18.2. Правовая основа проведения референдумов

До принятия Избирательного кодекса правовой основой про­ведения референдумов в Республике Беларусь являлись как Кон­ституция, так и Закон «О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь» от 13 июня 1991 г. Именно по этому Закону и были проведены все референдумы в новейшей истории Респуб­лики Беларусь — в 1995 и 1996 гг.

Новая редакция Конституции Республики Беларусь внесла существенные изменения в правовую регламентацию организации и проведения референдумов. Если по Конституции 1994 г. Верхов­ный Совет обязан был не позднее 30 дней после внесения на его рассмотрение соответствующих закону предложений Президента, депутатов или граждан о проведении референдума назначить дату проведения референдума, то в редакции Конституции 1996 г. такой срок вообще не оговорен. Президент назначает референдум после внесения на рассмотрение в соответствии с законом предложений палат либо граждан. Дата же проведения референдума устанавлива­ется не позднее трех месяцев со дня издания указа Президента.

На практике это означает, что Президент при обращении к нему более 450 тыс. граждан или большинства членов парламента с предложением назначить референдум по определенным вопросам может вообще не назначить референдум, если эти вопросы не сог­ласуются с его позицией. Он может изменить вопросы и назначить свой референдум или отложить дату проведения референдума на удобное для него время. То есть он единолично определяет все вопросы, связанные с проведением референдумов.

Участвовать в референдуме имеют право граждане Республи­ки Беларусь, обладающие избирательным правом. Референдум проводится путем всеобщего, свободного, равного и тайного голо­сования (ст.76 Конституции).

В развитие положений новой редакции Конституции Респуб­лики Беларусь 9 июля 1999 г. была принята новая редакция Зако­на «О народном голосовании (референдуме) в Республике Бела­русь», в которую были внесены существенные изменения и допол­нения. Эта редакция Закона стала основой для инкорпорации его положений в Избирательный кодекс.

В первую очередь изменения и дополнения затронули круг вопросов, которые не могут выноситься на республиканский рефе­рендум. В соответствии со статьей 112 Избирательного кодекса не допускается выносить на референдум вопросы, которые могут вызвать нарушение территориальной целостности Республики Бе­ларусь; связанные с избранием и освобождением Президента, дру­гих должностных лиц, назначаемых или освобождаемых Президен­том, а также палатами парламента; о принятии и изменении бюджета, установлении, изменении и отмене налогов; об амнистии и помиловании.

Заметим, что редакция Закона о референдуме от 13 июня 1991 г. запрещала выносить на референдум более широкий круг вопросов, таких как: 1) нарушающие неотъемлемые права народа Республики Беларусь на суверенную национальную государственность, госу­дарственные гарантии существования белорусской национальной культуры и языка; 2) принятие чрезвычайных и неотложных мер по охране общественного порядка, защите здоровья и безопаснос­ти населения; 3) выполнение обязательств по международным до­говорам. Таким образом, новая редакция Закона существенно сузила круг вопросов, которые могут рассматриваться на референ­думе.

Новая редакция Конституции передала право назначать рефе­рендумы исключительно Президенту. Право инициативы референ­дума предоставлено Президенту, палатам Национального собрания и гражданам Республики Беларусь.

В соответствии со статьей 113 Избирательного кодекса предло­жение принимается на раздельных заседаниях палат парламента большинством голосов от полного состава каждой из палат и вно­сится на рассмотрение Президенту, а последний инициирует и назначает референдум. Причем из текста Закона не ясно, нуждается ли в предварительной юридической оценке на соответствие законо­дательству Беларуси вопрос, инициируемый Президентом.

Инициатива референдума гражданами страны выражается в виде предложения не менее чем 450 тыс. человек, обладающих из­бирательным правом, причем во всех областях и в городе Минске таких граждан должно быть более 30 тыс. Для этого создается ини­циативная группа в составе не менее 100 человек, которая пример­но в равной степени должна представлять граждан от каждой об­ласти и города Минска.

Процедура регистрации инициативной группы по проведению республиканского референдума достаточно сложна. Об этом может свидетельствовать один лишь перечень документов, которые не­обходимо приложить к заявлению группы в Центральную комис­сию с просьбой о регистрации. К заявлению прилагаются протокол собрания, на котором было принято решение об образовании ини­циативной группы, выражении инициативы о проведении рефе­рендума, о вопросе, предлагаемом на референдум, об избрании председателя группы и координаторов по областям и городу Минску и список участников собрания, подписанные председате­лем и секретарем собрания, а также список членов инициативной группы, давших согласие на участие в ее работе. Членство подтвер­ждается собственноручными подписями, подлинность подписей подлежит нотариальному засвидетельствованию. Собрание право­мочно, если в нем приняло участие более половины состава иници­ативной группы. Решение собрания принимается большинством голосов его участников.

