним комі­тетом України по земельних ресурсах, у співпраці з Головним Управлін­ням геодезії, картографії та кадастру при кабінеті міністрів України -

•

ГУГККом. При цьому використовується вітчизняний досвід і закордонні надбання. ]

І И II

$ 3. Земельний кадастр, землеустрій і ГІС як важелі земельного менеджменту

Життя суспільства у будь-які часи безпосередньо пов'язується з пев­ним використанням навколишніх земель або, як ми кажемо, земельних ре­сурсів у той чи інший спосіб. Спочатку землі використовувались голов­ним чином для мисливства, рибальства, збирання плодів рослинного світу і т.д., тобто досить неефективно. Але поступово, хоч і на примітивному рівні, людина навчилась обробляти землю і самостійно вирощувати різні рослини, тобто винайшла значно ефективніший спосіб її використання, який тривалий час досить гармонійно співіснував з навколишнім середо­вищем. На жаль, у наші часи, коли інтенсивність використання земель зросла набагато більше, у багатьох випадках саме користування землею перетворилось на її нещадну експлуатацію, величезні земельні території потрапили до зон, шкідливих для людини, внаслідок її діяльності. Зрозу­міло, що така загрозлива ситуація вимагає докорінного поліпшення режи­му використання земель, невідкладної розробки екологічно-безпечних, природно збалансованих, всебічно виважених методів користування зем­лею. Цю найактуальнішу для більшості країн сучасного світу постійно іс­нуючу проблему вирішують скоординовані міжнародні системи багато­планових заходів, серед яких провідне місце займають земельний кадастр і землеустрій.

Землеустрій, або, іншим словом, землевпорядкування, вирішує завдан­ня організації території земель, їх територіального впорядкування і внут­рішнього устрою з метою найбільш доцільного нинішнього використання земель та врахування наслідків, землекористування у майбутньому. Зе­мельний кадастр і землеустрій, згідно з Земельним Кодексом України, це дві окремі системи заходів, кожна з яких вирішує визначене законом своє коло питань. Якщо сформулювати коротко, то земельний кадастр всебічно вивчає землю і дає про неї найсуттєвішу інформацію; що стосується зем­леустрою, то він організовує територію земель і передбачає їх найбільш доцільне використання. Будучи окремо визначеними у законодавстві, зе­мельний кадастр і землеустрій, за своєю суттю, утворюють єдину цілком пов'язану систему земельних заходів, одна складова частина якої не може існувати без іншої. Так, для прикладу, земельний кадастр не може викону­вати свою місію, тобто інформувати про землю, яка територіально не зокремлена, тобто не організована у вигляді ділянки; в свою чергу земле-

14

15

устрій не може проектувати використання земель, якщо не має про них необхідної інформації.

У країнах, де впродовж віків існує налагоджена система використання земель, земельний кадастр і землеустрій органічно поєднуються у складі єдиної земельної служби, яка виконує також топографо-геодезичні роботи та інші необхідні обстеження і вишукування, картографування території і взагалі всі операції, пов'язані з нерухомістю, відповідно до вимог ринку земель.

В Україні, як і у всьому колишньому СРСР, за часів соціалізму земель­ний кадастр офіційною владою тривалий час взагалі не визнавався через свою нібито буржуазну сутність, натомість існувало соціалістичне земле­впорядкування, яке обслуговувало планову економіку і досить обмежено торкалося питань земельного кадастру. В сучасний період вимоги рефор­мування земельних відносин повертають земельному кадастрові належне йому місце; паралельно набуває також принципово нових рис і система заходів землеустрою.

Внутрішня зміна орієнтирів цілком відповідає сучасній світовій кон­цепції збереження та використання природних ресурсів, згідно відповідно до якої надбання кожної країни є водночас надбанням усієї цивілізації, так само, як і проблеми будь якої з них не можуть залишатися в межах націо­нальних кордонів. Розуміння принципів глобальної взаємозалежності як між суміжними країнами, так і, взагалі, між окремими зовнішньо не зв'я­заними регіонами планети дозволяє людству через міжнародні структури виробляти більш збалансовану політику відносно свого просторового ба­зису.

Особливої уваги у цьому відношенні заслуговує позиція Міжнародної федерації геодезії, кадастру і земельного менеджменту, скорочено РІС, яка, виходячи з нагальної потреби глобального поліпшення земельного менеджменту у світі, акцентує увагу усіх відповідних служб і зацікавле­них осіб на надзвичайній важливості земельної інформації для сучасного розвитку суспільства. В 1994 р. ця Федерація видрукувала звіт [36], в яко­му висвітлюється роль земельного кадастру як земельно-інформаційної системи в міжнародному аспекті. У звіті наголошується, що передумовою для поліпшення земельного менеджменту є доступність інформації про землю та способи її використання, оскільки вона дозволяє, по-перше, ви­являти випадки неефективного використання земель, по-друге - передба­чати заходи щодо поліпшення умов виробництва або захисту довкілля, по-третє - виробляти адекватну політику земельного менеджменту і оподат­кування.

16

Земельний кадастр визначається РіО як земельно-інформаційна систе­ма, дані якої використовуються менеджерами, що мають справу з земель­ними ресурсами, дійовими особами земельного ринку, а також централь­ними і місцевими земельними управліннями для реєстрації земель, ринко­вих земельних операцій, оподаткування, планування використання земель як в межах населених пунктів, так і поза ними, екологічного контролю за довкіллям та його захисту, а також статистичного обліку.

Земельний кадастр, спираючись на адміністративно-територіальний розподіл земель, розглядає розмежовані за певними ознаками ділянки зем­лі, опрацьовуючи для кожної із них усю необхідну земельну інформацію. Земельний кадастр забезпечує земельно-інформаційну основу для інфор­маційних систем іншого роду, яка споживається у багатьох сферах су­спільного життя. Через це його інформація повинна оброблятися до чітко регламентованих стандартних даних, які б легко сприймалися і були зро­зумілими для широкої маси споживачів. Відповідність цій вимозі кадаст­рової інформації підлягає суворому контролю з боку урядових установ.

