Тема 4.2. Общественные объединения граждан как субъекты административного права (административно-правовой статус)

4.2.1. Понятие и виды (организационно-правовые формы) обществен­ных объединений граждан

Субъектами — участниками управленческих административно-правовых отношений могут выступать наряду с гражданами и общест­венные объединения граждан. В соответствии со ст. 30 Конституции РФ каждый гражданин России имеет право на объединение, свобода организации в деятельности общественных объединений гаранти­руется государством. Конституционное право граждан на объедине­ние включает в себя право создавать на сугубо добровольной основе любые общественные объединения для защиты своих интересов и достижения общих целей, право не вступать в любые общественные объединения, а также беспрепятственно выходить из них по своему желанию и разумению.

Общие основы правовой организации и деятельности общест­венных объединений в настоящее время регулируются Законом РФ от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» (в редакции от 20.07. 2012г. №121-ФЗ )³¹, действие которого распространяется на все об­щественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных³² и коммерческих организаций и созда­ваемых ими некоммерческих союзов (ассоциаций), а также на дея­тельность созданных на территории Российской Федерации струк­турных подразделений — организаций, отделений или филиалов и представительств — иностранных некоммерческих неправительст­венных объединений. Кроме того, действуют и другие законы об от­дельных видах общественных объединений, в которых регламенти­руются особенности организации и деятельности конкретных видов

общественных объединений — политических партий³³, профессио­нальных союзов³⁴, благотворительных и других видов общественных объединений.³⁵

Граждане могут создавать общественные объединения по своему выбору без предварительного разрешения органов государственной власти и местного самоуправления. Общественные объединения, правда, должны проходить государственную регистрацию для приоб­ретения прав юридического лица, но могут функционировать и без государственной регистрации и, соответственно, без приобретения прав юридического лица со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями.

Под общественным объединением понимается добровольное, само­управляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализа­ции общих целей, указанных в уставе. Общественные объединения соз­даются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей; в целях охраны здо­ровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан; зашиты прав, законных интересов граждан и организаций; а также в иных целях, на­правленных на достижение общественных благ, указанных в уставах со­ответствующих общественных объединений. В их состав входят учреди­тели, члены и участники общественного объединения.

Учредителями общественного объединения являются физические и юридические лица — общественные объединения, созвавшие съезд (конференцию) или общее собрание, на котором был принят устав общественного объединения, сформированы его руководящие и кон­трольно-ревизионные органы. Физические и юридические лица как учредители общественного объединения имеют равные права и несут равные обязанности.

Членами общественного объединения являются физические и юридические лица (общественные объединения), чья заинтересован­ность в совместном решении задач данного объединения в соответст­вии с нормами его устава оформляется соответствующими индивиду­альными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения в целях обеспечения их равноправия как членов данного объединения.

Участниками общественного объединения являются физические и юридические лица (общественные объединения), выразившие под­держку целям данного объединения и (или) его конкретным акциям, принимающие участие в его деятельности без обязательного оформ­ления условий своего участия, если иное не предусмотрено уставом.

Учредителями, членами и участниками общественных объеди­нений являются граждане (в т. ч. и иностранцы) с 18 лет, молодеж­ных —с 14 лет, а детских общественных объединений — с 10 лет. Пра­воспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента его государственной регистрации.

Организационно-правовыми формами (видами) общественных объединений являются: общественные организации, общественные движения (в т. ч. их особая и специфическая разновидность—полити­ческие общественные объединения), общественные фонды, общест­венные учреждения, органы общественной самодеятельности.

По территориальной сфере деятельности общественные объеди­нения могут быть общероссийскими, межрегиональными, региональ­ными и местными. К общероссийским общественным объединениям относятся те, которые осуществляют свою деятельность в соответст­вии с их уставными целями на территориях более половины субъек­тов РФ, имея там свои структурные подразделения — организации, отделения, филиалы и представительства; к межрегиональным — те, которые осуществляют деятельность на территориях менее половины субъектов Федерации; к региональным — те, которые действуют лишь в пределах территории одного субъекта Федерации; под местными общественными объединениями понимаются те, уставная деятель­ность которых осуществляется в пределах территории органа местно­го самоуправления.