Вопрос, предложенный на референдум от имени граждан Бе­ларуси, и документы, представленные инициативной группой, передаются на заключение в Министерство юстиции и прокуратуру. Они должны проверить соответствие вопроса требованиям законо­дательства и соблюдение порядка образования инициативной группы. Время, необходимое для проверки вопроса, в законе не ус­тановлено.

После получения положительного заключения вопрос и состав инициативной группы регистрируются Центральной комиссией. После регистрации инициативной группы Центральная комиссия выдает ей свидетельство о регистрации и образец листа для сбора подписей граждан под предложением о проведении референдума. Отказ в регистрации может быть обжалован в Верховный Суд Рес­публики Беларусь, причем жалоба должна быть подписана боль­шинством состава инициативной группы.

Подписные листы должны содержать формулировку зарегистри­рованного вопроса, предлагаемого на референдум, или изложение су­щества предлагаемого решения (законопроекта), а также фамилию, имя и отчество члена инициативной группы, собирающего подписи, с указанием номера свидетельства о регистрации инициативной груп­пы и органа, выдавшего его. Члены инициативной группы при сборе подписей должны иметь при себе и предоставлять для ознакомления полный текст решения, выносимого на референдум.

Для сбора подписей отведен двухмесячный срок. Сбор подпи­сей граждан осуществляется только членом инициативной группы. Запрещается принуждение граждан Республики Беларусь к полу­чению подписи в подписном листе, а также использование проти­воправных форм сбора подписей.

Гражданин, выступающий за референдум, должен не только подписаться, но и собственноручно внести в подписной лист дату подписи. В подписной лист можно будет включать только подписи граждан, проживающих в одном населенном пункте, а в городах с районным делением — в одном районе города.

Заполненный таким образом подписной лист с указанием об­щего числа подписей на нем и даты заверения подписывается чле­ном инициативной группы в присутствии руководителя либо за­местителя руководителя соответствующего местного исполкома и немедленно удостоверяется печатью этого исполкома. Ответствен­ность за достоверность содержащихся в подписных листах данных несет член инициативной группы, осуществлявший сбор подписей.

Не позже двухмесячного срока инициативная группа сдает подписные листы в районные, городские исполнительные комите­ты, которые в десятидневный срок проверяют достоверность под­писей в них. Проверке подлежат не менее 20% подписей в подпис­ных листах.

Выявленные фиктивные подписи в подписных листах, или подписи одного и того же гражданина за двух и более граждан, либо подписи граждан, не имеющих права участвовать в референдуме, а равно подписные листы, сбор подписей в которых проводился ли­цом, не являющимся членом инициативной группы, или не подписанные членом инициативной группы, или подписанные членом инициативной группы, не собиравшим эти подписи, либо содержа­щие подписи граждан, проживающих не в одном населенном пункте, а в городах с районным делением — не в одном районе, либо не удостоверенные печатью соответствующего местного исполни­тельного и распорядительного органа, а также подписи граждан, собранные до регистрации инициативной группы, признаются не­достоверными.

Если при проверке достоверности подписей граждан в подпис­ных листах, представленных членами инициативной группы в рай­онный, городской исполнительный комитет, в районную админис­трацию в городе, не менее 15% подписей признаны недостоверны­ми, проводится повторная проверка 15% подписей граждан в подписных листах. Если при повторной проверке не менее чем 15% подписей граждан будут признаны недостоверными, все сданные членами инициативной группы подписные листы и подписи в них соответствующим исполкомом или администрацией не учитыва­ются при определении результата сбора подписей граждан в рай­оне, городе, районе в городе в поддержку инициативы о проведе­нии референдума.

Установление ограничения, при котором определение чуть более 5% недостоверных подписей от общего коли­чества собранных подписей является основанием для признания всех остальных подписей в подписных листах также недостоверными, ущемляет конституционные права граждан Беларуси. Поскольку За­кон не устанавливает возможность присутствия членов инициативной группы при проверке достоверности подписей, можно так отобрать листы для проверки, чтобы вложиться в заданный норматив. Эти пра­вила создают возможность исполнительным структурам власти при проведении подсчета голосов уменьшить количество подписей граж­дан в случае необходимости ниже установленной нормы (450 тыс. по стране или 30 тыс. подобласти), что автоматически приведет к призна­нию инициативы о проведении референдума недействительной.

Окончательную проверку законности проведения сбора подпи­сей проводит Центральная комиссия. Она может также отклонить инициативу в случаях нарушения срока, сборов подписей граждан, отсутствия требуемого количества подписей, выявления нарушений принципа добровольности в ходе" сбора подписей, представления инициативной группой более 15% недостоверных подписей, уста­новления в представленных документах других нарушений требова­ний Избирательного кодекса и иных актов законодательства Рес­публики Беларусь.

Если все-таки организаторы сумеют пройти сквозь все эти за­конодательные процедуры, то инициатива референдума может быть отклонена Президентом при несоответствии предложения, по его мнению, требованиям Избирательного кодекса и иным актам законодательства Республики Беларусь.

Повторное инициирование референдума гражданами по одно­му и тому же вопросу допускается не ранее чем через год после отклонения предложения.