Глава 19
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВЫХ
ОТНОШЕНИЙ ПО ИСПОЛЬЗОВАНИЮ
И ОХРАНЕ НЕДР
§ 1. Общие положения
Отношения по использованию и охране недр (далее также — горные отношения) тесным образом соприкасаются и связаны с отношениями по использованию и охране земель (земельными отношениями). Это имеет объективную основу, поскольку использование недр связано с использованием земной поверхности. Любой недропользователь при изучении недр, добыче полезных ископаемых, при строительстве и эксплуатации соответствующих зданий, строений, сооружений обязан соблюдать не только требования, определенные в горном законодательстве, но и нормы, содержащиеся в земельном праве. В то же время земельное и горное право имеют свой предмет правового регулирования, поэтому к отношениям по использованию и охране недр применяется законодательство о недрах, а к земельным отношениям это законодательство применяется только тогда, когда они не урегулированы земельным законодательством (ч. 2 ст. 3 ЗК РФ).
Основными нормативными актами, регулирующими отношения по использованию и охране недр, являются: Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»1; ФЗ от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне»2; ФЗ от
1 См.: ВВС РФ. 1992. № 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823; 1999. № 7. Ст. 879; 2000. № 2. Ст. 141;2001.№ 21. Ст.2061;2001.№ ЗЗ. Ст.3429;2002.№ 22. Ст.2026;2003.№ 23. Ст. 2174; 2004. № 27. Ст.2711; 2006. № 17. Ст. 1778; 2006. № 44. Ст. 4538; 2007. № 27. Ст. 3213; 2007. № 49. Ст. 6056; 2008. № 18. Ст. 1941.
2 См.: СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6273; 2001. № 33. Ст. 3439; 2002. № 12. Ст. 1093; 2003. № 17. Ст. 1555; 2003. № 27. Ст. 2700; 2003. № 46. Ст. 4444; 2005. № 30. Ст. 3101; 2006. № 45. Ст. 4640; 2007. № 50. Ст. 6246.
398
\ \
\
30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе»1; ФЗ от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»2 и др.
Определение недр закреплено в преамбуле Закона РФ «О недрах». Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водостоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Наибольшую ценность имеют те ресурсы недр, которые доступны для геологического освоения и изучения и могут быть использованы для удовлетворения различных нужд — полезные ископаемые.
Существует большое количество видов полезных ископаемых, классифицировать которые возможно по различным критериям. Например, в зависимости от физического состояния выделяют твердые, жидкие и газообразные полезные ископаемые. Правовое значение имеет деление всех полезных ископаемых на два вида: общераспространенные и необщераспространенные. Региональные перечни полезных ископаемых, отнесенных к общераспространенным, определяются Министерством природных ресурсов и экологии РФ совместно с субъектами РФ и федеральным органом исполнительной власти РФ в области горного надзора. Все другие полезные ископаемые, не названные в утвержденном перечне общераспространенных полезных ископаемых, соответственно составляют группу необщераспространенных полезных ископаемых. Обычно к общераспространенным полезным ископаемым относятся: глина, песок, галька, гравий, мел, гипс, доломит, известняк и др.; к необщераспространенным — уголь, газ, нефть, руды и др. От вида полезных ископаемых зависят способ их разработки (промышленный или непромышленный) и порядок предоставления соответствующего участка недр.
Состав недр не ограничивается полезными ископаемыми. В недрах также содержатся и энергетические ресурсы, искусственные и естественные полости и др. Недра в границах территории РФ являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Добытые из недр полезные ископаемые и
См.: СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694; 1999. № 7. Ст. 879; 2001. № 33. Ст. 3429; 2003. № 17. Ст. 1557; 2003. № 27. Ст. 2700; 2003. № 46. Ст.4444; 2005. № 19. Ст. 1752; 2006. № 45. Ст. 4640; 2007. № 50. Ст. 6246; 2008. № 18. Ст. 1941.
См.: СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18; 1999. № 2. Ст. 246; 2001. № 26. Ст.2579; 2003. № 23. Ст. 2174; 2004. № 27. Ст. 2711; 2005. № 1. Ст. 25.
399
иные
ресурсы по условиям лицензии могут
находиться в различных формах
собственности.
