§ 4. Принципы земельного права

Изучение принципов, лежащих в основе регулирования земельных отношений, имеет огромное теоретическое и практическое значение. Знание принципов позволяет раскрыть сущность земельного права и применить на практике отдельные положения земельного законодательства в соответствии с их истинным содержанием и смыслом. «Будучи своего рода сгустками правовой материи, — писал С. С. Алексеев, — они (принципы. — Е. Б.) как бы направляют функционирование права, определяют линию судебной и юридической практики, помогают установить пробелы

34

в праве, необходимость отмены устаревших и принятия новых юридических норм»'.

Земельное право основывается на общеправовых, межотраслевых принципах, которые присущи и иным отраслям российской правовой системы, и на отраслевых принципах, свойственных только земельному праву в силу специфики регулируемых им общественных отношений. В рамках отдельных институтов земельного права могут быть выделены и свои принципы — принципы правовых институтов.

Принципы земельного права — это объективно обусловленные характером земельных отношений основополагающие, руководящие положения, отражающие сущность земельного права. Принципы земельного права не являются «застывшими», они претерпели значительные изменения в связи с преобразованиями земельного строя России и соответствующими изменениями норм земельного законодательства.

Впервые основные принципы земельного законодательства были сформулированы в ст. 1 ЗК РФ, где также предусмотрено, что федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства. В то же время принципы земельного права могут быть как прямо сформулированы в правовых нормах, так и следовать из общего смысла норм.

Исходя из того что принципы права являются объективно обусловленными началами, в соответствии с которыми строится система права и которые характеризуют основные свойства и единство правовых норм, составляющих отрасль права, можно выделить следующие основные² принципы земельного права.

Принцип учета при регулировании земельных отношений много-аспектности земли (или комплексного подхода к земле как многоаспектному явлению). Нормы земельного права, имеющие частно-публичный характер, направлены на обеспечение регулирования отношений, прежде всего в области использования земли, с учетом того, что земля — это не только объект недвижимости, но и природный ресурс. Охрана земель как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве имеет приоритет перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, поэтому владение, пользование и распоряжение осуществляются собственниками свободно, если

¹ Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 90.

¹ Следует подчеркнуть, что приведенный перечень принципов земельного права не является исчерпывающим, но позволяет раскрыть сущность земельного права.

35

это не наносит ущерба окружающей среде. Из данного положения вытекают и два других принципа земельного права.

Принцип целевого использования земельных участков. Участки земли имеют целевое назначение, в соответствии с которым собственники, землевладельцы, землепользователи обязаны их использовать. Целевое назначение отражается в правоустанавливающих документах на земельные участки и не может быть самовольно изменено собственниками, землевладельцами, землепользователями. Неиспользование земельного участка в соответствии с его назначением или использование участка не по назначению влечет за собой применение мер ответственности.

Принцип рационального использования земли. Требование рационального использования земли распространяется на все категории земель и не зависит от формы собственности, установленной в отношении конкретного земельного участка. В общем виде рациональное использование земли можно определить как достижение максимального эффекта от использования земли (качественного и (или) количественного характера) с минимальными затратами и с соблюдением всех установленных требований по ее охране.

Причем не только собственники, землевладельцы, землепользователи обязаны рационально использовать свои земельные участки, но и государственные, муниципальные органы, осуществляющие управленческие функции, должны соблюдать это требование. Так, при предоставлении (изъятии и предоставлении) земельных участков они обязаны учитывать многие факторы: обоснованность размера выделяемого участка, местоположение будущего объекта; необходимость сохранения ценных сельскохозяйственных угодий и снятия плодородного слоя земли и др. Обеспечению рационального использования служат и проводимые в рамках землеустройства упорядочение существующего землепользования, устранение чересполосицы и других неудобств в расположении земельных массивов.

Данный принцип в качестве основной идеи пронизывает все земельное законодательство и находит свое подтверждение и в нормативных актах ряда иных отраслей российского законодательства: гражданского, экологического, административного и др.

Принцип сочетания частных и публичных интересов. В соответствии с ним правовое регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества в целом, при обеспечении гарантий каждого гражданина и юридического лица на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

36

Необходимость сочетания интересов общества и законных интересов граждан определяет и закрепление в законодательстве приоритета охраны жизни и здоровья человека, в соответствии с которым при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека.

Принцип управления земельными ресурсами независимо от формы собственности. Управление земельными ресурсами осуществляется в отношении всех категорий земель и независимо от того, используются они или нет, поскольку государство реализует свое право территориального верховенства. Последовательное применение в регулировании земельных отношений указанного принципа позволяет создать условия для рационального использования и охраны земель.

Принцип приоритета особо ценных и особо охраняемых земель. Согласно этому принципу изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

Принцип приоритета интересов народов, проживающих на соответствующей территории. Этот принцип нашел закрепление в ряде норм земельного законодательства, а также в ст. 9 Конституции РФ, в соответствии с которой земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Например, о возможности или предстоящем предоставлении земель для строительства объектов, деятельность которых затрагивает интересы населения, местная администрация должна информировать население. ЗК РФ предусматривает возможность проведения сходов, референдумов граждан при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами.

Принцип платности использования земель. В советский период, когда землепользование в стране провозглашалось бесплатным

37

(до 1991 г.), были сторонники введения платного характера использования земельных ресурсов (Ю. Г. Жариков, Н. Н. Веденин, С. Н. Кравченко, Н. Т. Осипов, Я. Я. Сраутманис, В. П. Шкредов идр.). Они обосновывали свою позицию тем, что введение платы будет способствовать более рациональному использованию земель и повышению их качества. Эти доводы в конечном счете послужили обоснованием одного из направлений земельной реформы РФ: установление платы за пользование земельными ресурсами.

Платный характер использования земель выражается в том, что собственники, землевладельцы, землепользователи, арендаторы в зависимости от основания пользования земельными участками обязаны платить земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) или арендную плату. Исключения из этого принципа могут быть установлены только федеральными законами или законами субъектов РФ.