3.2. Діяльність органів міського самоврядування за реформою 1892 р.

У другій половині ХІХ століття імперський уряд провів цілий ряд реформ. Наприкінці 80-х – на початку 90-х рр. XIX ст. царський уряд змінює свою політику стосовно міських громадських управлінь із метою обмеження дії принципу самоврядування як одного з головних, на якому базувалася їхня діяльність. Згідно з міським положенням 1892 р. діяльність органів міською самоврядування, як і раніше, обмежувалася колом виключно господарських справ [19, с. 152]. Водночас залишався незмінним розподіл розпорядчих, у вигляді міської думи, і виконавчих, у вигляді міської управи, функцій виборних органів влади. Щоправда, обов’язки як голови думи, так і голови управи поєднувала одна особа, що вкрай ускладнювало контроль міських управлінь за своїм виконавчим органом [18, с. 274].

Як наслідок – суттєво змінювався характер стосунків міських громадських управлінь із державною адміністрацією, у той же час остання не лише зберігала за собою право контролю за законністю рішень виборних органів влади, але й в односторонньому порядку вирішувала, наскільки доцільні ті чи інші їхні кроки [19, с. 153].

Міське положення 1892 р. в більшості міст України вводилося практично відразу – адміністрація прагнула скористатися його перевагами для посилення контролю за думами та управами. Проте переслідувані законодавцем цілі досягнуті не були. Доходило до курйозних випадків – у Харкові введення міського положення 1892 р. призвело до результатів, протилежних очікуваним. Тут з 80 гласних – 62 належали до купців та почесних громадян. Це свідчило, що соціально-економічні і політичні процеси давно вже вийшли за межі станових груп. Розшарування гласних відбувалося переважно за ідейно-політичними ознаками.

Впровадження закону здійснювалося за принципом територіального розподілу, згідно з яким частина Полтавської, Чернігівської губерній відносилася до Центрального землеробського, Київської – до Західного, Катеринославської – до Південного районів. Міські вибори на основі нового закону у них тривали протягом 1892-1894 рр. Про зростання політичної активності дум Полтави, Катеринослава, Києва свідчить їх участь у розробці проекту міської реформи. У міському середовищі окреслювалися риси організації виборчої системи на основі загальної, рівної, прямої і таємної подачі голосів, розширення виборчих прав громадян [45].

В таких містах як Одеса, Миколаїв, Керч, Севастополь утворювались для обговорення справ, що стосувалися громадського управління цих міст, особливі з міських справ Присутствія, під головуванням градоначальника або військового губернатора. Так, в Одесі – голова комерційного суду, місцевий податковий інспектор, прокурор окружного суду, голова повітової земської управи, міський голова та один з гласних міської думи [45]. На півдні України з 1892 р. податковий ценз для виборців змінився майновим. В цілому ця реформа не призвела до радикальних змін у становому складі дум. Купецтву вдалося зберігти за собою вирішальні позиції у міському самоврядуванні. Законом 1892 р. заборонялося затвердження міських кошторисів з дефіцитом. На думку О. Марченко, при складі міських бюджетів головне завдання полягало в тому, щоб замаскувати фактичний дефіцит, який з кожним роком все збільшувався, шляхом скорочення кошторису видатків за рахунок надзвичайних потреб. А також через збільшення прибуткового кошторису, шляхом занесення у нього перебільшених надходжень [41, с. 22].

