5. Организация дополнительного профессионального образования

Статья 30. Повышение уровня профессиональной компетентности государственного служащего

1. Повышение уровня профессиональной компетентности государственного служащего проводится за средства государственного бюджета и других источников, не запрещенных законом, в форме профессиональных программ, специальных курсов, тематических семинаров, тренингов, стажировки, в формах в порядке, определенном специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам государственной службы, и путем обучения, в том числе подготовки, переподготовки и повышения квалификации в соответствующих высших учебных заведениях согласно законодательству.

2. Главным высшим учебным заведением в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в области знаний "государственное управление" является Национальная академия государственного управления при Президенте Украины.

3. Руководитель государственной службы в государственном органе, органе власти Автономной Республики Крым или их аппарате в пределах расходов, предусмотренных на их содержание, обеспечивает организацию повышения уровня профессиональной компетентности государственных служащих.

4. Повышение уровня профессиональной компетентности государственных служащих проводится в случае необходимости, но не реже одного раза в три года.

Необходимость повышения уровня профессиональной компетентности государственного служащего определяется его непосредственным руководителем и службой персонала государственного органа, органа власти Автономной Республики Крым или их аппарата по результатам оценки служебной деятельности.

5. Руководитель государственной службы в государственном органе, органе власти Автономной Республики Крым или аппарате обеспечивает повышение уровня профессиональной компетентности государственных служащих, которые впервые назначены на должность государственной службы, в течение года со дня их назначения.

6. С целью повышения уровня профессиональной компетентности государственного служащего может проводиться его стажировки с отрывом от службы сроком от одного до шести месяцев в другой должности государственной службы в том же или другом государственном органе, органе власти Автономной Республики Крым или их аппарате.

На срок стажировки за государственным служащим сохраняются его должность и заработная плата.

Порядок стажировки государственных служащих определяется специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам государственной службы.

7. В государственных органах, органах власти Автономной Республики Крым и их аппарате может осуществляться стажировки специалистов из числа молодежи, которые не находятся на должностях государственной службы, сроком до десяти месяцев в порядке, определенном руководителем соответствующего органа или его аппарата.

Следовательно, систематическое повышение квалификации и профессиональная переподготовка являются юридически обязательной частью и элементом прохождения государственной службы каждым государственным гражданским служащим в любом государственном органе.

В существующей системе государственной службы профессиональное развитие тесно связано с продвижением по службе, оценкой качества службы, уровнем денежного содержания, присвоением классных чинов, применением мер поощрения и т.д.

Сама государственная служба считается творческим трудом, поэтому государственный служащий, избравший ее своей профессией, должен непрерывно повышать свой теоретический уровень на протяжении всей служебной деятельности независимо от замещаемой государственной должности. Именно по этим причинам профессиональная переподготовка и повышение квалификации органически встроены в систему прохождения государственной службы.

Профессиональное развитие госслужащих является одним из важных (приоритетных) направлений в системе госуправления и кадровой политики. В условиях проведения административной реформы и кардинального реформирования системы госуправления в Украине требование профессионального развития и дополнительного профобразования госслужащих становится особенно актуальным. На сегодня проблема недостаточности профессионализма и компетентности служащих системы государственного управления является официально признанной, значительная часть наших чиновников еще не имеет ни опыта службы, ни необходимых знаний и умений.

Последнее время все чаще на государственную службу приходят лица, не прошедшие правовой, социально-экономической управленческой подготовки, необходимой для служебной деятельности. В большинстве случаев в госуправлении работают специалисты, которые не обладают системой знаний в области государственного и муниципального управления, правоведения, политологии, социологии, маркетинга и менеджмента, психологии и информатики, необходимыми навыками для решения сложных социально-политических и социально-экономических задач . Но залог успеха всех реформ состоит в том, чтобы в системе государственного управления работали компетентные высококвалифицированные кадры, способные к творческому решению задач, стоящих перед ними.

Это обусловливает необходимость создания единой системы непрерывного профессионального образования кадров для органов государственного и местного самоуправления. Развитие общенациональной государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих осуществляется на конституционных принципах, концептуальных положениях административной реформы, на принципах обновленного законодательства о государственной службе, образование и других нормативно-правовых актов.

В разработке принципов развития профессиональной подготовки госслужащих невозможно ограничиться только решением текущих задач. Стратегию профессионального обучения кадров следует рассматривать как стратегию будущего государства. Определение потребности в кадрах (количественного и качественного – по специализациям и квалификациями) обусловлено прежде всего состоянием и прогнозом развития социально-экономических и политических процессов, уровнем развития производительных сил, задачами управления, приоритетами развития общества.