К политическим общественным объединениям относятся поли­тические партии и политические движения, в уставах которых в чис­ле основных целей должны быть закреплены: участие в политической жизни общества (см.: Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О по­литических партиях» (в ред. от 02.04.2012 г. №28-ФЗ)³⁶ посредством влияния на формирование политической воли граждан; участие в выборах в органы государственной власти и органы местного само­управления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации; участие в организации и деятельности этих органов. Политические партии, всей своей деятельностью призван­ные содействовать выявлению и выражению политической воли гра­жданского общества, участвуют в выборах депутатов представитель­ных государственных и муниципальных органов и их должностных лиц в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией РФ и за­коном.

Федеральным законом от 20 июля 2012 г. N 121-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента"³⁷ введен институт некоммерческих организаций (НКО³⁸), выполняющих функции иностранного агента и определены особенности их правового положения.

Статус иностранного агента присваивается российским НКО, занимающимся политической деятельностью и финансируемым из иностранных источников.

К такой деятельности относится участие в организации и проведении политических акций. Целью создания таких организаций является воздействие на принятие органами власти решений, направленных на изменение проводимой государственной политики для формирования необходимого общественного мнения. Данные положения не распространяются на религиозные организации, государственные корпорации (компании) и созданные ими НКО, а также на государственные и муниципальные учреждения.

4.2.1. Правовое положение религиозных объединений

В ст. 28 Конституция РФ закреплено что «каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними».

Основы правового положения таких объединений, определены Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. №125-ФЗ (в ред. от 01.07.2011г. №169-ФЗ) «О свободе совести и религиозных объедине­ниях»³⁹, где нашли отражение позиция государства в отношении религиозных объединений и религиозных объеди­нений по отношению к государству, а также очерчены виды и объем правосубъектности этих объединений.

Согласно ст. 14 Конституции Российская Федерация - светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, а религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. И хотя государство и определяет правовой режим осуществления права на свободу совести, сво­боду вероисповедания, но ни само государство, ни его органы и должностные лица не вмешиваются в вопросы определения гражданами своего отношения к религии, в законную деятель­ность религиозных объединений, в том числе и поручать этим объединениям выполнение каких-либо государственных функций.

Целью законодательного урегулирования вопросов, связанных с религиозными объединениями является создание условий для реализации гражданами права на свободу вероисповедания, а также недопущения злоупотреблений этим правом. Закон о свободе вероисповедания, являясь нормативно-правовым актом государственной власти, определяет виды религиозных объединений, определяет реквизиты уставов (положений) религиозных объединений. В Законе о свободе вероисповедания подчеркивается, что государство охраняет законную деятельность религиозных объединений и в то же время контролирует соблюдение ими относящегося к ним законодательства.

Регистрацию уставов (положений) осуществляет Министерства юстиции РФ и его органов уп­равления в установленном Законом порядке.

Важным в статусе религиозных объединений яв­ляется то, что они образуются и действуют на основании своих уставов (положений); не могут вмешиваться в дела государства; участвовать в выборах органов государственной власти и в деятельности политических партий. Но им не запрещено участие в социально-культурной жизни общества в соответствии с зако­нодательством, регулирующим деятельность общественных объ­единений.

Прекращение деятельности религиозных объединений может произойти: по решению общего собрания учредителей, съезда (конференции), его образовавших; решением суда, если деятель­ность религиозного объединения противоречит его уставу (по­ложению) и действующему законодательству. Нарушение за­конодательства отдельными членами религиозных объединений не влечет ответственности всего объединения в целом.

Согласно Закону на территории РФ не могут учреждаться органы исполни­тельной власти и государственные должности, специально предназначенные для решения вопросов, связанных с реализа­цией гражданами права на свободу вероисповедания.

При Президенте РФ создан Совет по взаимодействию с ре­лигиозными объединениями, который является консультативным ор­ганом, осуществляющим предварительное рассмотрение и подготовку предложений для Президента Российской Федерации, касающихся взаимодействия Президента Российской Федерации с религиозными объединениями и повышения духовной культуры общества.⁴⁰.