У 1893 р. в Катеринославі, згідно з новим міським положенням, були проведені нові вибори гласних думи і членів управи. До складу думи ввійшов значний відсоток інтелігенції, хоча купці і промисловці в ній переважали, що відбивалося на діях думи. Внаслідок введення міського положення 1892 р. катеринославська дума в останній третині ХІХ ст. перетворилась з фактично самостійного у своїх діях органу управління на повністю підконтрольну державну установу. Проте, думі вдалося досягти значних успіхів. Якщо раніше головною проблемою самоврядування було формування міського бюджету, то наприкінці ХІХ ст. воно активно займається впорядкуванням міського життя, розвитком економіки міста, санітарною і освітньою справою. Показовим явищем для оцінки розвитку катеринославської думи є поява такого напряму в її діяльності, як благодійність. Частина коштів міського бюджету тепер витрачалась на допомогу бідним та фінансування економічно неприбуткових сфер. Незважаючи на поступове збільшення питомої ваги інтелігенції серед гласних думи, органи самоврядування залишалися орієнтованими на заможні прошарки міського суспільства [42, c. 17].

На думку О. Двуреченської, в роботі катеринославської думи можна простежити поступову її бюрократизацію: появу чисельних комісій, низький рівень відвідування гласними засідань думи, що призводило до затягування вирішення деяких справ більше ніж на рік. Незважаючи на значні досягнення катеринославського самоврядування, новий закон не виправдав очікування гласних і службовців органів самоврядування, тому в думі продовжувалося обговорення можливих шляхів вдосконалення роботи [42, c. 17].

Положення 1892 р. не відповідало реальній ситуації в містах і не задовольняло всі потреби міського самоврядування. Вибори до міської думи поступово перетворились на арену боротьби різних політичних сил. В умовах воєнного стану на початку ХХ ст. дума Катеринослава з метою припинення безладдя в місті запрошувала делегатів від робітників на спільні засідання. Така ініціатива не мала успіху. Поділяючи думку О. Двуреченської, для забезпечення повноцінної роботи органів самоврядування потрібні були суттєві зміни існуючого міського законодавства. На початку ХХ ст. вже жодне питання, яке стосувалося міського життя, не вирішувалося без участі думи та управи. В цей час відбувається активне залучення мешканців Катеринослава до роботи думи. Їм дозволялося бути присутніми на засіданнях міської думи, проте лише у якості сторонніх спостерігачів і без втручання в процес обговорення. З 1907 р. видавалися “Известия Екатеринославского городского общественного управления” – друкований орган думи. Таким чином, робота катеринославського самоврядування ставала більш прозорою для мешканців міста. Це сприяло встановленню певного порозуміння між установами самоврядування і населенням Катеринослава. Дума також неодноразово обговорювала можливі на місцевому рівні зміни в роботі самоврядування.

Для подолання дефіциту міського бюджету в Катеринославі вводилися додаткові збори, дума робила збір податків більш раціональним. Провідними галузями в економіці міста стають промисловість і торгівля. Дума сприяла облаштуванню шляхів сполучень, які пролягали через Катеринослав, та налагодженню доріг на території самого міста. За активного сприяння думи інтенсивно відбувається забудова міста, збільшується кількість громадських споруд.

На той період дума сприяла оздоровленню населення міста, вона впроваджувала заходи щодо запобігання розповсюдженню інфекційних хвороб, вводила в практику примусові медичні і санітарні огляди. Значна увага приділялась забезпеченню військових людей житлом, транспортом і товарами першої необхідності. Розширювалася участь думи у загальноросійських об’єднаннях і товариствах. Тобто, катеринославське самоврядування виходило за межі суто місцевих проблем.

Вже на початку ХХ ст. думи переходили до ведення міського господарства на основі плановості. За рахунок приєднання околиць розширювалися межі міст, здійснювалося районування, впорядковувалися майдани, бульвари, збільшувалася кількість насаджень. Пріоритетним завданням ставала “муніципалізація” – придбання органами міського самоврядування і перехід до державної власності об’єктів міського господарства - каналізації, водогону, трамваю. Значну увагу думи приділяли реконструкції, розширенню мереж водопостачання, транспорту, зв’язку, переведенню їх на більш високий технологічний рівень. Традиційно важливе місце у діяльності дум Середньої Наддніпрянщини на початку ХХ ст. займали питання охорони здоров’я, народної освіти. Водночас діяльність дум обмежувалася їх фінансовими можливостями, постійний дефіцит коштів у міських бюджетах сковував ділову ініціативу органів самоврядування [42, с. 15].

