Іі Універсал

Того ж дня (3 липня 1917 р.) в своєму ІІ Універсалі Центральна Рада повідомила народові: “Визначаючи що доля всіх народів Росії міцно зв’язана з загальними здобутками революції, ми рішуче ставимось проти замірів самовільного здійснення автономії України до Всеросійського Учредительного Зібрання”16. Цей акт був компромісом між Центральною Радою та Тимчасовим урядом: останній визнавав Центральну Раду і Генеральний Секретаріат як крайовий орган України і водночас Генеральний Секретаріат ставав органом центрального російського уряду в Петрограді. Зі свого боку, Українська Центральна Рада визнавала Всеросійські установчі збори, а до їх скликання зобов'язувалася не робити самовільних кроків до здійснення автономії України.

Відтак, фактично заявлялося про відмову від проголошеної І Універсалом автономії (дослівно: “Вважаючи, що утворення краєвого органу Временного правительства на Україні забезпечує бажане наближення управління краєм до потреб місцевої людності в можливих до Учредительного зібрання межах, і визнаючи, що доля всіх народів Росії міцно зв’язана з загальними здобутками революції, ми рішуче ставимось проти замірів самовільного здійснення автономії України до Всеросійського Учредительного зібрання”17). Разом з тим шлях до автономії мав бути узгоджений з Петроградом, а Центральна Рада тим часом “в згоді з національними меншостями України підготовлятиме проекти законів про автономний устрій України для внесення їх на затвердження Учредительного зібрання”18. До скликання ж всеросійських Установчих зборів, як випливає з Універсалу, усі свої законодавчі ініціативи вона мусіла б подавати на узгодження до петроградського Тимчасового уряду.

Крім того, Центральна Рада мала поповнитися представниками від інших народів, які живуть в Україні. Саме така (поповнена) Центральна Рада повинна була утворити Генеральний Секретаріат, склад якого мав затвердити Тимчасовий уряд. Генеральний Секретаріат відтоді виступав “як носитель найвищої крайової влади Временного правительства на Україні”19. Далі ж у документі Генеральний Секретаріат без ретуші називався органом Тимчасового уряду. Під його ж контролем мали формуватися й українізовані військові частини в складі заальної російської армії, а Центральна Рада “матиме своїх представників при кабінеті військового міністра, при Генеральному штабі і при Верховному головнокомандуючому, які будуть брати участь в справах комплектування окремих частин виключно українцями”20, які по суті з юридичної точки зору були б у цьому процесі лише спостерігачами і не більше.

Слід також зауважити на ще одну суттєву деталь – ІІ Універсалом не окреслювалася навіть номінальна територія України, а отже й географія компетенції як Генерального Секретаріату, так і Центральної Ради, що фактично де-юре означало їхню претензію лише на моральне представництво інтересів українського народу перед загальноросійською владою.

Таким чином Тимчасовий уряд домігся своєї мети – юридичного та фінансово-економічного підпорядкування загальноросійській владі українського політичного керівництва і крайових виконавчих структур. То був окреслено певний крок відступу автономної України, політична поразка провідників Центральної Ради, зумовлена їхньою неспроможністю опанувати адміністративно-політичною і фінансово-економічною ситуацією в поєднанні з автономістською хворобою відчуття неповноцінності державотворчих можливостей українства, а по суті справи самих себе.

Тим не менш, наслідки перемовин в Києві було помічено по той бік фронту Першої світової. Так, наприклад, 9 серпня 1917 р. австрійське відомство з питань цензури повідомляло Інформаційному відділу Головного армійського командування, “що всупереч спротиву Тимчасового уряду створено Кабінет Міністрів України під назвою “Генеральний Секретаріат Української Центральної Ради””21. До відома компетентних органів у Відні також доводилося про визнання новоствореного київського уряду делегацією Тимчасового уряду. При цьому віденські доповідачі, прагнучи визначити статус державного устрою тогочасної революційної Росії та місця в ньому України після прийняття ІІ Універсалу, зазначили: “Відносини, що склалися таким чином між Україною та Росією, можна порівняти з відносинами між Угорщиною та Австрією”22. З юридичної точки зору така аналогія була цілком допустимою, проте дійсний стан справ був набагато складнішим для Києва.