Минерально-сырьевой комплекс РФ обеспечивает более половины ВВП и доходов федерального бюджета страны. Доля России в мировой добыче нефти составляет 13 %, газа и никеля — 25 %, алмазов — 30 %, платины — 17 %, палладия — 50 %, золота — 8 %; экспорт этих полезных ископаемых обеспечивает более 70 % валютных поступлений в Россию.
Максимум отечественного производства минерального сырья пришелся на 1985—1990 гг. Спад добычи, начавшийся с 1990— 1991 гг., по большинству ведущих полезных ископаемых сменился ростом в 1996—1998 гг. При этом уровни добычи 1990 г. к концу XX в. практически по всем полезным ископаемым не были достигнуты. По основным показателям, таким как объемы сейсморазведки, поисково-разведочного и параметрического бурения к 2020 г. планируется выйти на уровень 1986—1990 гг.»
В 2005—2007 гг. в России открыто 194 месторождения нефти и газа. Восточная Сибирь является единственной неосвоенной нефтегазоносной территорией континентальной части России. С каждым годом открывается все больше месторождений, на государственный баланс ставятся дополнительные запасы углеводородов. В указанные годы на территории РФ открыто 78 месторождений твердых полезных ископаемых, 29 месторождений благородных металлов, 16 — черных металлов, по 13 месторождений цветных металлов и угля.
Сегодня существует тенденция роста добычи основных видов полезных ископаемых: нефти, газа, угля, железных, медных, никелевых, апатит-нефелиновых, фосфоритовых руд, руд драгоценных металлов. По данным Федерального агентства по недропользованию, основное финансирование геолого-разведочных работ производится из внебюджетных источников (собственных или заемных средств недропользователей), вторым источником с точки зрения объема являются средства федерального бюджета, третьим — средства бюджетов субъектов РФ. За счет средств федерального бюджета в 2006 г. геолого-разведочные работы проводились на 808 объектах (2005 г. — 702). Наиболее значительная доля федерального бюджета была направлена на проведение работ по углеводородному сырью (42 %).
Как показывают официальные данные наибольшие объемы выбросов загрязняющих веществ имеют: добыча полезных иско-
400
паемых, в том числе добыча сырой нефти и природного газа; предоставление услуг в этих областях, добыча каменного угля, добыча металлических руд. Наибольшим суммарным объемом выбросов вредных веществ в атмосферу отмечена деятельность предприятий по добыче сырой нефти и нефтяного (попутного) газа — 4,6 млн т, добыче каменного угля, бурого угля и торфа — 0,9 млн т, добыче металлических руд — 0,4 млн т. Низкая степень улавливания и обезвреживания вредных веществ (36,2 % против 74,8 % в среднем по России) обусловлена тем, что источники выбросов на добывающих предприятиях в основном неорганизованные. В структуре сброса в водные объекты превалируют загрязненные сточные воды (70 %). Негативное воздействие на водные объекты определяется, в первую очередь, деятельностью предприятий по добыче угля, бурого угля и торфа, сбрасывающих 397,8 млн м3 загрязненных сточных вод, а также предприятий по добыче металлических руд (218,6 млн м3).
В целом, будущее минерально-сырьевое обеспечение экономики страны находится под влиянием следующих негативных факторов:
отсутствует отвечающая современным требованиям геолого- картографическая основа по ряду перспективных регионов России;
многие месторождения стратегически важных полезных ископаемых находятся на стадии падающей добычи (все крупнейшие месторождения нефти и газа Волго-Уральского и Западно-Сибирского регионов, россыпные месторождения золота);
добыча большинства полезных ископаемых в течение ряда лет не компенсируется приростом запасов ни на эксплуатируе мых, ни на новых объектах; приближаются сроки исчерпания эксплуатируемых рентабельных запасов некоторых ликвид ных полезных ископаемых — золота россыпного (2011 г.), золота коренного (2015 г.), нефти (2015 г.), олова и платины (2018 г.) и др.
Суммарное воздействие комплекса негативных факторов создает угрозы национальной минерально-сырьевой безопасности, в первую очередь для будущего минерально-сырьевого обеспечения экономики страны полезными ископаемыми, а также для стабилизации и роста валютных поступлений от сырьевого экспорта.
40?