Поділяючи думку Т. Плаксій, результатом міської “контрреформи” 1892 р. було обмеження основної маси міського населення у виборчому праві, фактична передача дум у руки дворян-домовласників та великої буржуазії. Серед наділених виборчим правом на початку ХХ ст. значно зростала питома вага інтелігенції. У цілому зростав культурно-освітній рівень як виборців, так і гласних дум Середньої Наддніпрянщини: серед них збільшилася кількість інженерів, професорів, лікарів, юристів, педагогів. Відтак, змінювалися пріоритети та перспективи у діяльності органів міського самоврядування Середньої Наддніпрянщини, вироблялися більш послідовні муніципальні програми [42, с. 16].

Показовим є те, що міська дума відмовилась від запропонованих управою та окремими гласними нововведень не через невідповідність закону, а через їх практичну недоцільність. Поява ознак демократичності у діях міського самоврядування свідчила про послаблення контролю уряду і місцевої адміністрації [42, c. 18].

Таким чином, новим міським положенням 1892 р., яке ввійшло в історію, як міська контрреформа, адміністрації було надано більшу, в порівнянні з попереднім законом, можливість контролювати діяльність міських громадських управлінь і впливати на них. Проте введення міського положення 1892 р. не справдило сподівання уряду на перетворення органів міського громадського управління в “слухняні ланки” в управлінні. Вони наділялися хоча і відносною, але все таки самостійністю.

В 90-х рр. у деяких повітових містах проводилися вибори до міських дум ще згідно з міським положенням 1870 р., однак їх було наказано призупинити. Така невизначеність із діючими органами міського самоврядування спровокувала загострення ситуації у Волинській губернії, адже повітові міста залишилися на невизначений час без виборних органів влади. Так, зокрема, сталося в Дубні, коли у 1892-1895 рр. тут далася взнаки криза виборної влади, і напередодні введення нової міської реформи домовласники відмовилися здавати квартири військовим, а городові у зв’язку з невчасною виплатою заробітної плати стали залишати службу [4, арк. 29].

Саме під такою назвою у приватновласницьких містах західних губерній і, зокрема, Волинської, вже діяли органи міської виборної влади. Так, зібрана інформація стосовно Луцька з цих питань, послужила підставою для царської адміністрації віднести це місто до переліку тих міських поселень, у яких міське положення мало бути введеним у повному обсязі [11, с. 144].

Спрощене міське самоврядування мало бути введено у 13 міських поселеннях Київської, Подільської і Волинської губерній. Зазначимо, що до нього були зараховані всі п’ять приватновласницьких міст Волинської губернії Дубно, Острог, Рівне, Заслав, Старокостянтинів, а також Овруч і Ковель. Це пояснювалося тим, що показники економічного і фінансового становища приватновласницьких міст були найнижчими серед волинських міст. Окрім того, непоодинокі конфлікти городян із власниками міст, що виникали на економічному та фінансовому ґрунті, а також конфлікти власників міст із міською владою та державною адміністрацією, змусили царський уряд саме в цих містах увести міське спрощене громадське управління в першу чергу. Водночас у решті волинських міст таких як Житомирі, Новограді-Волинському, Володимирі-Волинському, Кременці та Луцьку рочпочали вибори міських управлінь у повному обсязі їхніх повноважень.

Відповідно до нового законодавства у міських думах зменшилася кількість гласних. У містах, де вводилося спрощене громадське управління, замість міських дум скликалися збори міських уповноважених кількістю від 12 до 15 осіб. Так, у 1901 р. в роботі зборів міських уповноважених Дубенського міського спрощеного громадського управління брало участь 12 осіб, які володіли в межах міста нерухомим майном вартістю не менше 100 руб. [4, арк. 66]. А в Острозі їх було лише 14 осіб [2, арк. 1]. Отже, кількість осіб, що могли брати участь в управлінні, відповідно до нового закону суттєво зменшилась.