4.2.2. Реализация административно-правового статуса общественных объединений граждан во взаимоотношениях с государством Полномочия государства по контролю и надзору за организацией и деятельностью общественных объединений граждан.

Административно-правовой статус общественных объединений реализуется ими во взаимоотношениях с государственными и муни­ципальными органами, которые в соответствии с требованиями Кон­ституции РФ обеспечивают соблюдение прав и законных интересов

общественных объединений всеми имеющимися в их распоряжении силами и средствами.

В отношении политических общественных объединений (полити­ческих партий и политических общественных движений), участвующих в формировании государственной власти, государство обеспечивает полную «прозрачность», т. е. гласность и открытость их деятельности для общества и государства, чтобы граждане знали, ради каких целей создаются соответствующие политические партии и движения, кем они финансируются, как и на что тратят свои средства.

Неполитическим общественным организациям (молодежным, детским, ветеранским, организациям защиты материнства и детства и т. д.) государство предоставляет различные налоговые и иные льготы и преимущества, а также в плановом организованном порядке оказы­вает всяческую материальную помощь и финансовую поддержку.

Органы общественной самодеятельности и различные клубы по интересам (цветоводов, филателистов, кинологов и т. д.) действуют независимо от государства, решая свои задачи совершенно самостоя­тельно.

Административно-правовыми отношениями опосредуется процесс государственной регистрации уставов общественных объединений. Политические общественные объединения подлежат государственной регистрации в обязательном порядке, а уставы и другие учредитель­ные документы профессиональных союзов подлежат не государствен­ной регистрации, а только учету в органах Министерства юстиции, поскольку по закону профсоюзы независимы в своей деятельности от органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления, им не подчинены и не подконтрольны.

Государственная регистрация общероссийских и международных общественных объединений производится Министерством юсти­ции РФ, межрегиональных — органами юстиции по месту нахожде­ния постоянно действующего руководящего органа общественного объединения, а региональных и местных общественных объедине­ний—органами юстиции соответствующих субъектов РФ. Отказ в го­сударственной регистрации общественного объединения по мотивам нецелесообразности его создания не допускается и возможен лишь при наличии конкретных строго определенных оснований.

Отказ в государственной регистрации общественного объедине­ния, а также уклонение от такой регистрации могут быть обжалованы в суд.

Органы юстиции, регистрирующие общественные объединения, осуществляют контроль за соответствием их деятельности уставным целям. Этот контроль призван обеспечить функционирование зарегистрированных общественных объединений в строгом соответствии с Конституцией РФ, действующим законодательством, а также в со­ответствии с их уставными целями. При этом государственные орга­ны наделены необходимыми полномочиями для воспрепятствования деятельности, выходящей за пределы уставных целей общественных объединений, а также деятельности, осуществляемой без надлежаще­го разрешения либо запрещенной законом.

По результатам контроля за деятельностью общественных объе­динений органы юстиции в установленных законом случаях вправе вынести руководящим органам общественных объединений письмен­ное предупреждение, основанием дли вынесения которого является нарушение действующего законодательства или совершение обще­ственными объединениями действий, противоречащих их уставным целям.

Регистрирующий общественное объединение орган юстиции вправе подать заявление в суд о приостановлении деятельности об­щественного объединения после двух письменных предупреждений, если эти предупреждения не были обжалованы в судебном порядке (или не признаны судом не основанными на законе). Постановка во­проса перед судом о приостановлении деятельности общественного объединения может иметь место только в случаях нарушения феде­рального законодательства и законодательства субъектов Федерации.

В случае приостановления деятельности общественного объеди­нения в течение установленного решением суда срока приостанавли­ваются и права общественного объединения как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать собрания, митинги, демонстрации и другие публичные мероприятия, прини­мать участие в выборах, использовать банковские вклады, за исклю­чением расчетов по хозяйственной деятельности.

Инициатором приостановления деятельности общественных объ­единений могут выступать и органы прокуратуры. В соответствии со ст. 42 и 44 Закона РФ «Об общественных объединениях» Генераль­ный прокурор РФ и прокуроры субъектов РФ могут обращаться в суд с заявлениями не только о приостановлении, но и о ликвидации общественного объединения и запрете на его деятельность в случаях нарушения им законодательства.