15 липня 1917 р. Комітет Центральної Ради своєю постановою затвердив оновлений склад Кабінету В. Винниченка. 16 (29) липня 1917 р., відповідно до домовленості з представниками Тимчасового уряду, Центральна Рада затвердила й “Статут Вищого Управління Україною”, в якому тимчасово визначалася що Генеральний Секретаріат є “найвищим крайовим органом управи на Україні”, формується в цілому Центральною Радою (через її Комітет) і відповідає перед нею, а затверджується Тимчасовим урядом23. Визначався також його склад – 14 генеральних секретарів (в справах внутрішніх, фінансових, військових, харчових, земельних, юстиції, освіти, національних, торгу, промисловості, пошти й телеґрафу, праці, доріг), а також генеральний контролер і генеральний писар. При цьому при генеральному секретареві в національних справах призначалися три товариша (заступника) секретаря – від росіян, євреїв і поляків.

Влада Генерального Секретаріату в Україні (знову ж без зазначення її територіальних меж) мала здійснюватися “через усі урядові органи”, які передбачалося усі йому підпорядкувати. Які з цих урядових органів й у яких випадках, повинні були б мати безпосередні зносини з Тимчасовим урядом (а не за посередництва Генерального Секретаріату) також мав визначити сам Секретаріат. Ним же (або підвладними йому органами) передбачалося й призначати усі урядові посади в Україні, коли вони не виборні. Щоправда які то були урядові органи та посади не конкретизувалося.

Крім того, згідно із Статутом, при Тимчасовому уряді мала запровадитися посада статс-секретаря для справ України, якого призначував би сам Тимчасовий уряд, але за згодою з Центральною Радою. Статс-секретар мав пильнувати інтереси України в усій роботі Тимчасового уряду й в разі потреби пересилати його законопроекти через Генеральний Секретаріят на розгляд Центральної Ради.

В свою чергу Генеральний Секретаріят мав передавати на санкцію Тимчасового уряду ті законопроекти, які розглянула й ухвалила Центральна Рада. На затвердження Тимчасвим урядом Генеральний Секретаріят також зобов’язувався передавати тимчасові обрахунки видатків на потреби України, які розглянула та ухвалила Центральна Рада. Ці асигновані Петрограда кошти мали надходити на рахунок Центральної Ради, а розпоряджатися ними повинен був Генеральний Секретаріят відповідно до бюджету, ухваленому Центральною Радою.

Іншим спектром Статуту вищого управління Україною були взаємини між Генеральним Секретаріатом та Центральною Радою. Так, зазначалося, що її розгляд мали передаватися лише ті справи, які самі генеральні секретарі вважали за найважливіші. Разом з тим Генеральний Секретаріат був відповідальним перед Центральною Радою за свою діяльність, яку вона могла контролювати шляхом запитів з усіх справ. В перервах же між сесіями Центральної Ради Генеральний Секретаріят був відповідальним перед її Комітетом, а у випадку незгоди генеральних секретарів з постановами Комітету, справа переносилася на розгляд Центральної Ради, яка мала б бути скликана негайно. При цьому форму та регламент своє роботи Генеральний Секретаріат встановлював самостійно відповідним наказом. Всі акти Центральної Ради та її Комітету мали контрасигнуватися Генеральним Секретаріатом. У випадку ж висловлення Центральною Радою недовіри Генеральному Секретаріатові, він мусів подати у відставку.

Згідно із Статутом, усі закони Тимчасового уряду мали силу в Україні “від дня проголошення їх у Крайовім Урядовім Вістнику на українській мові”24. Лише в надзвичайних випадках Генеральний Секретаріят мав право оприлюднити їх в інший спосіб. При цьому усі закони, адміністративні приписи й постанови, що були проголошені (оприлюднені) українською мовою, мали публікуватися також російською, єврейською та польською мовами25.

Аналізуючи пункти Статуту, Д. Дорошенко відмітив, що “це був акт чисто політичного, декларативного значіння і що в ньому зовсім мало було звернуто уваги на те, як же практично, в житті, розвиватимуться нормовані цим актом відносини”26. Зазначивши на тому, що в Статуті, перш за все, зовсім не було окреслено території, яка охоплювалася тогочасним політичним поняттям “Україна”, він справедливо вказав і на інші недоліки як документу, так і його авторів (а загалом – провідників Цетральної Ради): “Не було нічого сказано також про бюджет нової установи [Генерального секретаріату – П.Г.-Н.]. Не було ніяких конкретних вказівок, як, яким способом здійснюватиметься влада Ген[ерального] Секретаріяту (§5) над урядовими органами, причім §6 явно позбавив Ген[еральний] Секр[етаріат] юрисдикції над губерніяльними комісарами, повітовими і т.д., бо вони були на той час виборні. Взагалі Статут був умисне або несвідомо зложений так, що практичне його здійснення було неясне і мусіло вести до різних непорозумінь.