Діяльність міських спрощених громадських управлінь не завжди відповідала реальним потребам зростаючих міст, у яких в цей період поліпшувалися демографічні та соціально-економічні показники, розширювалося муніципальне господарство. На початку XX ст. спрощені міські громадські управління діяли в семи із тринадцяти міст Волинської губернії, зокрема в Дубні, Здолбунові, Заславі, Овручі, Острозі, Старокостянтинові та Ковелі. Як спробу подальшого поширення реформи міського самоврядування на Правобережну Україну в “виде временной меры” варто розцінювати положення Комітету Міністрів від 19 листопада 1904 р. про вибір гласних до міських управлінь. У багатьох випадках ефективна діяльність органів міського самоврядування залежала від конкретних осіб чи то голів міських дум, чи то міських старост, а також окремих гласних. Позитивну роль у роботі міських упранлінь відігравали яскраві особистості з вищою освітою або ж такі, які користувалися авторитетом у міського населення. [19, с. 155-157].

На думку Т. Щерби, із введенням в дію нових положень міської реформи на території підросійської України відчувалось невистачання міських коштів, існування недоїмок, які в більшості випадків виникали, коли “обов’язкові видатки” перевищували прибутки, що було характерним для міст особливо Волинської і Подільської губерній. Внаслідок прикордонного положення Південно-Західного краю, його політичного становища особливо обтяжливими були видатки на військові повинності і постій. Великі кошти виділялися і на утримання міської поліції. Значна частина міського бюджету забиралась “обов’язковими видатками”, частина яких не мала ніякого відношення до міського господарства. Лише 1/3–1/4 міських бюджетів йшла на задоволення потреб благоустрою міст, народної освіти, медицини. Це частково пояснює, чому багато із нагальних потреб міського господарства задовольнялося не в повній мірі або не задовольнялося зовсім. Невиконання ж “обов’язкових видатків” тягло накладення арешту на міські прибутки [43, с. 16-17].

Міська контрреформа 1892 р. поставила міське громадське управління у більшу залежність від адміністрації. Цьому сприяло і надання статусу держслужбовців міським головам і членам управ. Губернатору надавалося право здійснювати нагляд і за законністю, і за правильністю дій міського громадського управління. Збільшились права губернатора стосовно контролю за думськими рішеннями. У сфері фінансового господарства міські управління підпорядковувалися подвійному наглядові – губернатора і управляючого казенної палати. Напрямки діяльності міського самоврядування не тільки визначалися відповідними статтями Положень 1870 і 1892 рр., але й місцевою адміністрацією, залежно від волі місцевого губернатора та високопосадових чиновників. Самоврядування міст і адміністративні установи часто не могли знайти спільної мови. Адміністрація в будь-який момент могла, посилаючись на невідповідність рішень дум і управ, їх відмінити або призупинити. Так, в 1892 р. в Дубно дума була замінена Зборами уповноважених, яка обиралася міськими жителями. А управа була замінена міським старостою із двома помічниками. В 1894 р. в м. Дубно утворилось і стало діяти міське спро­щене громадське управління [36, с. 17]. Важливим джерелом їх формування був збір податку з нерухомого майна. Крім нього жителі міста платили державний податок - 26,5 коп. на 100 крб.вартості нерухомого майна і, так званий земський податок - 23,5 коп. від 100 крб. Другим джерелом прибутку був податок з промислової і тор­говельної діяльності. В 1914 р. в Дубні діяло 7 трактирів, 5 оптових пивних складів, 20 пивних крамниць, 4 чешських вин­них погребів, 1 погріб російських вин і 1 буфет [30, с. 46-49]. Дохід давали також митні збори: видача планів, копій, за­свідчення документів, розміщення оголошень на міських вітринах. Накладався податок і на візницький промисел. Наприклад, в 1910 р. в Дубні було 38 екіпажів, 2 брички і 40 вантажних візників, для яких були розроблені окремі правила: заборонялось відмовляти пасажирам везти їх в будь-яку частину міста, брати плату вище встановленої, бути напідпитку, курити, грубіянити паса­жирам [31, с. 37-39].

