Іv Універсал
В своєму IV Універсалі Центральна Рада спробувала обумовити й пояснити причини свого самостійництва: “Чотири роки лютої війни знесилили наш край і людність. Фабрики товарів не виробляють. Заводи спиняються. Залізниці розхитані. Гроші в ціні падають. Хліба зменьшується. Насуває голод. По краю розплодились юрби грабіжників і злодіїв, особливо, коли з фронту посунуло військо, счинивши криваву різню, заколот і руїну на нашій землі.
Через усе це не могли відбутися вибори в Українські Установчі збори в приписаний нашим попереднім Універсалом час, і ці Збори, призначені на нинішній день, не могли зібратись, щоб прийняти з наших рук нашу тимчасову найвищу революційну владу над Україною, установити лад в Народній Республіці нашій і організувати нове правительство.
А тим часом Петроградське правительство народних комісарів, щоб привернути під свою владу вільну Українську Республіку, оповістило війну Україні і насилає на наші землі свої війська красногвардейців – большевиків, які грабують хліб у наших селян і без всякої плати вивозять його в Росію, не жаліючи навіть зерна, наготовленого на засів, вбивають неповинних людей і сіють скрізь безладдя, злодіяцтво, безчинство”46. На далі було піддано жорстокій критиці політику більшовиків, яка вела до громадянської війни.
Саме аби уникнути цих лих та кровопролиття й було проголошено самостійність УНР, яка з усіма сусідніми державами прагне жити у добросусідстві, а відтак “ні одна з них не може втручатися в життя самостійної Української Республіки”47. В цій Республіці влада належатиме лише народові України, від імені якого будуть обрані Українські Установчі збори, а правитиме – Центральна Рада, як представництво робочого народу, селян, робітників і солдатів, та її виконавчий орган – Рада Народних Міністрів (переіменований Генеральний Секретаріат).
Універсалом новому урядові доручалося насамперед продовжити розпочаті раніше переговори про мир з Центральними державами цілком самостійно й довести їх до кінця, а також дати рішучу відсіч насланим з Петрограда більшовицьким насильникам.
Крім того, в процесі триваючої демобілізації, Універсалом приписувалося “роспустити армію зовсім, а потім замість постійної армії завести народню міліцію, щоб військо наше служило охороні робочого народу, а не бажанням пануючих верств”48.
Зруйновані війною й демобілізацією місцевості мали бути відновлені за допомогою державного скарбу.
По завершені демобілізації урядові доручалося провести перевибори до місцевих (волосних, повітових) рад та міських дум. Універсал зобов’язав “правительство додати до помочі місцевим самоврядуванням ради робітничо-селянських і солдатських депутатів, вибраних з місцевих людей”49, тобто з’явилася, точніше – легалізувалася, ще одна ланка у структурах місцевої влади, оскільки Ради не припиняли своєї діяльності.
Універсалом було підтверджено скасування приватної власності на землю та її соціалізацію. При цьому обіцялося, що відбудеться “передача землі в руки трудящих уже до початку весняних робіт через земельні комітети”50. Надра, ліси й водні багатства країни націоналізовувалися, а відроджена промисловість мала перейти на мирний стан праці. Державою гарантувалася соціальна захищеність безробітним та скаліченим (інвалідам).
Крім того, встановлювалася державна монополія на зовнішню та основні галузі внутрішньої торгівлі. Урядові УНР доручалося розробити і представити на затвердження Центральній Раді відповідні закони, а також закони про державну монополію заліза, вугля, шкіри, тютюну та інших продуктів і товарів.
Раді Народних Міністрів наказувалося також встановити державно-народний контроль над усіма банками, обгрунтовуючи це тим, що вони “кредитами (позиками) нетрудовим масам допомагали визискувати класи трудові”, а свою позичкову політику спрямовували на спекуляцію та ріжну банкову експлуатацію (визиск).
Боротьба чи повстання проти УНР, як і намір повернути старий порядок, мали визначатися й каратися як державна зрада.
IV Універсал підтверджував демократичні свободи, оголошені у ІІІ Універсалі, а також від імені Центральної Ради запевнив, що в УНР всі нації користуватимуться правом національно-персональної автономії.
Після прийняття IV Універсалу Центральною Радою було прйнято низку законів, основними з яких, були закони: про 8-годинний робочий день (25 січня), про земельну реформу (31 січня), про державний герб (1 березня), про запровадження нової грошової одиниці – гривні (1 березня), громадянство в УНР та територіально-адміністративний поділ України (2 березня) та інші.