Єсть підстави думати, що автори “Статуту” справі не здавали собі справи про його практичну непридатність. Вони взагалі мало задумувались над тим, що таке реальна влада, що таке ведення адміністрації її народного господарства. Вони мислили теоретичними категоріями і загальними поняттями, вони замкнулись в тісні рамки парламентського життя, думаючи, що можна регулювати життя краю при помочі відозв, резолюцій і декларацій. І власне тому, що часи, які переживалися, були часами революції, коли події розвивалися гарячковим темпом, Ц[ентральна] Рада, прикована до вироблення формул і статутів, почала відставати від реального життя і тратити вплив в тих кругах, які ще недавно стояли за нею”27.

Щоправда, в такому вигляді ця “перша Конституція України” (як називав Статут М. Грушевський) проіснувала недовго. Після кривавих липневих подій в Петрограді ситуація змінилася, спад революційної хвилі та нахил вправо був очевидний. Невдовзі (4 серпня 1917 р.) в Петрограді Тимчасовим урядом було вироблено “Інструкцію” для Генерального Секретаріату. “Інструкція” у свій спосіб визначала повноваження уряду автономної України та його правовий статус щодо загальноросійської влади.

Зокрема в ній наголошувалося, що Генеральний Секретаріат був вищим органом місцевого врядування Україною від Тимчасового уряду й призначався він саме Тимчасовим урядом (хоч і з пропозиції Центральної Ради). Такий статус Генерального Секретаріату мав бути непорушним до часу вирішення справ з місцевого урядування всеросійськими Установчими зборами.

При цьому Тимчасовий уряд чітку визначив ареал поширення повноважень Генерального Секретаріату (відтак й територію, на яку росіяни готові були за певних умов і застережень впровадити українську автономію, а саме лише на 5 губерній: Київську, Волинську, Подільську, Полтавську і Чернігівську. При цьому зі складу Чернігівщини виключалися Мглинський, Сурожський, Стародубський та Новозибківський повіти. Щоправда в Інструкції застерігалося, що повноваження Генерального Секретаріату “можуть бути поширені і на інші губернії чи частини їх, в тім разі як утворені в цих губерніях на основі постанови Тимчасового уряду земські інституції висловляться за бажаність такого поширення”, що мало відіграти швидше ролю заспокійливої пігулки (на штиб “обіцянки-цяцянки”) для українців.

Інший аспект жорсткої позиції та непоступливості росіян виявився в питанні чисельного складу генеральних секретарів. Замість бажаних українцями чотирнадцять Тимчасовий уряд погоджувався лише на дев’ятьох: внутрішніх справ; фінансів; хліборобства; освіти; торгу і промисловості; праці, а також секретаря з національних справ і генерального писаря. До них додавався ще генеральний контролер. Більше того, на вимогу Інструкції “з числа секретарів не менше чотирьох повинні бути заміщені з осіб, які не належать до української національності”28. При Секретаріаті з національних справ запроваджувалися три посади товаришів секретаря з тим, щоб всі чотири найбільш численні національності України мали кожна свого представника в особі секретаря або одного із його товаришів.

До повноважень Генерального Секретаріату Тимчасовий уряд включив розгляд та подання на затвердження у Петроград проектів, що торкалися життя краю та урядування в ньому, причому такі проекти перед їх поданням могли вноситися генеральними секретарями на обговорення до Центральної Ради, а могли й не вноситися й подаватися напряму до Тимчасового уряду. Інструкцією також обіцялося вироблення деталей щодо визначення українських справ в особливому додаткові до неї. Крім того, усі розпорядження та накази Генерального Секретаріату щодо регулювання зносин та життя місцевої влади також повинні були узгоджуватися з російським центральним урядом, як і список кандидатів на урядові посади в Україні.

Інструкцією також вказувалося, що “стосунки вищих державних установ і окремих громадських відомств з секретаріатом і окремими секретарями по належності, а також останніх з вищими державними установами і відомствами робляться через особливого комісара України в Петрограді. Так само йдуть і законодатні пропозиції і проекти, які торкаються місцевих справ України, як також і заходи загальнодержавного значіння, які виникли в окремих відомствах або обговорені міжвідомственними і відомственними комісіями і вимагають через особливе відношення до України участи представника управління в зазначених комісіях”29. В негайних і надзвичайних випадках вищі (тобто – російські) державні установи і відомства могли сповіщати про свої накази місцеву владу безпосередньо, одночасно ставлячи до відома про ці накази Генеральний Секретаріат.