Федерацією наводяться приклади стандартизованої кадастрової інфор­мації, що має загальносуспільне значення, серед них: дані у вигляді карт, планів, каталогів координат і відміток; дані про володіння або користу­вання землями та способи їх використання; дані про населення, тощо.

Маючи цілком визначену і міжнародно визнану сутність своєї діяль­ності, земельний кадастр, як земельно-інформаційна система, є частиною більш широкого кола інформаційних систем, які об'єднуються загальною назвою ГІС тобто, географічні інформаційні системи. Розробка ГІС набу­ла значного поширення у другій половині XX ст. через наростаюче змен­шення потенціалу природних земельних ресурсів, нестачу продуктів хар­чування і демографічні проблеми багатьох регіонів світу. В сучасний пері­од найбільш активно ГІС розробляються у тих країнах, де потужний нау­ковий потенціал спирається на новітню комп'ютерну технологію, серед них країни Європи, Північної Америки і Далекого Сходу.

Розглядаючи будь-яку інформаційну систему, не можна уникнути пи­ тання відносно її корисності, відносно того, що конкретно вона дає люди­ ні. На перший погляд, немає суттєвої різниці між поняттями інформація та інформаційна система, але це суто зовнішнє враження. Якщо інформа­ ція "взагалі" доводиться до людини як живлення для роздумів і далеко не завжди призначена для того, щоб спонукати людину до певних дій, то ін­ формаційна система конкретно призначається для прийняття людиною рі­ шень стосовно тих ситуацій або явищ, про які вона проінформована цією системою. .

--.: ..—~—

волинський

державний університет

6934 8 4

17

ім-Лесі Українки

БІБЛІОТЕКА

Інформаційна система, на відміну від звичайного способу подання ін­формації, розглядає взаємопов'язаний ланцюжок послідовних операцій, починаючи їх від планування спостережень для отримання інформації і продовжуючи далі через накопичення цієї інформації, її обробку і аналіз до створення банку даних і, врешті решт, аж до вибору способу подання цих даних людині для адекватного сприймання. Добре налагоджена ін­формаційна система значно поліпшує здатність людини приймати рішен­ня, підвищує адекватність її реакції на ситуацію. Якщо саме такою інфор­маційною системою обслуговуються заходи земельного кадастру, поліп­шення земельного менеджменту - цілком реальна справа.

Теоретичні основи сучасних інформаційних систем запозичують до­сягнення з багатьох сфер знань: інформатики, математики, програмуван­ня, машинної графіки та інших, використовуючи також практичні резуль­тати у дослідженнях зі створення штучного інтелекту. Будучи специфіч­ною системою, тобто географічною інформаційною системою, ГІС при­значена для опрацювання даних, що мають локальну прив'язку географіч­ними або іншими просторовими координатами. Найбільш типовим при­кладом ГІС є добре відома звичайна географічна або топографічна карта, зображення якої є базою географічних даних. Але сучасні ГІС, це вже, так би мовити, карти нового покоління, їх можливості значно поширюються за межі давно звичного графічного показу бази даних, оскільки передба­чають обов'язкову обробку цих даних, а також їх аналіз та інші операційні процеси.

Фахівці з ГІС, вивчаючи природне середовище, створюючи карти та враховуючи зміни довкілля, широко використовують матеріали земельно­го кадастру; існує і зворотній зв'язок: технологія ГІС успішно застосову­ється фахівцями з кадастру у земельному менеджменті, а також для опера­тивної оцінки стану земельних ресурсів, у ринкових операціях з нерухо­містю, у вивченні моніторингу земель, тощо.

\ .-■-•-.

\ - ■ ■'■ ■

\ \ § 4. Історичні витоки земельного кадастру на території України

Є підстави вважати, що перші описи сільськогосподарських земель бу­ли започатковані в Україні ще до нашої ери на її півдні, біля Понту Евк-синського (стародавня назва Чорного моря) в районі Ольвії, Херсонесу, Пантикапеї та інших місцях. Розташовані вдало як з географічної точки зору, так із огляду на природні умови, землі українського узбережжя Чор­ного моря приваблювали багатьох мореплавців-мандрівників. Першими колоністами тут оселились стародавні греки, потім громадяни Великого

Риму, за ними візантійці і останніми генуезці. Впродовж сторіч на цих землях існувало добре налагоджене господарство, пов'язане з обробкою земель, вирощуванням хліба, виноробством тощо. На ті часи в Римській імперії діяв досить розвинений земельний кадастр, згідно з яким реєстру­вались землеволодіння і виконувалась таксація (від латинського Іахаііо -оцінка) земель, яка характеризувала їх площу, якість, спосіб господарю­вання, прибутковість тощо. Римські можновладці добре розуміли важли­вість повноцінного вивчення земель для економічного розвитку держави. Найбільш яскравий приклад у цьому відношенні продемонстрував імпера­тор Август, який започаткував більш точні виміри, а також кадастрові оцінки землеволодінь, що дало змогу вдвічі збільшити надходження до державної скарбниці. І хоч не збереглося прямих свідчень про кадастрові роботи в чорноморських колоніях Риму, немає сумніву, що могутній вплив метрополії примушував колоністів впроваджувати на нових землях вже відпрацьовані в державі технології, в тому числі й методику римсько­го кадастру.

На жаль, технологічна спадщина Риму мало застосовувалась сусідніми народами через непідготовленість, низький рівень освіченості тощо. Письмові пам'ятки Київської Русі, незважаючи на тісні зв'язки з Візан­тією, виглядають дуже скромно з точки зору кадастрового навантаження. В літописах і уставних грамотах князів детально описується нерухоме майно, в т.ч. рілля, луки, пасовиська, ліси і т.д., але майже ніяк не опису­валась їх якість. Ці документи були підставою для обкладання підлеглих даниною, податками або для виконання інших повинностей. Після поне­волення Київської Русі монголами неодноразові переписи київських зе­мель проводились з єдиною метою: як найбільшого вилучення з підкоре­них обов'язкової данини-ханського ясиря.