Становление института государственной службы и системы профессиональной подготовки государственных служащих происходит в условиях изменения парадигмы общественного развития, типа культуры, духовно-нравственных ориентиров. Государственное управление, государственная служба не только вовлечены в системный кризис, но и сами имеют глубокие внутренние противоречия и проблемы. В таких условиях становление системы непрерывного профессионального образования государственных служащих стало насущной необходимостью и важным фактором укрепления государственности и становления социально ориентированной рыночной экономики. Состояние и уровень организации системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих является одним из важнейших условий успешного функционирования и совершенствования всей системы государственного управления.

Анализ нормативно-правовых актов свидетельствует о том, что система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих – это целенаправленная и четко организованная совокупность элементов (каждый из которых является правовым институтом и сложной подсистемой), вся деятельность которых направлена на достижение единой цели - обеспечение государственных органов необходимым количеством высокопрофессиональных и всесторонне подготовленных кадров государственных служащих, обладающих современными научными знаниями, навыками и умениями и способны к эффективному осуществлению целей и функций правового государства в своей практической деятельности.

Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих должна рассматриваться как единая, целостная подсистема в системе государственного управления. С одной стороны, состояние и уровень государственного управления влияют на характер и уровень развития этой подсистемы, с другой стороны, и эта подсистема активно влияет на эффективность и рациональность государственного управления, способствует его совершенствованию.

Статья 1 Закона Украины «О государственной службе» определяет государственную службу как профессиональную деятельность лиц, занимающих должности в госорганах и их аппарате. Статьей 29 этого Закона определено, что государственным служащим создаются условия для обучения и повышения квалификации в соответствующих учебных заведениях и путем самообразования.

Целью системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих является обеспечение их высокого уровня профессионализма, способность наиболее эффективно и рационально осуществлять задачи и функции государства в своей практической деятельности.

Цель конкретизируется в задачах системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, к числу которых можно отнести:

1) обучение в соответствии с утвержденными квалификационных требований к государственным служащим,

2) разработку фундаментальных и прикладных вопросов развития и функционирования государственной службы,

3) информационно-аналитическое обеспечения органов государственной власти,

4) научную экспертизу проектов, программ и рекомендаций по проблемам государственной службы;

5) обеспечение научно-методической литературой, осуществление консультационных услуг по вопросам государственной службы, подготовку научно-педагогических кадров высшей квалификации для системы обучения государственных служащих;

6) реализацию международного сотрудничества в области государственной службы.

Исходя из этих положений, уместно говорить о системе обучения госслужащих, которая решает следующие общие цели:

1. Подготовка госслужащего - обучение с целью получения лицом определенного нового для нее образовательно-квалификационного уровня (специалист, магистр) по специальности, направленного на профессиональную деятельность в органах госвласти или местного самоуправления. При этом под подготовкой госслужащего необходимо понимать и обучения человека, который уже находится на госслужбе.

2. Переподготовка госслужащего - это обучение с целью получения определенного образовательно-квалификационного уровня по другой специальности (специализации), направленного на профессиональную деятельность в органах государственной власти или местного самоуправления.

3. Повышение квалификации государственного служащего - это обучение, направленное на повышение, т.е. достижение определенного определенного уровня общей управленческой культуры и специализируется в пределах определенной категории должностей и специализации на отдельных организациях, задачах, полномочиях, которые определяются актуальными потребностями современности (для конкретного человека, конкретного органа государственной власти или местного самоуправления, для конкретной изменения государственно-служебных отношений).

Повышение квалификации осуществляется при появлении у государственного служащего дополнительных служебных функций на занимаемых государственных должностях или при необходимости будущих должностных перемещений в пределах определенной группы должностей.

Можно выделить основные принципы организации и функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих:

1) принцип единства,

2) принцип дифференцированности,

3) принцип обязательности и непрерывности обучения;

4) принцип опережающего характера обучения; 5) принцип установления взаимных прав , обязанностей и ответственности;

6) принцип установления правовых последствий;

7) принцип обеспечения высокого качества и эффективности обучения.

Принцип единства означает, что государство разрабатывает и реализует единую кадровую политику, составной частью которой является формирование и функционирование единой государственной системы профессионального образования государственных служащих. Это обусловлено единством системы государственных органов, которые в своей совокупности составляют аппарат государства. Принцип единства предполагает также охват обучением государственных служащих, находящихся на государственных должностях всех уровней, от младших к старшим, поскольку успешная деятельность государственного органа зависит от четкой, взаимосвязанной работы всех звеньев, от качественно единообразного решения вопросов на всех уровнях управления. Лишь совокупность согласованных действий всех звеньев управления приводит к достижению поставленной цели. Если же государственные служащие имеют неодинаковую профессиональную подготовку, то неизбежно нарушается динамизм и эффективность управленческого процесса. Итак, принцип единства требует подготовки всех государственных служащих, а не только руководителей.