Отже де-юре українська національна влада опинялася в цілковитій залежності від загальноросійської влади. Ця Інструкція істотно обмежувала повноваження Генерального Секретаріату як територіально (його юрисдикція поширювалася на п’ять губерній: Київську, Подільську. Полтавську; Волинську та Чернігівську), так і функціонально (замість 14 генеральних сек-ретарів залишалося тільки 9). Крім того, Інструкція була одностороннім актом Тимчасового уряду, тобто видана без погодження з українською стороною, і мала розпрядчо-вказівний характер з чітко вираженими ультимативними ознаками. Крім того, за Інструкцією, роль та місце Центральної Ради в політичному та автономному житті навіть тих п’яти губерній практично перетворювалися на фікцію, зводячи її до дорадчих функцій щодо пропозицій відносно претендентів на посади генеральних секретарів, і тим самим фактично нівелювалися доцільність її існування та моральний авторитет. Тим самим Тимчасовий уряд прагнув підірвати довіру народу не лише до Центральної Ради, але й до українських політичнх партій, розраховуючи в перспективі на загальний спад українського нацонального руху.

Попри це, Центральна Рада погодилася з Інструкцією, хоча в своїй резолюції від 22 серпня й наголосила, що вона (Інструкція Тимчасового уряду) “цілком не відповідає потребам ні тільки українського народу, а й національних меншостей, які живуть на Україні”. Інструкція Тимчасового уряду була прямим запереченням принципів, на яких ґрунтувався Статут вищого управління Україною. Крім того, за нових політичних обставин виконавчий орган автономної України, як і його кошторис, мав бути затверджений Тимчасовим урядом в Петрограді і де-юре йому ж підпорядкованим, а отже українське крайове самоврядування (повносяжна автономія) відтоді перетворювалося на нічим не підкріплену ілюзію.

Оцінка документа (Інструкції) з боку українського керівництва була майже суцільно негативною й такою, що породила гостру конфліктну ситуацію. За кілька років після тих подій голова делегації до Петрограду В.Винниченко з обуренням згадував: “Таким способом замість Конституції ми мали Інструкцію. Основним завданням цього кадетського твору було звести нанівець інститут окремої національної влади на Україні. Навіть саму ідею такої влади витерти з договорного акту.

Через це, насамперед, Генеральний Секретаріат було названо Генеральним Секретаріатом не Центральної Ради, не України, а Тимчасового Правителства… Джерело його повно важностей уже не є українська демократія, не з широких народніх мас він дістає силу, а від Тимчасового Правительства. Отже, виходячи з цього, всі права належали тільки Генеральному Секретаріатові. Центральна ж Рада мала бути при йому немов би якимсь дорадчим приватним органом…

Словом, уся Інструкція було ніщо инче, як ціничне, безсоромне й провокаційне ламання угоди 16 липня [за новим стилем – П.Г.-Н.] й одверте бажання видерти з рук українства всі його революційні здобутки”30.

За пршою реакцією більшості Центральної Ради (передусім, фракції есерів) – відкинути інструкцію, поступово гору почала брати точка зору поміркованих соціал-демократів, уособлювана В.Винниченком. Вона ґрунтувалася на тому, що в момент, який може бути використаний реакцією проти революції, керуватися емоціями, а не тверезим розрахунком – не лише необачно, але й шкідливо, навіть злочинно. “Відкинувши інструкцію, ми зірвемо [угоду] з неукраїнською демократією, а без її підтримки трудно нам буде справитися з контрреволюцією, – доводив він на сесії Української Центральної Ради. – В результаті: ростіч з не-україцями, розділ між самою українською демократією, сварки й може різня – а організаційної роботи не може бути. Говорять про заклик народу до рішучої боротьби. Та забувають на загальне воєнне положення. Для нас небажаний прорив фронту й поява німців. Спинитися тільки при організаційній роботі при розриві, нам не вдасться. Наш розрив зрозуміють народні маси по своєму, переходячи від слова до діла, а розвитку їх поступовання ми не хочемо передбачити. Тому треба виходити від розуму, а не від почування… Я передбачаю настрій в разі відкинення Інструкції: не буде Центральної Ради, а буде нелегальна організація. Зачнеться упадок, апатія. Не треба позволити себе спровокувати!”31.