Від XIII до XVIII ст. на українських землях не існувало тривалої стій­кої державної влади. Від монгольських ханів вона переходила до литовсь­ких князів, а потім до польських королів. Недовгі роки самостійного вря-дування за часів козацької держави Б. Хмельницького і гетьмана-будівни-чого І. Мазепи змінюються владою московських царів. В цей період укра­їнської історії, за винятком лічених років, різко загальмовується розвиток господарської діяльності, а особливо таких її напрямків, які вимагали дов­гострокового спостереження, тривалого накопичення і аналізу даних в умовах стабільності і порядку. Описи і обліки земель були явно недоско­налими, вони носили, так би мовити, дуже легеньке кадастрове забарвлен­ня.

Між тим, у козацькій державі ХУІ-ХУІІ століть, незважаючи на вели­чезні земельні простори, на перший погляд, ніким не міряні і не лічені, об-

18

19

лік земель існував. Усі землі, на яких перебували сімейні козаки з госпо­дарством і постійно проживали там у мирний період, були на обліку у ко­зачої старшини. Про це свідчать численні приклади досить швидкої ко­зацької мобілізації під час ворожих нападів, коли посланці із Запоріжжя діставалися до найпотаємніших хуторів. Звичайно, облік цей мав дуже умовний характер, але те, що він існував, те що відомості про ці землі пе­ребували у полі зору козачої старшини і генерального писаря, є історич­ним фактом.

Після гетьмана І. Мазепи лівобережна Україна, а пізніше значна части­на Правобережжя повністю підпорядковуються північному сусідові. На ті часи в Московській державі існувала так звана посошна система оподат­кування, тобто податком обкладалася умовна одиниця кількості землі-со-ха. Посошна система оподаткування співіснувала з так званою помісною системою наділення земель, суть якої полягала в тому, що держава за "го-судареву" службу розраховувалась з певною кількістю людей земельними наділами - помістями. Від цього способу розрахунку утворилась назва державного закладу - Помісного наказу, який скеровував облік і опис зе­мель у державі через своїх чиновників-писців. Писці описували державні землі, помістя з обмеженими правами приватної власності, а також земле­володіння, які успадковувались - вотчини, повноправну приватну влас­ність в спеціальних документах - Писцевих книгах. В описах враховува­лись сільськогосподарські угіддя: рілля, луки, пасовиська, ліси, а також якість земель, що мало важливе значення при виділенні земель під поміс­тя. Згідно з писцевим наказом 1622 р. наділяти слід було доброю землею, якщо ж землі визначались як середні за якістю, наділ збільшували на 25%, при поганих - відповідно на 50%, таким чином, кількість землі залежала від її якості. Писцеві книги були підставою для обкладання податками, а також, мали юридичний характер при купівлі-продажу, спадкоємництві і т.п.

Писцеві книги як діючі кадастрові документи проіснували більше двох сотень років, накопичили велику кількість цінної інформації і були поміт­ним досягненням Російської держави. Але при порівнюванні з аналогічни­ми документами тих же часів, які були створені в багатьох країнах Євро­пи, вони значно поступалися якістю, насамперед через низький рівень ви­мірювань.

В умовах обмеженості території і досить великої кількості мас насе­лення, в західноєвропейських країнах земля як основне джерело прибутку набувала більшої цінності, відповідно удосконалювались методи її вив­чення. В XVII сторіччі набувають широкого розповсюдження інструмен­тальні методи зйомки землеволодінь, складаються реєстри землевласників

з точним визначенням площ і змістовними характеристиками земель Ува­ги заслуговує заснований у XVII ст. в шотландському місті Еденбурзі так званий реєстр Сессінса, який вже тривалий час використовується для ре­єстрації земельної власності [32].

В 1714 році Петро І об'єднав дві форми землеволодінь - вотчинну та помісну, і замість поземельної (посопшої) податі впровадив подушне опо­даткування, яке не пов'язувалось з якістю земель. Писцеві книги втрача­ють своє значення, в Росії починають проводити загальні переписи, ревізії населення. Одночасно посилюються роботи по розмежовуванню земель. Розмежовуванню підлягали державні землі, а також приватні землеволо­діння, які реєструвалися у спеціальних межувальних книгах зі складанням планів і експлікацією угідь. Кількісний облік земель значно поліпшувався, у вимірюваннях поширювалось застосування геодезичних приладів. Але якісна оцінка земель не цікавила державу впродовж тривалого часу, май­же до середини XIX сторіччя.

У другій половині XVIII сторіччя після розподілу Польщі західні укра­їнські землі відійшли до Австрійської імперії, під юрисдикцією якої скла­даються перші земельні кадастри: Іосифінський (1785 р.) і Галицький (провізориум) тимчасовий (1817 р.). Галицький кадастр, незважаючи на тимчасовий характер, діяв тривалий час. У зв'язку з введенням в Австро-Угорщині для всіх її провінцій єдиної системи кадастру, в 1869 р. він був переглянутий, після цього з незначними змінами [30] діяв до розпаду Австро-Угорщини в 1918 р. Методика австрійського кадастру спиралась на точну геодезичну основу у вигляді мереж тріангуляції по всій країні і забезпечувалась мензульними топографічними зйомками крупного мас­штабу (1:2880; 1:1440) в залежності від цінності грунтів. Землі оцінюва­лись за десятьма видами угідь, якість орних земель складала вісім класів. В основу їх оцінки закладались показники чистого доходу. Оцінювальні роботи виконувались офіційною комісією, яка на місці детально описува­ла земельний об'єкт кадастрової оцінки, його природні умови, інфра­структуру, наслідки господарювання, визначала чистий дохід з урахуван­ням даних за 15 років. Одержані відомості заносили до реєстру ділянок -парацел, на основі яких нотаріально складались реєстри землевласників. В архівах Галичини збереглись численні документи цього кадастру, рі­вень виконання яких заслуговує не тільки на історичну увагу, але й стано­вить технічну цінність для сьогодення.

