1.4 Теорія дуалізму місцевого самоврядування

Теорія дуалізму місцевого самоврядування виходить з подвійного характеру муніципальної діяльності - самостійного вирішення місцевих справ і здійснення на місцевому рівні певних державних функцій. Тому муніципальні органи, здійснюючи управлінські функції, виходять за межі місцевих питань і повинні діяти як інструмент державного управління.

1.5 Теорія соціального обслуговування

Теорія соціального обслуговування вважає, що основним завданням муніципальних органів є надання послуг населенню, головною метою їх виступає добробут жителів.

2. Загальна характеристика і основні принципи місцевого самоврядування

У більшості сучасних держав управління всіма справами на місцях здійснюється спеціальними органами місцевого самоврядування, що формуються на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні, а також спеціально призначеними з центру органами місцевого управління. Місцевий або муніципальне самоврядування - це така система управління місцевими справами, що здійснюється спеціальними виборними органами, що безпосередньо представляють населення тієї чи іншої адміністративно-територіальної одиниці даної країни. Європейська хартія про місцеве самоврядування, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 року, дає загальне визначення місцевого самоврядування, фактично стало універсальним і прийняте всіма демократичними державами. Під місцевим самоврядуванням Хартія розуміє «право, дійсну здатність місцевих громад контролювати значну частину суспільних справ, керувати нею в рамках закону під свою відповідальність і на благо населення».

Концепція місцевого самоврядування виходить, насамперед, з того, що місцеві спільноти населення являють собою один з основних елементів будь-якого демократичного режиму, а право громадян на участь в управлінні громадськими справами є складовою частиною демократичних принципів побудови більшості сучасних держав.

Крім того, принцип місцевого самоврядування виходить з того, що участь громадян в управлінні громадськими справами самим безпосереднім чином може бути реалізоване саме на місцевому рівні. При цьому цілком очевидно, що існування місцевих громад, наділених реальними повноваженнями, робить можливим забезпечити таке управління, яке було б найбільш ефективним і максимально наближеним до потреб населення.

Сила і вплив органів місцевого самоврядування в різних країнах відображає ступінь демократизму існуючого політичного режиму. Ці органи виникли й розвивалися як пряму противагу абсолютної влади центру. У силу цього вони дуже часто опинялися в опозиції центральному уряду, і їх взаємини часто характеризувалися відвертим протистоянням з питань поділу компетенції, фінансово-економічних питань і т.д. Спочатку ці органи формувалися на основі обмеженого виборчого права заможними громадянами суспільства при наявності цензових бар'єрів (грамотності, освіти, осілості, майнового цензу). Згодом система формування органів місцевого самоврядування була демократизована, ці органи перетворилися на найбільш масові і найбільш наближені до населення.

Значення органів місцевого самоврядування визначається ще й тим, що в повсякденному житті громадяни стикаються саме з діяльністю цих органів, оскільки вони мають вирішальний вплив на створення у відповідній територіальній одиниці умов для життєзабезпечення населення, хоча загальний напрямок соціально-економічної та політичної діяльності визначається центральними органами державної влади і управління. Велике значення має й та обставина, що органи місцевого самоврядування пов'язані організаційним єдністю, мають повноваження володіти і розпоряджатися певною власністю, укладати угоди, розпоряджатися місцевим бюджетом і т.д. Тому в умовах ринкової економіки необхідність широкого самоврядування на місцях, як правило, підтримується і захищається більшістю населення будь-якої країни.

В даний час найбільш суттєвими ознаками системи місцевого самоврядування в зарубіжних країнах є їх універсальна виборність і значна самостійність у вирішенні місцевих питань. Ця самостійність спирається на муніципальну власність, право стягування і розпорядження місцевими податками, можливість прийняття широкого кола нормативних актів з питань місцевого управління, розпорядження місцевої поліцією і т.д.

Комунальне самоврядування, наприклад, у Німеччині, характеризується наступними принципами, характерними і для багатьох інших розвинених демократичних держав: самостійним незалежним від інших органів здійсненням місцевих комунальних функцій, власною відповідальністю у вирішенні місцевих громадських завдань, при цьому суб'єкти самоврядування є суб'єктами публічного права; діяльність службовців у комунальному представництві здійснюється на непрофесійною основі. Органи місцевого самоврядування наділені правом виборів органів самоврядування; правом приймати власні нормативні акти; фінансової автономією; незалежністю у проведенні кадрової політики; незалежністю в області комунального планування; здійсненням державного нагляду і контролю за діяльністю комуни. Такі принципи відображають найбільш характерні особливості системи місцевого самоврядування та в інших європейських країнах. Разом з тим, європейська система місцевого самоврядування зробила серйозний вплив і на загальні принципи формування і функціонування місцевого самоврядування в інших регіонах.