Центральна Рада займала особливе місце в структурі вищих органів УНР. У III Універсалі вказувалося, що Центральна Рада була поставлена українським народом “разом з братніми народами України... берегти права, здобуті боротьбою”51, а IV Універсалом додавалося: “Ми, Українська Центральна Рада, представниця робочого народу – селян, робітників і солдатів”52. У деклараціях Генерального Секретаріату вживаються правові означення Центральної Ради: “законодавчий орган”, “представницький орган”, нарешті, “революційний, демократичний парламент”.
Втім, незважаючи на всі ознаки парламенту, Центральна Рада мала свою певну специфіку. По-перше, від самого початку в основоположних документах Центральної Ради постійно декларувалося, що вона є тимчасовим органом, який має припинити свою діяльність, після скликання Українських Установчих зборів. По-друге, Центральна Рада формувалася не шляхом загальних виборів, а на основі делегування до її складу представників різних “демократичних” громадських організацій, а тому вона не була повноважним українським представницьким органом (парламентом), а швидше передпарламентом.
Правове регулювання діяльності вищого органу виконавчої влади УНР здійснювалось на підставі III та IV Універсалів Центральної Ради та затверджених нею урядових декларацій. Однак ці документи містили багато узагальнень й чітко не вказували на форму державності, не визначали принципів формування, структури, юридичного статусу та компетенції гілок влади тощо.
1 лютого 1918 р. Мала Рада надала надзвичайні повноваження Раді Народних Міністрів. Зокрема, без згоди Центральної Ради, уряд мав право підписувати міжнародні угоди на будь-яких умовах. Це рішення дозволило делегації УНР 8 лютого 1918 р. укласти військову конвенцію між УНР та Німеччиною й Австро-Угорщиною. Ця конвенція та Берестейській договір (від 9 лютого), укладені делегацією УНР з Центральними державами, стали правовою основою для введення союзницьких військ в Україну та звільнення її від більшовицької окупації.
На час проголошення самостійності УНР, Республіка все ще не мала своєї Конституції, хоча й її проект існував. Він розроблявся ще з 20 червня 1917 р. спеціально створеною Комісією Центральної Ради (голова М. Левитський, секретар М. Шраг), склад якої вже у липні досяг 100 осіб (71 українець, 11 росіян, 8 євреїв, 2 німці, 2 поляки, по одному білорусу, татарину, молдаванину, чеху, болгарину, греку)53. Комісія протягом листопада підготувала і в середині грудня 1917 р. опублікувала “Проект Конституції Української Народної Республіки”. Згідно зі змістом цього документа Україна повинна була стати автономною частиною Федеративної Республіки Російської і реалізовувати суверенітет українського народу разом з іншими народностями, які мешкають на її території, через Українські всенародні збори, за винятком певних прав, що добровільно передавалися центральним органам федерації. Серед них: іноземні відносини, питання війни і миру, встановлення одиниць мір, ваги і монети, митне законодавство, унормування правил зв’язку і транспорту, охорона торгівлі і мореплавства за кордоном, загальні засади громадянства, цивільного, карного і процесуального законодавства, санітарних і карантинних правил, охорона авторської власності і патентів, нагляд за додержанням прав національних меншин.
Втім, на межі 1917–1918 рр. Центральній Раді не вдалося ухвалити Проект Конституції УНР, який було представлено 10 грудня 1917 р.54, а отже її положення так і не набули чинності. Утім, процес організації урядового і державного життя в Україні тривав і, хоча й повільно, але прогресував. Він продовжувався й після завершення “одіссеї” керівних органів УНР до західних кордонів, повернення до Києва 9 березня 1918 р. 29 квітня 1918 р. Центральна Рада таки прийняла Основний закон Республіки (Статут про державний устрій, права і вільності УНР), який був майже ідентичний проекту від 10 грудня 1917 р.
Майже весь основний варіант Проекту Конституції 1917 р. (зокрема, УНР вже не передбачалася як федеративна частина Росії, а визначалася самостійною державою) увійшов до основоположних засад Конституції УНР. Цей варіант дороблявся у вкрай знервованій обстановці, коли Центральна Рада доживала останні дні, а ухвалений він був формально, поспіхом за доповіддю заступника голови Центральної Ради А. Степаненка перед Малою Радою 29 квітня 1918 р.
Відтак, цілком слушною є думка, що саме з УНР пов’язані головні державно-правні акти визвольної боротьби – ІІІ і IV Універсали (зо всіма їхніми хибам і слабостями тогочасної української політичної думки), мусимо бачити в них “метрику народження” новітньої України, або, іншими словами, без УНР не було б ні Гетьманщини, ні УРСР55. За УНР також були закладені паростки вітчизняної державної організації й розпочався процес формування та становлення інституту держави в Україні новітнього зразка.