На східних і центральних українських землях існувала з XVIII сторіч­чя, як і в усій Російській імперії, система подушної податі, яка в умовах творення нових капіталістичних відносин гальмувала процес економічно­го розвитку країни. Це вимагало, за тодішнім висловом, "перевести оброк

20

21

з душі на землю". В 1837 р. в Росії було створено Міністерство державно­го майна, яке задекларувало вирівняти податки з селян відповідно до при­бутковості земель. В 1842 році були розгорнуті широкомасштабні кадаст­рові роботи, які охопили 24 губернії, але раптово припинились в 1856 ро­ці, не будучи доведеними до кінця. Як з'ясувалося, методика цього ка­дастру була недосконалою. Головними її недоліками була відсутність нау­кової оцінки грунтів, а також недостатньо врахована динаміка цін на сільськогосподарську продукцію. В результаті задеклароване вирівнюван­ня грошових зборів не відбулось, а ситуація у ряді регіонів, навпаки, різко ускладнювалась. Так, наприклад, мешканці Курської губернії у порівнянні з сусідньою Воронезькою за результатами цього кадастру повинні були сплачувати вдвічі більший податок, що явно свідчило про неякісність ка­дастрової оцінки земель. Цей та інші факти суттєво знижували результати робіт.

В 1859 р. була розроблена більш досконала методика, відповідно до якої Міністерство державного майна ще деякий час скеровувало кадастро­ві роботи, але з 1866 р. їх централізоване проведення припинялось і пе­рейшло до земств.

Бурхливий розвиток економіки в другій половиш XIX ст., вихід сільсь­когосподарської продукції, насамперед української, на світовий ринок, обумовили невпинне зростання моніторингу земельної власності, а це, в свою чергу, вимагало нової організації земельно-оцінювальних робіт на серйозній науковій основі. Істотним недоліком на цей момент був той факт, що ґрунтознавство ще не відпрацювало чіткого поняття про грунт. В усіх попередніх кадастрах застосовували господарсько-статистичні ме­тоди, тобто порівнювали між собою різні грунти в межах прийнятої класифікації за показниками врожайності основних сільськогосподарсь­ких культур, рівень же впливу вирішального фактору - природних власти­востей грунту на врожайність не мав механізму визначення.

Позитивні зрушення у цьому напрямку пов'язані з дослідженнями ви­датного ґрунтознавця В.В. Докучаєва, який поклав початок новому етапу в земельно-оцінювальних роботах. Він запропонував так званий природ­ньо-історичний метод оцінки фунтів, а потім на цій основі виконання де­тальних економічних обстежень. Метод В.В. Докучаєва, маючи певні не­доліки, був найбільш науково обгрунтованим, результати його досліджень зберегли свою цінність до нашого часу.

Полтавське земство першим в Україні в 1888 р. в землеоцінних робо­тах застосувало природньо-історичний метод, запросивши для його впро­вадження самого автора. Іншими земствами широко розгорталися землео-цінювальні роботи в Харківській, Катеринославській, Таврійській, Хер-

¹

сонській та інших губерніях. Незважаючи на урядові циркуляри про єдині засади земельно-оцінювальних робіт, земські кадастри базувалися на значних відмінностях. Не існувало єдиного розподілу сільськогосподарсь­ких угідь, в т.ч. й орних земель, природно-історична методика межувалася з господарсько-статистичною, статистична оцінка інколи підмінювалась недосконалим опитуванням.

Але матеріали земських кадастрів кінця XIX - початку XX ст., обслуго­вуючи конкурентоспроможне сільське господарство, продукція якого до­мінувала на світовому ринку, мали величезну цінність. За своїм якісним науковим рівнем в дослідженні питань ґрунтознавства, в розробці прийо­мів земельно-оцінювальних робіт, земський кадастр перевищував західні кадастри того часу, поступаючись перед ними тільки в питаннях кількіс­ного обліку, який спирався на вкрай недосконалу планову основу застарі­лих результатів межувань.

В 1917 році приватна власність на землю була скасована. В Радянсько­му Союзі офіційно запанувала думка про те, що земельний кадастр ста­вить перед собою "вузькофіскальні" цілі, тобто пов'язані з неприйнятним для нового соціалістичного ладу оподаткуванням земель. Сам термін "ка­дастр" в офіційних джерелах не вживався десятками років. Основна скла­дова частина кадастру - земельно-оцінювальні роботи надовго припинили своє існування. Але повністю відмовитися від земельно-кадастрових робіт не дозволяли економічні обставини. Для планування соціалістичного гос­подарства необхідно було налагодити обліки земель. Функції земельного кадастру в галузі реєстрації і обліку земель були перекладені на органи землевпорядкування, які здійснювали відведення земель у користування колгоспам, радгоспам та іншим підприємствам, а також незначних за роз­мірами земельних ділянок громадянам.

Слід зазначити, що земля після колективізації була позбавлена справж­нього господаря і поступово занепадала. Могутнє дореволюційне сільське господарство на кінець ери Сталіна перебувало на межі економічної кри­зи. Таке становище не могло не турбувати провідних вчених і фахівців країни.

Першочерговою умовою поліпшення ситуації вони вважали повноцін­не вивчення природного стану земель, їх якісну оцінку. З цією метою в Україні з середини 50-х років розгорнулись широкомасштабні грунтові дослідження. На їх основі інститутом Укрземпроект були складені карти грунтів і типи сільськогосподарських земель. Таким чином, були створені необхідні умови для пробного кадастру, який для набуття виробничого досвіду був проведений на початку 60-х років в господарствах п'яти за-

22

23

здалегідь вибраних районів Київської та інших областей України [46] і отримав позитивний резонанс серед фахівців.

Незважаючи на численні свідчення актуальності питань кадастру, офі­ційне введення урядом СРСР державного земельного кадастру відбулось лише 10 червня 1977 р., відповідно в УРСР - 29 липня 1977 р. Але карди­нальних зрушень в системі господарювання не сталося, оскільки земля як була, так і залишилась "всенародною", тобто нічиєю. Як наслідок цього, на початок 90-х років в Україні фактично не існувало ні банку земельних даних, ні відповідних реєстрів. Значні в минулому надбання вітчизняних земських кадастрів, на жаль, не можуть бути порівняні з відповідними аналогами за увесь радянський період.

£ 5. Сучасне реформування земельних відносин в Україні

Кінець XX сторіччя, як і його початок, пов'язуються у свідомості знач­ної частини людства з глобальними революційними перетвореннями, се­ред яких особливе місце займають земельні реформи. Але якщо в 1917 р. в Російській імперії була ліквідована приватна власність на землю, то в 90-ті роки спостерігається зворотний процес: в нашій країні відновлюється право приватної власності на землю.