Сформоване, наприклад, в Латинській Америці законодавство про місцеве управління було обумовлено низкою факторів, у тому числі впливом іспанського колоніального законодавства. Історія виникнення тут органів місцевого самоврядування бере початок саме в цей період. Органам влади на місцях надавалися, з одного боку, досить широкі повноваження, а з іншого - вони знаходилися під жорстким контролем з боку центральної влади. Перші подібні установи виникли в Мексиці ще в 1519 році, і їх діяльність регулювалася спеціальними ордонансамі, прийнятими іспанським парламентом - кортеси. Міським муніципалітетам надавалося майно у власність, право вирішення місцевих питань, зборів податків та видання нормативних актів. Однак керівники муніципальних органів - головні алькальд (мери) або коррехідори (радники) - вважалися службовцями центральних властей. Так, вперше в Латинській Америці була введена система адміністративної автономії, тобто значної самостійності місцевих установ у рамках закону, але під жорстким контролем з боку центральної влади через їх представників на місцях. Цей принцип, що став основоположним у законодавстві про місцеве самоврядування, до теперішнього часу застосовується в Латинській Америці.

Так, стаття 29 Конституції Венесуели 1961 прямо закріплює автономію муніципалітетів як право обирати органи своєї влади, здійснювати вільну діяльність в межах своєї компетенції, створювати власні джерела доходів і збирати грошові надходження.

Бразилія, наприклад, включає в себе понад 4300 муніципалітетів, які мають право самостійного управління в усьому, що відноситься до їх інтересів. Муніципалітети мають політичну, адміністративну і фінансову автономію. Разом з тим, оскільки Федеративна Республіка Бразилія побудована на принципах значної централізації, що включає право центральної влади на саме широке втручання у справи суб'єктів федерації, конституції штатів передбачають аналогічний інститут втручання у справи муніципалітетів. Підставами можуть служити порушення муніципальної автономії, заборгованість по федеральних платежах, невиконання федеральних законів або судових рішень, порушення прав людини і т.д. Принцип федерального втручання має конституційну основу, він закріплений статтями федеральної Конституції та конституціями штатів, до складу яких входять муніципалітети. Принцип федерального втручання розглядається бразильськими дослідниками як одна з гарантій збереження цілісності держави та забезпечення нормального функціонування конституційних органів влади, демократичного режиму та системи місцевого самоврядування.

Органи місцевого самоврядування спираються звичайно на розгалужений чиновницький апарат, від якого прямо залежить ефективність роботи цих органів. Органи місцевого самоврядування безпосередньо здійснюють управлінські функції на місцях, одночасно виступаючи в якості юридично самостійного елемента механізму влади. В даний час органи місцевого самоврядування та їх виконавчий апарат представляють собою один з найбільших за чисельністю елементів управлінської системи.

Юридична і фактична самостійність органів місцевого самоврядування в ряді сучасних держав носить особливий специфічний характер. Їх самостійність інша, ніж самостійність автономних утворень, тому що органи місцевого самоврядування не мають законодавчими повноваженнями, оскільки вони можуть діяти тільки на основі і в рамках законодавчих актів, виданих центральними законодавчими органами всієї країни або суб'єкта федерації, якщо це федеративна держава. У ФРН, наприклад, виділяють три умови правового регулювання місцевого самоврядування: федеральне законодавство, законодавство окремих земель і прийняті самими громадами правові встановлення. Нормами федерального законодавства є перш за все Основний закон ФРН 1949 р., але провідне місце в правовому регулюванні місцевого самоврядування займає законодавство земель, хоча в різних землях правове становище комун має свої особливості. Конституції земель, як правило, дублюють положення статті 28 основного закону ФРН, а також доповнюють і конкретизують окремі її положення. Велика частина питань комунального самоврядування регулюється законами земель, серед яких основний час займають статути про комуни. Статути про комуни мають всі землі ФРН. Третя ланка правового регулювання місцевого самоврядування в ФРН є правові акти самих громад. Вони мають право приймати по місцевих питань свої власні правові акти. Всі земельні статути про комуни містять положення про те, що кожна комуна має можливість прийняти власний статут або положення. Ці статути визначають можливість введення податків і їх стягування, оформлення витрат комуни, здійснення автономії в області планування, організації комунального управління і т.д.

На практиці принцип місцевого самоврядування означає передачу тих чи інших адміністративних повноважень, що мають суто місцеве значення, у відання органів, що обираються безпосередньо населенням даної територіальної одиниці. У демократичних державах щодо ролі органів місцевого самоврядування діє доктрина «муніципальна влада - поза політикою». Це означає, що органи місцевого самоврядування не повинні вирішувати політичні питання, оскільки рішення політичних питань зачіпає інтереси всієї держави, і, отже, не може мати суто місцеве значення. Це, звичайно, не означає, що органи місцевого самоврядування не схильні до політичного впливу, що просто неможливо, тому що вони обираються за партійними списками регіональних громадських організацій. Сенс концепції «муніціпалісти - поза політикою» має на меті більш чітко розділити компетенцію регіональних і центральних органів, не допустити втручання регіональних органів у вирішення загальнодержавних питань.

3. Системи місцевого самоврядування

У зарубіжних країнах існує кілька типів організації та функціонування муніципальних установ. Серед них прийнято виділяти: англо-саксонську муніципальну систему, континентальну (французьку) модель місцевого управління, місцеве (комунальне) самоврядування Німеччини, в рамках яких застосовуються різні форми та різновиди.