У момент обговорення питання аргументи В.Винниченка переважили і, врешті, переміг саме його підхід, хоч і критики запропонованої фракцією УСДРП резолюції виявилося вдосталь, а есери та позапартійні депутати висували власні проекти резолюцій. У схваленому 9 серпня 1917 р. документі (за – 247, проти – 16, утрималось – 62) вказувалося на всі недоречності і неприйнятні моменти інструкції Тимчасового уряду (порушення угоди від 3 липня 1917 р., недовіра до української демократії, імперіалістичні тенденції російської буржуазії тощо). Центральна Рада визнала за необхідне подати на затвердження Тимчасового уряду 9 з 14 генеральних секретарів, означених в інструкції, а також доручити Малій Раді і Генеральному Секретаріатові виробити статут, що визначав би відносини між Центральною Радою та її Генеральним Секретаріатом32.

Водночас ситуація з виробленням ставлення до Інструкції спричинила і першу урядову кризу. Річ у тім, що В.Винниченко, на якого в ході обговорення Інструкції посипалися критичні стріли, як на голову делегації до Петрограду, заявив, що складає з себе повноваження керівника Генерального Секретаріату незалежно від розгляду питання в Центральній Раді. На перший погляд, це був значною мірою імпульсивний крок ґонорової, ображеної та втомленої людини. Однак істотніші причини кризи в Генеральному Секретаріаті корінилися глибше. Так, Д.Дорошеко вбачав їх у амбіціях українських есерів. Критику останніми В.Винниченка і соціал-демократичної більшості він вважав несуттєвою, почасти надуманою. Від позицій соціал-демократів і есерів дещо відрізнялася позиція есефів, одному з лідерів яких – Д.Дорошенку в ході консультацій було вирішено довірити керівництво Генеральним Секретаріатом.

Д.Дорошенко вважав, що програму й тактику українства слід було базувати не на тимчасовій слабкості центрального уряду, не на боротьбі за рамки формальних взаємин з Петроградом, а на внутрішньому будівництві, на “націоналізації цілого суспільного життя на Україні. А до цього будівництва треба було притягти …як найширші круги українського населення, в тім числі й землевласницькі, кріпко зв’язані з краєм, з його інтересами. Будувати нову Україну за допомогою лише тих, в значній мірі здеклясованих кругів, що наповняли ряди членів Ц[ентральної] Ради, і на космополітичній “революційній демократії, що засідала там же яко “меншосте”, – він вважав – …ледве чи здійснимим. Що ж до об кроєння території автономної України… нашим ділом було би наладнати життя у їй так, що вона, являючись осередком упорядкованого життя серед усе зростаючої всеросійської анархії, служила б аттракційною силою, яка дуже скоро притягла би решту українських територій і приєднала би їх до основного пня”34.

Однак виголошена Д.Дорошенком в означеному дусі урядова програма не була сприйнята Центральною Радою, що майже вся складалася з лівих елементів. Відтак 18 серпня він остаточно відмовився від посади голови Генерального Секретаріату, яку знов посів В.Винниченко. 21 серпня 1918 р. на засіданні Малої Ради він оголосив новий склад Секретаріату.

Слід зазначити, що через практичну непристосованість Статуту вищого управління Україною, під час формування Генерального Секретаріату фракції Малої Ради здебільшого змушені були все ж дотримуватися положень інструкції Тимчасового уряду від 4 серпня 1917 р., а не статуту Генерального Секретаріату. Спроби останнього розширити свої повноваження зводилися до підготовки проекта нової інструкції, але потім було прийнято інше рішення – доручити кожному генеральному секретарю виробити інструкцію для свого секретаріату, котра мала стати доповненням і розвитком серпневої інструкції Тимчасового уряду (декларація Генерального Секретаріату від 29 вересня 1917 р.).

Жовтневі події в Петрограді докорінно змінили ситуацію і поставили Центральну Раду перед необхідністю терміново будувати повносяжні державні органи влади. 3 листопада 1917 р. уряд Центральної Ради у своїй декларації під титулом “Від Генерального Секретаріату України” ультимативно підпорядкував собі всі державні та адміністративні служби і фактично оголосив себе єдиною і вищою виконавчою владою на теренах колишньої підросійської України35. Попри це в Україні всі російські закони і постанови, які були видані до більшовицького перевороту і не були до часу більшовицького перевороту скасовані Центральною Радою, залишалися чинними. Як відомо, в аналогічній ситуації більшовики ламали стару державну машину. Лідери Центральної Ради – навпаки – прагнули пристосувати її до потреб національного самовизначення.