Предметом доходу спрощеного управління була плата за користування велосипедами, яких в 1911 р. було зареєстровано майже 50. А в 1910 р. була спроба встановити плату - 40 коп.з кожного проданого пуда хмелю, але губернатор, щоб не перешкодити торгівлі хмелем, центром якої на Волині стало Дубно, це відмінив. Першою статтею видатків міського бюджету було повернення казенних боргів, які управа успадкувала від своєї попередниці – думи. Другою – було утримання міської управи - жалування старости, його помічника,інших службовців, оплата приміщення. Наступною статтею видатків міського бюджету була військова квартирна повинність. В обов’язки управи входило забезпечення військ приміщеннями під штаби, казарми, конюшні. Дбаючи про благоустрій міста управа організовувала прибирання вулиць домовласниками. В 1908 р. вже запровадились таблички з назвами вулиць і номерами будинків. Міська управа слідкувала за освітленням вулиць. В 1908 р. було встановлено 12 гасово-розжарювальних ліхтарів, через 2 роки їх стало 23. А вже з 1 січня місто освітлюється електрикою. Не варто лишати поза увагою діяльність управи в розвитку освіти. Тут існувало 2-х класне училище, вище початкове училище [30, с. 49].

Що стосується зловживань посадовців міських самоврядних структур, то такі непривабливі факти справді мали місце. Так, у 1905 р. волинський губернатор задовольнив прохання дубенського старости Немоловського про звільнення. Подальше офіційне розслідування довело його причетність до значної розтрати міських коштів у сумі близько 2000 руб. на власні потреби. Представники виборної міської влади неодноразово звертались до волинського губернатора стосовно притягнення звільненого старости до відповідальності. Але ці звернення все ж були проігноровані [5, арк. 194].

Уповноважений зборів Дубенського міського спрощеного громадського управління Я. Тимофєєв, висловлював власну позицію стосовно окремих рішень. Так, 20 березня 1914 р. він висловив власну думку щодо розгляду деяких питань: “Визначені 350 руб. премії для управи вважаю зайвими, в управі зі старостою 7 чоловік писарів, це більше, ніж у губернському з міських і земських справ присутствії. На службу приходять об 11 годині дня. Почитають газети до 2-ої, а о 2 годині йдуть додому. Згідно із законом два брати не можуть служити в одному закладі, а тут рідний брат міського старости у тій же міській управі служить із жалуванням згідно з розписом 700 руб.” [6, арк. 273].

Міська реформа 1892 р. почала впроваджуватися на Волині в 1894 р. У порівнянні з попереднім положенням 1870 р., реалізацію якого губернська адміністрація почала лише через сім років після опублікування правил його застосування в західних губерніях царської Росії, темпи впровадження нової реформи були дещо вищими. Якщо у п’яти волинських містах міське положення 1892 р. було впроваджено у повному обсязі, то у семи містах був обраний варіант функціонування спрощених міських управлінь [19, с. 158]. Затримка із упровадженням міської реформи 1892 р. на Волині призвела у деяких містах до кризи влади, коли старі органи міського самоврядування вже не хотіли розв’язувати питання життєдіяльності міст, а нові ще не встигли почати виконувати свої обов’язки.

Однак, положення 1892 р. зіграло разом із тим й позитивну роль у подальшому розвитку українських міст, у яких продовжувало діяти, хоча й урізане у правах, міське самоврядування. Отже, в другій половині ХІХ – на початку ХХ століття була реалізована сама ідея самоврядування. Саме по собі це вже було прогресивним явищем у розвитку суспільства того часу.