Вперше в українській історії реформування земельних відносин здійс­нюється в умовах державного суверенітету. Відбуваючись в нових істо­ричних умовах, земельна реформа була покликана ліквідувати державну монополію на землю, відновити споконвічний потяг селянина до власної землі і на цій основі започаткувати більш досконалі форми господарюван­ня.

На жаль, тривале багаторічне викорінювання з свідомості широких верств суспільства почуття господаря не могло не вплинути на менталь­ність народу. Законодавча база як концептуальна основа реформування земельних відносин, розробляється дуже повільно і незадовільно. Перші законодавчі акти "Про земельну реформу" та про введення в дію "Земель­ного кодексу", які були прийняті в грудні 1990 р., зберегли монополію державної власності на землю. Надане цими актами право довічного і по­стійного володіння землею певною мірою носило позитивний характер, оскільки дозволяло громадянам і підприємствам користуватися землею на власний розсуд, але не дозволяло розпоряджатися нею повномасштабно, в тому числі ні продавати, ні купувати. Це єдине прогресивне положення "Земельного кодексу" 1990 р. мало що вирішувало. Щоб зрушити земель­ну реформу з місця, треба було на легітимній основі знайти принципово нові підходи до реформування земельних відносин.

Законодавчі акти Верховної Ради, які були прийняті вже після прого­лошення незалежності України, "Про селянське (фермерське) господарст­во", "Про колективне сільськогосподарське підприємство", "Про форми власності на землю", "Про приватизаційні папери", "Земельний кодекс 1992 р.", (березень 1992 р.), а також, "Концепція роздержавлення та при­ватизації підприємств, землі та житлового фонду" (листопад 1991 р.) та "Державна програма приватизації майна державних підприємств", (сер­пень 1992 р.) суттєво вплинули на перебіг земельної реформи. У "Концеп­ції роздержавлення..." та інших документах проголошене дуже важливе демократичне положення про те, що рівне право на приватизацію рівних за розмірами ділянок землі надається всьому дорослому населенню Украї-ЛЗі- Але задекларовані в "Концепції..." рівні права, на жаль, не забезпечу­вались рівними можливостями. Справа в тому, що в багатьох регіонах: в Донбасі, на Закарпатті та ін. не було можливості виділити громадянам се­редню по Україні площу ділянки, яка становить 0,80 га, бо такої кількості земель в промислових і густозаселених районах~просто не існувало. На­приклад, в Закарпатті ця ділянка була вдвічі меншою за норму - 0,37 га, тоді як на Херсонщині вона дорівнювала 1,54 га, тобто була вдвічі біль­шою. Не враховувала "Концепція..." також інші аспекти, зокрема негатив­не ставлення селянства до ідеї рівного розподілу земель серед усіх верств населення незалежно від проживання та місця роботи, які не брали безпо­середньої участі у сільськогосподарському виробництві. Передача більшої частини земель міським громадянам через їх непідготовленість до сільсь­когосподарської праці могла мати вкрай негативні наслідки для вироб­ництва сільськогосподарської продукції.

Земельний кодекс 1992 р. заявив принципово новий підхід до привати­зації, який передбачав пріоритетне право на приватизацію землі тим, хто її безпосередньо обробляє. Всім іншим громадянам також надавалась мож­ливість на виділення земель у приватну власність або у користування для ведення фермерського господарства, особистого підсобного господарства, присадибної ділянки, садівництва, городництва, сіножатей та випасу ху­доби, дачних та гаражних ділянок, виходячи з розроблених норм площі.

Реалізація заявленого земельним кодексом права громадян на приват­ну земельну власність передбачає поступову ліквідацію державної моно­полії на земельну власність, шляхом вилучення у колективних і держав­них сільськогосподарських підприємств, тобто, у колишніх колгоспів і радгоспів, а також інших сільськогосподарських підприємств до 10% зе­мель для створення державного фонду земель запасу. Із площі, що зали­шалася, вилучають ще 15% земель для створення державного резервного фонду. На базі земель запасу виділяються ділянки для фермерських госпо-

24

25

дарств, садівництва, городництва, дач, гаражів, для громадян не членів сільськогосподарського колективу. Землі резервного фонду призначають­ся для створення і розширення особистих підсобних господарств грома­дян.

Після утворення запасного і резервного державних фондів земель реш­та земель сільськогосподарських підприємств передається державою у ко­лективну власність членів трудових колективів сільськогосподарських підприємств. Землі колективної власності розпайовуються між членами колективу, тобто, визначається середня частка земель, яка припадає на кожного працівника із всієї загальної площі сільськогосподарських земель підприємства. За бажанням члена колективу ця частка або пай може зали­шатися у складі земель підприємства або вилучатися з них по припинен­ню членства. Вилучений земельний пай повинен бути означеним в натурі, тобто виділений межами із земель підприємства на місцевості і може бути приватизований з повним правом приватної власності, включаючи купів­лю або продаж після закінчення 6-річного терміну заборони.

Найбільшим досягненням Земельного кодексу в роздержавленні зе­мель є те, що він після створення фондів запасу і резерву фактично дає можливість розглядати землі сільськогосподарських підприємств як су­купну суму наділів, що перебувають у власності окремих членів підпри­ємств і підлягають приватизації. Взагалі ж, Земельний кодекс у порівнянні з "Концепцією роздержавлення..." передбачає більш збалансований меха­нізм реформування земельних відносин, пропонуючи компромісний варі­ант перерозподілу земель державної власності селянам і всім іншим заці­кавленим громадянам у більш справедливий спосіб, що зменшує між ни­ми соціальну напругу.

Після прийняття земельного законодавства минуло вже немало років, але земельна реформа в Україні просувається дуже повільними темпами, особливо це стосується створення фермерських господарств. Незважаючи на те, що землі сільськогосподарських підприємств, які були вилучені до земель фонду запасу, є в декілька раз меншими від обсягів, задекларова­них в Кодексі, процес вилучення земель до цього фонду майже припинив­ся. Окрім того, є поширені приклади використання земель, вилучених до фонду запасу, не за прямим призначенням, а для розбудови і створення нових особистих підсобних господарств, присадибних, дачних ділянок то­що. Внаслідок цього процес фермеризації, не маючи бази, фактично стоїть на місці, а фермерське господарство здійснюється всього лише на 2,5% сільськогосподарських земель. Другим суттєво стримуючим розвиток фермерства фактором є нинішня неспроможність держави, через еконо­мічні негаразди, надавати фермерам належну матеріально-фінансову під-

тримку у період їх становлення, а самостійно вони, навіть при умові виді­лення необхідних земель, не в змозі підняти господарство.