Принцип дифференцированности органически связан с принципом единства. Он выражается, в первую очередь, в зависимости структуры, содержания, форм и методов профессионального образования государственных служащих от следующих факторов:

а) от уровня и особенностей государственного органа

б) от занимаемой должности

в) от уровня образовательной и профессиональной подготовки

г) от стажа работы по специальности и стаж государственной службы.

Если исходить из этих положений, то система профессиональной подготовки государственных служащих решает следующие общие задачи:

1. Подготовка госслужащих как обучение с целью получения лицом определенного нового для нее образовательно-квалификационного уровня (специалист, магистр) по специальности, направленного на профессиональную деятельность в органах госвласти или местного самоуправления. При этом под подготовкой госслужащего необходимо понимать и обучение лица, которое уже находится на государственной службе, и лица, целенаправленно готовящегося к госслужбе. Под профессиональной подготовкой понимают процесс обучения гражданина профессиональным знаниям, умениям навыкам, которые необходимы для надлежащего выполнения своих должностных функций и полномочий по занимаемой должности государственной службы.

2. Переподготовка госслужащих как обучение с целью получения определенного образовательно-квалификационного уровня по другой специальности (специализации), направленного на профессиональную деятельность в органах государственной власти или местного самоуправления. Таким образом, профессиональная подготовка - это получение дополнительных к базового высшего образования, новых знаний, позволяющих присвоить служащему новую специализацию и / или квалификации.

3. Повышение квалификации государственных служащих, т.е. достижение определенного уровня общей управленческой культуры, специализируется на отдельных функциях, задачах, полномочиях, которые определяются актуальными потребностями настоящего (для конкретного органа государственной власти или местного самоуправления, для конкретного изменения государственно- служебных отношений).

Сейчас, к сожалению, такая дифференциация достигается довольно редко. Очень часто в тех же группах с теми же программами учатся лица, имеющие разный уровень и вид общего и профессионального образования, различный стаж государственной службы и стаж работы по специальности, замещающих разные должности. Что касается обучения государственных служащих по программе переподготовки с получением второго высшего или среднего профессионального образования, то представляется возможным, допустимым и вполне оправданным формирование учебных групп без учета выше перечисленных факторов, поскольку обучение по этой программе имеет целью получение новой специальности или квалификации на базе имеющегося образования. Поэтому лица, которые проходят обучение по этой программе, обязаны освоить в полном объеме программу высших и средних профессиональных учебных заведений по выбранной специальности.

Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих может успешно развиваться только при условии постоянной и качественной потребности относительно последствий их деятельности. Необходимо создать мотивационный механизм, который бы не просто обязывал, но и стимулировал государственного служащего к постоянному обновлению своих профессиональных знаний и умений.

В существующей системе государственной службы профессиональное развитие тесно связано с продвижением по службе, оценкой качества службы, уровнем денежного обеспечения, присвоением рангов, принятием мер поощрения и др..

Статья 29 Закона Украины «О государственной службе» определяет, что результаты обучения и повышения квалификации являются определенными основаниями для продвижения по службе.

Соответственно, следует согласиться с В. Черепановым в том, что систематическое повышение квалификации и профессиональная переподготовка является юридически обязательной частью и элементом прохождения государственной службы каждым государственным гражданином, который служит в любом государственном органе.

Сама государственная служба считается творческим трудом, поэтому государственный служащий, который избрал ее своей профессией, должен непрерывно повышать свой теоретический уровень на протяжении своей служебной деятельности независимо от государственной должности, которую занимает. Именно по этим причинам профессиональная переподготовка и повышение квалификации органично встроены в систему прохождения государственной службы.

В высших учебных заведениях по подготовке и переподготовке специалистов органов исполнительной власти и рыночной экономики могут реализовываться различные по срокам, уровню и направленности дополнительные профессиональные образовательные программы. Они разрабатываются, утверждаются и реализуются высшим учебным заведением самостоятельно с учетом потребности заказчика, а также требований государственных образовательных стандартов к уровню подготовки специалистов соответствующего направления (специальности). Соответствующие образовательно-профессиональные программы разрабатываются высшими учебными заведениями IV уровня аккредитации согласно требованиям профессионально-квалификационных характеристик государственных служащих определенных категорий должностей и утверждаются Минобразования по согласованию Главгосслужбы. Образовательно-профессиональные программы подготовки магистров государственного управления, реализуемые Академией государственного управления, разрабатываются и утверждаются Академией государственного управления.