Численні опоненти приватної власності на землю намагаються у будь-який спосіб загальмувати роздержавлення земель, ускладнити перетворен­ня колективних земель сільськогосподарських підприємств на суму діля­нок приватної власності окремих працівників цих підприємств, не допус­кати розпаювання земель і виділення їх на місцевості. Вони намагаються використати знецінений у селянина за довгі роки існування колгоспної си­стеми потяг до власної землі, перекручують причини сучасної економіч­ної кризи і агітують за повернення до старих часів.

Що стосується селян, то у більшості із них після колективізації знач­ною мірою деформовані почуття власника і господаря, вони, підтримуючи приватизацію особистих підсобних господарств, присадибних ділянок і дач, вкрай обережно, а часто і негативно сприймають ідею фермерства, побоюючись остаточного розвалу колгоспів, оскільки вже звикли розрахо­вувати на їх підтримку.

Академік Л. Новаковський, аналізуючи стан реформування земельних відносин в Україні, відзначає, що після 1991 р. "близько 21 млн. громадян одержали у власність і користування 7,0 млн. га сільськогосподарських угідь", але на 1 січня 1998 р. з 5,9 млн. селян, що отримали сертифікати на право на земельну частину (пай), лише "50,1 тисячі побажали вийти з не­державних сільськогосподарських підприємств з власними земельними ді­лянками" [31].

Щоб подолати у селян недовіру до безповоротності процесу роздер­жавлення, необхідно рішуче прискорити реформування земельних відно­син. Таке прискорення вимагає чіткої законодавчої і дійової урядової під­тримки. Серед першочергових заходів у цьому напрямку повинно стати надання кожному працівникові сільськогосподарського підприємства пра­ва повної приватної власності на його земельний пай, нічим не обмежую­чи права вільної купівлі або продажу паю. Цей захід набагато поліпшить умови фермеризації і взагалі фермерської діяльності та неминуче започат­кує утворення ринку земель.

Незважаючи на труднощі перехідного періоду, є всі підстави вважати, що рішуча підтримка державою приватизаційного процесу подолає у сві­домості людей психологічний бар'єр колективістського світогляду, врешті решт відновить у селянина природне прагнення до землі, господарську гідність і самостійність. Тільки у цьому випадку, як показує світовий дос­від, земельна реформа в Україні досягне повного успіху, а її сільське гос­подарство зможе повернути ринкові позиції, втрачені на початку століття.

26

27

£ 6. Особливості вивчення земельного кадастру

як навчальної дисципліни, вимоги до підготовки фахівців

з землевпорядкування і кадастру

Розглядаючи земельний кадастр як навчальну дисципліну, нагадаємо, що в 1977 р. уряд СРСР офіційно визнав необхідність впровадження у державі земельного кадастру. У зв'язку з цим виникла необхідність фахо­вого забезпечення цієї діяльності, постали питання розробки планів підго­товки відповідних фахівців, написання спеціальної літератури, методич­них розробок тощо. Але через формальне ставлення держави до відправ­лення заходів земельного кадастру ці питання не отримали необхідного розвитку.

Земельний кадастр як навчальна дисципліна був введений до навчаль­них планів небагатьох вузів, переважно для спеціальності землевпорядку­вання. В Україні курс земельного кадастру почали викладати для студен­тів лише двох вищих учбових закладів - Харківського і Львівського сіль­ськогосподарських інститутів. Але позитивні зрушення в 90-х роках, спричиненні реформуванням суспільних відносин, поступово повертають земельному кадастрові втрачені колись позиції.

Відповідаючи на вимоги часу, Міністерство освіти відкриває у провід­них вузах країни давно очікувану спеціальність: з 1995 р. в Київському державному технічному університеті будівництва і архітектури, в Держав­ному університеті "Львівська політехніка" та деяких інших починають підготовку інженерів з кадастру. Навчальна дисципліна "основи земельно­го кадастру" вводиться також до навчальних планів суміжних спеціаль­ностей: інженерної геодезії, комунального та міського господарства, вод­ного господарства, охорони природних ресурсів та ін.

Внаслідок скорочення офіційного переліку спеціальностей, фах "ка­дастр" дещо трансформується і в 1998 році вищі заклади освіти здійсню­ють прийом студентів на перший курс спеціальності "Землевпорядкуван­ня і кадастр".

Розгорнута у вузах підготовка фахівців такого багатопланового профі­лю, згідно з яким відправляються заходи земельного кадастру, висуває і перед освітянами, і перед студентами досить суворі вимоги!

Завдання вищої освіти, з одного боку, полягає у кваліфікованому за­безпеченні майбутнього фахівця потужним комплексом знань, який скла­дається з серйозних циклів природничих і економічних наук і мусить спи­ратися на цілком необхідну математичну і правову основу. З іншого боку, насиченість навчального плану масою досить складних предметів вимага­тиме від студентів для їх засвоєння високого рівня здібностей і поперед-

ньої підготовленості. Але якщо вимоги до контингенту студентів цілком задовольняються високою престижністю цієї категорії фахівців і контин­гент добирається завдяки відповідним конкурсним змаганням, то сам нав­чальний процес, як прерогатива вищого закладу, ще не має задовільного забезпечення.

Сама по собі ще недостатньо відпрацьована також концепція підготов­ки фахівців нової спеціальності і, як наслідок цього, складені учбові плани також вимагають значного принципового поліпшення. До їхнього змісту повинні входити у відповідних обсягах такі необхідні дисципліни, як ґрунтознавство, основні предмети агротехнічного циклу та інші.

Найголовнішим предметам профільного напрямку, якими є земельний кадастр і землевпорядкування, повинна бути відведена цілком достатня кількість годин, здатна забезпечити виконання майбутніми фахівцями своїх професійних обов'язків. Це дозволить обгрунтовано збалансувати навантаження навчальних планів, зменшити домінування предметів окре­мих циклів до оптимального рівня і вирівняти, таким чином, підвалини фахової підготовки.

В зв'язку з цим величезного значення набуває розробка державних стандартів вищої освіти, розпочата Міністерством освіти в 1997 р. ,яка в даний період знаходиться на завершальному етапі. До розробки держав­них стандартів залучені провідні аграрні університети країни, де впро­довж десятиріч відбувалась підготовка інженерів-землевпорядників, і по­тужні технічні вузи, які на початку 90* років зініціювали відкриття спеці­альності "кадастр". Ця дуже непроста і кропітка робота в практичному плані скеровується Київським національним університетом будівництва і архітектури. Вона спрямована на узгодження традиційних поглядів на місце і роль землевпорядкування в житті суспільства з вимогами нових реалій, що виникли в умовах переходу країни до ринкової економіки.

Звичайно, ці труднощі, як і труднощі будь-якої нової справи носять в основному організаційний характер і, в принципі, можуть бути усунуті. Набагато серйознішим недоліком з освітянської точки зору, є майже пов­на відсутність навчальної вітчизняної літератури, що вкрай ускладнює за­своєння студентами теорії і набуття практики з обраної спеціальності. Аж ніяк не сприяє навчальному процесові і економічна криза країни, яка вже декілька років блокує розвиток освіти.

Критично оцінюючи нинішню ситуацію, ми не можемо очікувати швидкого розв'язання проблем. Але вимоги часу неминуче спонукають до позитивних зрушень, історична інерція суспільства вичерпує свій ресурс, висвітлюються нові орієнтири.

28

29

Отримують новий резонанс і освітянські аспекти земельного кадастру, до роботи зі студентами залучаються висококваліфіковані викладачі і до­свідчені виробничники, ширше використовується міжнародний досвід зе­мельного менеджменту, поширюється мережа спеціальних курсів з підви­щення кваліфікації з питань кадастру і землеустрою за участю провідних закордонних фахівців. Останнім часом інтенсивно розробляються вітчиз­няні підручники, конспекти лекцій та інші матеріали для забезпечення навчального процесу, де питання кадастру висвітлюється з урахуванням міжнародного надбання. Є й інші позитивні приклади створення необхід­них базових умов, а це врешті решт дозволить досягти головного, тобто надати можливість студентам пов'язати рівень своєї фахової підготовки виключно з власними зусиллями і бажаннями.

$ 7. Сутність кадастрового процесу, його основні види і принципи

Земельний кадастр, як і будь-яка сфера діяльності має два аспекти сво­го пізнання: теоретичний (освітній) і практичний (виробничий), інакше кажучи, є і навчальною дисципліною, і державною фундацією.

Розглядаючи земельний кадастр з виробничої точки зору, ми цілком впевнено визначаємо його, з одного боку як систему конкретних заходів, які здійснюються фахівцями і скеровуються державою; з другого боку, зе­мельний кадастр як навчальна дисципліна - це дещо зовсім інше, бо не об­межується наведенням змісту цих заходів, а розглядає їх аналітично, у ви­гляді єдиного процесу, перебіг якого підпорядковується чітко визначеним вимогам або принципам. Такий підхід до вивчення земельного кадастру дає змогу майбутнім фахівцям не лише накопичувати у свідомості суму знань, але й висвітлює різні аспекти цих знань, їх трансформацію і взаємо­зв'язок, значно поліпшуючи можливості і сферу їх практичного застосу­вання.

-"""''""Система заходів державного земельного кадастру спирається на по­тужний комплекс забезпечувальних робіт, серед яких: топографо-геоде­зичні вишукування, картографування території, грунтові, геоботанічні та інші обстеження і розвідування, які забезпечують державний земельний кадастр плановокартографічними та іншими матеріалами, тобто конкрет­ними відомостями про досліджувану територію, її адміністративно-тери­торіальний поділ, ґрунтове покриття, рослинність і т.п.

Ця інформація використовується в земельному кадастрі як просторова основа, відповідно до якої визначають розміри та площі земель, висвітлю­ють їх правовий режим, характеризують якість фунтів та рослинність,

аналізують господарський стан і т.д. Цей забезпечувальний етап започат- ; ковує в земельному кадастрі невпинний процес просторово-якісних визна- і чень, що є його об'єднуючою основою, навколо якої обертається уся сис­тема державних заходів.

Земельно-кадастровий процес просторово-якісних визначень відбува­ється у декілька етапів, починаючи кадастрове висвітлення досліджувано­го об'єкту від перших, основоутворюючих, але обмежених кількісно ви- І значень, до всебічних повномасштабних характеристик стану земель. Пер- І ший забезпечувальний етап кадастрового процесу торкається головним чином, просторових визначень і таких природних властивостей, як рель­єф, грунт, рослинність і т.п. Завдяки цьому етапові, землі "взагалі" кон­кретизуються до окремих розмежованих земельних об'єктів, які набува­ють певних просторових і природних ознак, тобто отримують необхідні вихідні дані.

До початку кадастрового процесу земля сприймається узагальнено: не маючи ні меж, ні прив'язаних до цих меж характерних ознак. Забезпечу-— вальний етап долає цю перешкоду, подаючи вихідні дані уже для розме­жованих і визначених земельних одиниць, а це дає можливість продовжи­ти їх вивчення на наступному правовому етапі кадастрового процесу. На цьому етапі вивчають правовий стан земель, тобто відповідність їх фак- \. тичного використання чинному земельному законодавству, юридичні під- і стави відносин між земельними об'єктами і власниками, користувачами і < орендарями, а також документальне забезпечення цих відносин. Перевіря­ється ідентичність державних актів на право володіння або користування землею і відповідних записів у державних реєструвальних книгах.

Забезпечені вихідними даними і правовими ознаками земельні об'єкти підлягають урахуванню, яке виконується в межах облікового етапу ка­дастрового процесу.

Завершується процес просторово-якісних визначень аналітичним ета­пом, в перерізі якого аналізують природньо-господарський стан земель, визначаючи бонітет грунтів та виконуючи економічну оцінку земель.