Важным является ответ на вопрос: «чему учить государственных служащих?». Одни исследователи предлагают учить тому, что требует должность, приспосабливая процесс обучения кадров к задачам и функциям конкретного государственного органа, к условиям его работы и даже к особенностям самих служащих. Другие, критикуя этот подход, отмечают, что целесообразно обучать прежде основным, принципиальным методам управления вообще и на данном уровне в частности, обучать единому языку науки и искусства управления. Были высказаны сомнения относительно целесообразности подготовки в высших учебных заведениях государственных служащих - руководителей. Такая позиция была обоснована тем, что высшие учебные заведения не имеют для этого необходимого времени и возможностей, в управлении и государственном управлении в частности происходят сложные социальные процессы, а времени для выявления у работника навыков руководства слишком мало из-за перегрузки учебных программ. Поэтому в высших учебных заведениях достаточно готовить специалистов соответствующего направления, а с основами управления их только знакомить.

На наш взгляд, однозначного ответа на поставленный вопрос нет и быть не может. Если государственный служащий проходит обучение по программе переподготовки с получением второго высшего или среднего профессионального образования, то он должен в полном объеме усвоить соответствующую программу. Объем образовательных программ переподготовки специалистов и время для получения ими второго высшего или среднего профессионального образования определяется, исходя из необходимости выполнения государственного образовательного стандарта по соответствующей специальности в том же объеме и с тем же содержанием учебных дисциплин, которые им предусмотрены. Следовательно, в этом случае не может быть и речи о том, чтобы «учить тому, что требует должность». Если же речь идет о профессиональной переподготовке или, тем более, о повышении квалификации, то необходимо учитывать требования, обусловленные особенностями должности, на которой находится государственный служащий.

Принцип обязательности и непрерывности обучения находит свое выражение в нормативном закреплении обязательности прохождения государственными служащими повышения квалификации в пределах потребности, а именно: повышение квалификации государственных служащих по профессиональным программам осуществляется не реже одного раза в пять лет при зачислении в кадровый резерв, занятии должностей высшей категории, перед очередной аттестацией государственного служащего. Для специалистов, впервые принятых на государственную службу, повышение квалификации в течение первого года работы обязательно.

Важно, чтобы профессиональное обучение государственных служащих было органически связанным с их профессиональным развитием и служебным продвижением. Различные виды и формы переподготовки и повышения квалификации целесообразно теснее связывать не только с группами должностей, замещающих государственные служащие, но и с этапами их служебного продвижения.

Принцип непрерывности обучения тесно связан с принципом опережающего характера обучения. Названный принцип означает, что обучение государственных служащих в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации должно быть основано на освоении современных достижений науки и передовой практики, на использовании современных форм и методов обучения в образовательном процессе. Развитие общественных отношений и знаний в современном мире настолько стремительно, что теории, взгляды, концепции, формы и методы работы, являющиеся передовыми сегодня, завтра будут значительно более устаревшими. А это выдвигает задачу не только непрерывного, но и опережающего обучения. Создание новой системы профессионального образования государственных служащих обусловлено, прежде всего, стратегией и содержанием преобразований, происходящих в стране, в которых все больше возрастает роль личностного фактора, научных знаний, профессионализма и компетентности кадров государственного аппарата. Содержание и уровень их профессиональной подготовки должны носить опережающий характер, учитывать высокий динамизм социальных процессов, задачи и сложности становления новой модели государственного управления, кадрового обеспечения государственной службы.

Важным принципом является установление взаимных прав, обязанностей и ответственности государственных служащих, государственных органов и учебных заведений в сфере профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Особенно актуальным является принцип установления правовых последствий для лиц, прошедших подготовку, переподготовку и повышение квалификации. Этот принцип находит выражение во взаимосвязи результатов обучения в той или иной форме и продвижении по службе. Статья 11 Закона Украины «О государственной службе» устанавливает право государственного служащего на продвижение по службе с учетом квалификации и способностей, добросовестного исполнения своих служебных обязанностей, участия в конкурсах на замещение должностей более высокой категории. В юридической литературе давно дискутируется проблема, является продвижение по службе с учетом уровня квалификации, результатов обучения в той или иной форме переподготовки и повышения квалификации субъективным правом государственного служащего или видом его поощрения. Большинство юристов склонялось к точке зрения, что продвижение по службе - это вид поощрения, предусмотренный трудовым законодательством. Считаем, что оба приведенных мнения недостаточно точны. Вряд ли можно согласиться с утверждением о том, что продвижение по службе по итогам переподготовки или повышения квалификации является субъективным правом государственного служащего. В таком случае нам пришлось бы признать, что обязанность государственного органа корреспондирует этому праву, является обеспечением реализации указанного субъективного права. А это практически невозможно. Право на продвижение по службе у государственного служащего может возникнуть и реализоваться только при наличии совокупности нескольких условий (юридических фактов): качественное и добросовестное выполнение служебных обязанностей, наличие вакантной должности, соответствие претендента квалификационным требованиям по такой должности, отсутствие других более достойных претендентов.

Правовая зависимость здесь может быть выражена следующим образом: без прохождения переподготовки или повышения квалификации невозможно продвижение по службе в виде занятия более высокой должности. Однако это продвижение могло бы выразиться, например, в досрочном присвоении очередного ранга в пределах соответствующих категорий должностей, в увеличении надбавки к должностному окладу.

При продвижении по службе необходимо учитывать два фактора:

1) субъективное право государственного служащего, который прошел переподготовку или повышение квалификации, на преимущество по сравнению с другими возможными кандидатами на продвижение по службе;

2) обязанность руководителя государственного органа учитывать этот фактор как одно из оснований соответствия государственного служащего требованиям, предъявляемым к кандидатам на продвижение.

Не менее важным и актуальным является принцип обеспечения высокого качества и эффективности обучения. Этот принцип предполагает высокий уровень и качество образования, полученного в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Эта система должна характеризоваться гибкостью, оптимальностью сочетания всех видов и форм общего и дополнительного профессионального образования, а также последипломного образования. Рациональное соотношение видов и форм образования, их качество должны создавать условия для быстрой адаптации государственных служащих к конкретным должностям государственной службы.

Для того, чтобы достичь высокого уровня и качества образования, необходимо обеспечить систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих высококвалифицированными научно-педагогическими кадрами, развитой методической и информационно-аналитической базой.

Проблема научно-педагогического состава занимает особое место в системе обучения государственных служащих, поскольку является без преувеличения одним из центральных, узловых вопросов совершенствования и повышения эффективности организации и деятельности системы профессионального образования государственных служащих. Учитывая, что контингент лиц, проходящих переподготовку и повышение квалификации, имеет, как правило, высшее профессиональное образование, стаж работы по специальности и стаж государственной службы, занимает руководящие государственные должности, то преподавательские кадры должны соответствовать предельно высоким требованиям. Они должны сочетать глубокие теоретические знания с полным и точным пониманием содержания практической деятельности государственных органов и тенденций их развития. Это актуализирует проблему формирования состава высококвалифицированных преподавательских кадров. Остроту проблемы можно в определенной степени снять, распространив на штатный научно-педагогический состав системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих действие законодательства о государственной службе, с чем было бы связано повышение их социального и правового статуса, а также значительное улучшение материального обеспечения научно педагогических работников. Исследования отечественного опыта формирования, развития и функционирования системы подготовки и повышения квалификации государственных служащих имеет не только научный, но и практический интерес, поскольку помогает решать многие современные проблемы с учетом положительного и отрицательного опыта в практике прошлых лет.

Заслуживает внимательного изучение и внедрение зарубежного опыта профессиональной подготовки государственных служащих. Во многих современных развитых странах накоплен ценный, многогранный опыт подготовки, переподготовки и повышения квалификации персонала государственного управления. Представляет интерес практика как тех стран, в которых существует, как и в Украине, система специализированных учебных заведений по подготовке кадров государственных служащих, так и тех, в которых подготовка специалистов для государственного аппарата осуществляется в пределах общих учебных заведений. Опыт первой группы стран интересен с точки зрения комплектования учебных заведений, определения программ обучения слушателей, их стажировки, получения теоретических знаний и практических навыков, оценки уровня их подготовки и т.п.. Опыт второй группы стран привлекает внимание, прежде всего, к вопросам организации учебного процесса, поиска нетрадиционных методов обучения и привлечения студентов к выполнению исследовательских проектов.

Однако при внедрении того полезного, что есть в зарубежном опыте, необходимо сравнивать его с отечественными национальными особенностями в организации и функционировании государственной службы в целом и системы профессиональной подготовки государственных служащих в частности, поскольку то, что скопировано, перенесено, заимствовано без его глубокого усвоения, никогда или, крайней мере, очень долго не будет своим, сохраняется опасность его отторжения.