Після аналітичного етапу досліджувані земельні об'єкти отримують усю необхідну гаму характеристик і кадастровий процес досягає своєї ме­ти, але не вичерпує своїх можливостей. Розроблений на попередніх етапах арсенал суттєвих характеристик має вирішальне значення на заключному прикладному етапі земельно-кадастрового процесу, тобто у справах зе­мельного менеджменту, грошових оцінок земель, земельно-ринкових опе­рацій тощо. Структурна схема основних етапів і заходів земельного ка­дастру подається на мал. 1.1.

ЗО

31

	Оцінювальні			І		Аналітично-
	роботи Облікові роботи Реєстрування земель Обстеження вишукування			н ф о р м А ц І		розраху Облік Праві Забезпечу	чковии
							■звий вальний
	розвідки			Я
1	Система заходів					Етапи 1 процесу 1

Державна фундація

Навчальна дисципліна

З ЕМЕЛЬНИЙ КАДАСТР

М ол. 1.1 Структурно-операційна схема земельного кадастру

В залежності від характеру відправлення заходів державного земель­ного кадастру існують два його різновиди: первинний (основний) і поточ­ний (черговий).

.Первинний земельний кадастр виконується після утворення нових або трансформацій колишніх землеволодінь і землекористувань на основі все­бічних обстежень і розвідувань періодично через певну кількість років (10-15-20). Він забезпечує первинну інформацію про правове, природне і господарське становище земель. В процесі первинного земельного кадаст­ру перевіряється відповідність отриманої інформації чинному земельному

32

законодавству, після чого вона віддзеркалюється у кадастрових докумен­тах.

Поточний земельний кадастр призначається для фіксування змін, які відбулись у стані земель після проведення основного земельного кадаст­ру. Поточний земельний кадастр, як і первинний, спираючись на правову базу, фіксує у документах тільки ті зміни, які виникли на законній підста­ві і доводить до компетентних органів усі виявлені факти порушень зако­ну у використанні земель з метою їх усунення.

Поточний земельний кадастр проводиться кожного року відразу після закінчення первинного, його матеріали ретельно порівнюються з існую­чим станом земель, усі випадки просторових змін у використанні земель підлягають безпосередньому вимірові у натурі, зміни правового стану пе­ревіряються на законність юридичним шляхом. Таким чином, поточний земельний кадастр здійснює захист юридичного права суб'єктів на воло­діння або користування землею і охороняє від порушень передбачений за­коном режим використання земель.

Охоплюючи усю систему державних заходів, перебіг земельно-кадаст­рового процесу підпорядковується кільком основним принципам: єдності, об'єктивності, невпинності і зручності.

Принцип єдності земельно-кадастрового процесу полягає насамперед у тому, що, відбуваючись за єдиною системою заходів, він охоплює єдиний земельний фонд країни і спирається при цьому на єдиний законодавчий базис. Це дає можливість висвітлювати правовий, господарський та при­родній стан земель у різних регіонах країни на єдиній принциповій основі і дозволяє прийняття виважених рішень стосовно їх найбільш доцільного поточного використання і майбутнього потенціалу. Принцип єдності за­безпечується також централізованим керівництвом, контролем з боку уря­ду і єдиною стандартизованою формою облікових і звітних земельно-ка­дастрових документів.

Другим важливим принципом кадастрового процесу є його об'єктив­ність, яка полягає у тому, що всі дані земельно-кадастрової інформації по­винні бути цілком повноцінними і вірогідними^ тобто віддзеркалювати найбільш суттєві властивості, характерні ознаки досліджуваного земель­ного об'єкту. Тільки об'єктивні дані, які точно відбивають дійсний стан земель, можуть бути використані для ефективного поліпшення справи зе­мельного менеджменту у країні і визначенні справедливих ставок у розмі­рах земельного оподаткування. Кадастрові дані набувають об'єктивності завдяки двом вирішальним факторам: сумлінності причетних до подання інформації землевласників і землекористувачів і рівню фахової підготов-

33

ки службових осіб зі складу земельних органів, які зобов'язані належним чином оцінювати і контролювати надходження даних.

Ефективність заходів земельтіого кадастру цілком пов'язується з прин­ципом невпинності його дії. Цей принцип передбачає постійне система-"-гачне-урахувангог змін у стані досліджуваних земель і адекватне відбиття цих змін у змісті кадастрових документів. Принцип невпинності забезпе-• чує кадастровій інформації необхідні ознаки актуальності, доповнюючи її також суттєвими даними за будь-який період із минулого від початку ка­дастрових спостережень.

Що стосується принципу зручності, то він є головною ознакою того, як сприймаються результати земельного кадастру, як успішно використову­ються його дані споживачем. Цей принцип вимагає надання кадастровій інформації наочності, виразності, доступності у сприйманні, розробки но­вих, більш досконалих форм її висвітлення і інтерпретації. Цей етап у тво­ренні кадастрової продукції може звести нанівець увесь результат потуж­ного комплексу заходів земельного кадастру, якщо він не задовольняє споживацького попиту або просто за своєю незручністю недоступний спо­живачеві.

Основні види і принципи земельно-кадастрового процесу віддзерка­лює мал. 1.2.

Наприкінці зазначимо, що в деяких документах [38] до основних прин­ципів відносять повноту охоплення усієї території України і застосування єдиної системи координат. З цього приводу доцільно зауважити, що "пов­нота охоплення" не може вважатися принципом, оскільки не є конкрет­ним поняттям (термін "повнота" може означати 100%, а може бути й ін­шим). Натомість таким може бути поняття "суцільного охоплення терито­рії", але на даний момент це скоріше побажання, а не принцип. Щодо за­стосування єдиної системи координат, то це питання створення єдиної ма­тематичної основи для виробництва кадастрових карт, яке є вихідною умовою для забезпечення земельно-кадастрового процесу, а не його прин­ципом.

п
Е		п
Р		0
В		т
И		о
Н		ч
н		н
и		и
й		й

в иди

0
Б		н
є		Е
к		В		3
т		п		І»
и		и		У
в		н		ч
н		н		н
0		0		0
с		с		с
т		т		т
І		І		І

П РИНЦИПИ

ЗЕМЕЛЬНИЙ КАДАСТР

М ал. 1.2 Основні види і принципи земельного кадастру

34

35

;