Приведенный перечень принципов организации и деятельности системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих не является исчерпывающим, а следовательно, может подвергнуться детализации и конкретизации.

Указанные принципы в силу своей структурированности предусматривают комплекс практических мероприятий, направленных на организацию профессионального развития кадров государственного управления.

Можно констатировать, что, несмотря на все сложности переходного периода последних лет, стала более активной и последовательной работа органов государственной власти по формированию и совершенствованию деятельности системы профессиональной подготовки государственных служащих. Сейчас в Украине заложены основы государственной политики в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, в основном сформирована нормативно-правовая база, регулирующая деятельность учреждений образования, работающих в этой сфере.

Долгое время единственным источником воспроизводства кадров государственных служащих, их профессионального образования была высшая школа. Поэтому структура профессионального образования государственных служащих в основном повторяет структуру выпуска специалистов советской высшей школой. Изменения, происходящие в обществе, становление государственной службы потребовали создания специальной системы профессионального образования государственных служащих. И если необходимость создания такой системы стала совершенно очевидной и не вызывает сомнения, то то, как это сделать, в каких организационных формах – до сих пор недостаточно ясно. Поэтому важно определить новые концептуальные подходы к созданию этой системы с учетом имеющихся возможностей, наличия высших учебных заведений, научно-педагогических кадров и т.д..

Современная система подготовки и повышения квалификации госслужащих имеет все основания для повышения не только общекультурного уровня специалистов, но и развития их интеллектуального и творческого потенциала, поскольку развитие и обогащение профессионально-квалификационной составляющей совокупной культуры госслужащего разворачивается на основании общей культуры, направлено на совершенствование госслужащего как профессионала в сфере госуправления и становится, в свою очередь, основой формирования и совершенствования его функциональной деятельности.

Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих должна выступать, с одной стороны, как единая система учебных заведений, а с другой стороны, как единая общегосударственная система учебно-образовательной деятельности. Поэтому становление этой системы идет одновременно по двум направлениям:

1) по укреплению взаимосвязи, скоординированности работы всех учебных заведений, осуществляющих подготовку государственных служащих,

2) по внедрению системности в профессионально-образовательный процесс на основе обеспечения реализации в нем единой государственной политики через определения модели государственного служащего, целей, приоритетов и принципов профессиональной подготовки государственных служащих, введение единых государственных образовательных стандартов и критериев их реализации с учетом многообразия форм, методов и сроков обучения. Именно это может придать системе профессиональной подготовки государственных служащих определенности, единство, целостность, обеспечить непрерывность и последовательность образовательного процесса.

К организационной структуре системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих входят два основных звена:

1) государственные и негосударственные высшие учебные заведения, имеющие лицензию на право занятия образовательной деятельностью,

2) специализированные учебные заведения дополнительного профессионального образования, осуществляющие его на основании лицензии о переподготовке и повышении квалификации государственных служащих.

По нашему мнению, специально готовить кадры для руководящей работы следует в основном из числа лиц, имеющих высшее профессиональное образование, практический опыт работы по специальности и стаж государственной службы.

Лицам, которые уже имеют высшее образование и находятся на руководящих должностях или зачислены в резерв на выдвижение, целесообразно получить дополнительную высшее профессиональное образование по специальности «государственное управление», что обусловливает более широкую и глубокую управленческую подготовку. Это отвечает требованиям к должностям, которые они замещают, поскольку от них уже нужно не знание частных вопросов, а видение сути проблем, умение анализировать на основе этого управленческие ситуации, принимать своевременные и качественные решения, организовывать работу подчиненных.

Практически и психологически вряд ли оправдано ставить задачи по выпуску из вуза готовых руководителей государственных органов и их структурных подразделений. Наличие диплома о высшем профессиональном образовании по специальности «Государственное управление» является хоть и важным, но недостаточным условием для назначения лица на руководящую должность государственной службы. Подготовка кандидатов на замещение руководящих должностей должна осуществляться в ходе практической деятельности путем реализации целого комплекса мер (система продвижения по службе, переподготовка и повышение квалификации, зачисление в резерв и т.д.). Но дать всем специалистам, которых выпускают вузы, а тем более специализированные, единый базовый объем управленческих знаний, умений и навыков представляется чрезвычайно важным и необходимым, поскольку все они, работая в государственных органах, в той или иной степени частью включаются в управленческую деятельность.

Что касается системы учреждений повышения квалификации государственных служащих и должностных лиц местного самоуправления, то ее условно можно разделить на три уровня - центральный, региональный и местный.

Сейчас наблюдается серьезное отставание возможностей системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих от потребностей практики. В связи с этим нетрудно прийти к выводу о том, что возможности обучения по программам повышения квалификации государственных служащих должны быть увеличены. Эта проблема может быть решена тремя путями:

1) путем увеличения контингента обучающихся в существующих учебных заведениях системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих,

2) путем расширения сети учебных заведений, реализующих программы повышения квалификации государственных служащих. Безусловно, названная проблема равнозначно важна и сложна, потому что ее решение напрямую зависит от организационно-финансового обеспечения,

3) путем использования возможностей общеобразовательных вузов.

Для планирования такого рода обеспечения необходимо иметь четкое представление о том, какие регионы в первую очередь нуждаются в увеличении «пропускной» способности существующих учебных заведений или в увеличении их количества.

Считаем, что на нормативном уровне в основу деятельности государственных органов и учреждений образования по переподготовке и повышения квалификации государственных служащих должны быть положены следующие основные принципы:

1) конкурсный порядок размещения государственного заказа,

2) четкая регламентация прав и обязанностей сторон, осуществляющих формирование, размещение и выполнение государственного заказа;

3) обязательность выполнения учебными заведениями и государственными органами обязательств по договору;

4) государственный контроль за качеством обучения.

Реализация названных принципов на практике будет способствовать формированию стройной системы учебных заведений, осуществляющих переподготовку и повышение квалификации государственных служащих на основе государственного заказа.

Внедрение механизма государственного заказа в сфере переподготовки и повышения квалификации государственных служащих позволит:

1) успешно реализовывать государственную кадровую политику в части организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих,

2) усилить заинтересованность всех исполнителей государственного заказа в качественном его выполнении;

3) повысить роль договоров как основы взаимоотношений между заказчиками и исполнителями, их взаимную ответственность;

4) внедрить в практику размещения госзаказа конкурсную основу;

5) осуществить регулирование и контроль расходов государства на обучение государственных служащих;

6) повысить ответственность государственных органов за обучение государственных служащих.

Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих является составной частью сложной и многогранной деятельности по формированию качественно новой системы государственной службы и совершенствования государственного управления.

Совершенствование управления системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих должно включать укрепление единого государственного управления системой благоустройства отраслевого управления путем повышения роли службы кадров, а также совершенствование организационно-правового регулирования организации и деятельности учебных заведений по подготовке, переподготовке и повышения квалификации государственных служащих.

Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих может успешно развиваться только при условии потребности относительно последствий их деятельности. Необходимо создание нового мотивационного механизма, который не просто обязывал бы, но и стимулировал государственного служащего к постоянному обновлению своих умений и знаний. Эффективный способ достижения этого – связать служебное продвижение, аттестацию с профессиональными достижениями госслужащего, результатами его обучения.

Основаниями для направления государственного служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации являются:

1) назначение государственного служащего на другую должность государственной службы в порядке должностного роста на конкурсной основе;

2) включение государственного служащего в кадровый резерв на конкурсной основе;

3) результаты аттестации государственного служащего.

Постановлением Кабинета Министров Украины «Об утверждении Положения о системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации руководителей государственных предприятий, учреждений и организаций» от 08 февраля 1997 г. № 167 впервые сделана попытка органично встроить профобучение, повышение квалификации госслужащих в его профдеятельность, служебную карьеру .

Анализ и независимое, объективное оценивание результатов обучения должно стать для кадровых служб органов госвласти или местного самоуправления одним из принципов функционирования государственно-служебных отношений.

Статьей 29 Закона Украины «О государственной службе» определено, что «результаты обучения и повышения квалификации являются одними из оснований для продвижения по службе»; также то, что для госслужащих создают условия (следует подчеркнуть, что действительно лишь условия) для обучения и повышения квалификации в учебных заведениях (на факультетах) и путем самообразования.

Опыт развитых демократических правовых государств со своими национальными традициями и опытом государственной (публичной, гражданской) службы свидетельствует, что результаты обучения госслужащих являются условием как продвижение по службе, так и присвоения очередного ранга, чина, звания, повышения заработной платы.

Одновременно необходимо создание нового мотивационного механизма, не только стимулирует, но и ставит служащего перед необходимостью постоянно обновлять свои профессиональные знания, умения и навыки. Опыт зарубежных стран подтверждает, что необходимо связать служебное продвижение, размер зарплаты с уровнем квалификации, компетенции, деловыми качествами, чтобы профподготовка, повышение квалификации служащего были органично встроены в профессиональную деятельность, служебную карьеру.

Многое в становлении и развитии системы обучения госслужащих, особенно в обеспечении его непрерывности, обязательности зависит от изменения отношения к нему как со стороны руководителей, так и со стороны работников органов государственной власти и местного самоуправления. Важно в общегосударственном масштабе добиться того, чтобы систематическое профессиональное обучение служащих стало составляющей их профессиональной деятельности, не личной инициативой, а обязательным требованием, частью государственной управленческой деятельности и осуществлялось за счет госбюджета.

Украина стратегическим вектором своего развития провозгласила курс на европейскую интеграцию. Интеграция Украины в европейское образовательное пространство требует и дает реальные возможности для улучшения качества подготовки госслужащих. Необходимость относительно дальнейшей профессионализации госслужбы Украины в условиях европейской интеграции, на наш взгляд, определяют:

1. Необходимость адаптации института госслужбы Украины к стандартам Европейского Союза путем усовершенствования законодательства о госслужбе.

2. Потребность в целенаправленном формировании нового кадрового потенциала в лице молодых и хорошо образованных управленцев, тех, которые отвечают требованиям.

3. Переход на современную парадигму госслужбы, которая заключается в предоставлении качественных управленческих услуг юридическим и физическим лицам, а также в непрерывном совершенствовании и упрощении процедуры их предоставления.

В свое время в Украине была принята программа развития государственной службы на 2005-2010 годы, которая предусматривала выполнение ряда мероприятий непосредственно связанных с профессионализацией госслужбы, в том числе путем модернизации системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации управленческих кадров, а именно:

1. Создание эффективной системы формирования и распределения, начиная с 2006 года, госзаказ на подготовку госслужащих в образовательной сфере «госуправления».

Повышается роль главного управления госслужбы Украины как заказчика и распорядителя соответствующей сметы расходов государственного бюджета.

2. Целевая подготовка высококвалифицированных специалистов госуправления со специализацией по международному праву и европейской интеграции с приемлемым уровнем знание одного из европейских языков.

3. Обновление содержания и унификация национальных стандартов профессионального обучения госслужащих согласно общеевропейским стандартам.

4. Внедрение с 2007 года новой образовательно-профессиональной программы «Магистра публичного администрирования».

5. Проведение внеочередного лицензирования и аккредитации образовательных учреждений для профессионального обучения госслужащих с участием главного управления госслужбы.

6. Обязательное повышение квалификации научно-педагогических работников системы профессионального обучения госслужащих один раз в три года в органах госвласти и местного самоуправления.

7. Постепенный переход к непрерывному повышению квалификации на протяжении всего периода пребывания на госслужбе с применением современных информационных технологий и совершенствования на этой основе системы аттестации госслужащих.

Как показывает анализ современного состояния системы обучения государственных служащих, сделанных шагов недостаточно для обеспечения высокого профессионального уровня кадрового корпуса государственных служащих. Современные тенденции требуют не только высокой профессиональной подготовки, но и регулярного обновления знаний.

Однако, на сегодня можно констатировать, что указанная Программа значительной мере осталась нереализованной. Необходима реализация со стороны государства комплекса мер правового, организационного, финансово-экономического и учебно-методического характера:

1) создание системы более углубленной профессионализации служащих с момента вступления их на службу, оказывая им помощь в профессиональном становлении, развитии и реализации их профессионального опыта;

2) создание единой системы образовательных учебных заведений, призванных на конкурсной основе проводить профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров в системе госуправления;

3) создание здоровой конкуренции государственных и негосударственных образовательных учреждений за право получения госзаказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификации;

4) четкая координация образовательных стандартов системы дополнительного профессионального образования с системой общего и профессионального образования;

5) юридическая неопределенность ряда понятий профессионального развития госслужащих требует четкого толкования понятий (какое образование следует считать высшим образованием по специализации госдолжности, равноценное и требующее дополнительного профессионального образования, совершенствование нормативно-правовой базы по вопросам обучения государственных служащих);

6) обеспечение системности, последовательности профессионального обогащения служащих, органическое сочетание его с должностным продвижением, стимулирование профессионального развития при аттестации, участия в конкурсах;

7) создание условий и гарантий закрепления на госслужбе высококвалифицированных специалистов, формирование у них заинтересованности в своем профессионально-квалификационном росте, повышении качества и эффективности их работы;

8) повышение роли кадровых служб и ответственности руководителей;

9) совершенствование координации и контроля деятельности государственных органов и учебных заведений по вопросам обучения;

10) создание кадрового ядра профессорско-преподавательского состава систему обучения;

11) расширение международного сотрудничества в сфере образования.

64