§1.2. Понятие коррупции в законодательстве Российской Федерации и международном праве.

Надо отметить, что первым легальным проявлением взяточничества явилось кормление - древнерусский институт направления князем своих воевод, наместников в провинцию без денежного вознаграждения, с тем чтобы они "кормились" (содержались) населением соответствующей территории. Воеводы ведали всеми делами в подвластном ему уезде: управляли войском, судили и назначали наказания, наблюдали за сбором налогов и т.п. При этом воеводы злоупотребляли своей властью, бессовестно брали вознаграждения, вымогали у жителей приношения, наживались на народной нужде. Они, как правило, назначались на два года, но вместо того чтобы управлять, большей частью стремились обогатиться в течение этого срока.

В Судебнике 1550 г. довольно распространенным было наказание в виде помещения в тюрьму. Оно предусматривалось, в частности, за взяточничество, ложное обвинение судей в умышленном неправосудии (ст. ст. 4, 6 Судебника 1550 г.)

Существенной особенностью процесса исполнения наказаний, призванной усилить их превентивное воздействие, был его публично позорящий характер. Например, при Борисе Годунове судьи и дьяки, изобличенные в лихоимстве (получении материальной мзды сверх установленных пошлин), подвергались телесному наказанию, сопровождавшемуся бесчестьем. Виновному привязывали к шее кошелек, серебро, мягкую рухлядь, жемчуг, соленую рыбу или иную вещь, взятую им в подарок.³⁴

Соборное уложение 1649 г. пошло по пути дальнейшего наращивания устрашающего начала наказания и процесса его исполнения. Ведущим видом наказания стала смертная казнь. Более пятидесяти разновидностей преступных деяний могли быть наказаны по Соборному уложению смертной казнью.

В XVIII в. коррупция приобретает в России массовый, тотальный характер. Петр I был в ужасе от масштабов взяточничества и пытался бороться с ним привычными репрессивными мерами вплоть до смертной казни, которая была отражена в его Указах от 23 августа 1713 г., 5 февраля 1724 г., но все было напрасно. Коррупция как была, так и осталась. Особенно ярко это проявлялось в злоупотреблениях по службе. Свояк Петра князь Б. Куракин в записках о первых годах его царствования рассказывает, что после семилетнего правления царевны Софьи, веденного "во всяком порядке и правосудии", наступило "непорядочное" правление царицы Натальи Кирилловны, и тогда началось "мздоимство великое и кража государственная, что доныне (написано это было в 1727 г.) продолжается с умножением, а вывести сию язву трудно".³⁵

Для борьбы со взяточничеством с 1711 г. были введены должности фискалов в центре (обер-фискал Сената, фискалы центральных учреждений) и на местах (губернские, городовые фискалы). Они осуществляли контроль за деятельностью всей администрации, выявляли факты несоблюдения, нарушения указов, казнокрадства, взяточничества, доносили о них Сенату и царю.

В 1722 г. был создан важнейший контрольный орган - прокуратура. Первым генерал-прокурором стал Павел Иванович Ягужинский. Генерал-прокурор стал, помимо всего прочего, еще и неофициальным главой Сената, ему же подчинялись фискалы (тайный надзор империи).

За годы своего правления Екатерина II также уделяла большое внимание борьбе с таким явлением, как взяточничество. Именно при ней была создана Контора смотрителей, которая, будучи коллегиальным органом, действовала по правилам, установленным в Генеральном регламенте, т.е. она приравнивалась по своему статусу к государственной коллегии.

В целом законодательство при Екатерине II было направлено на искоренение злоупотреблений по службе и усиление дисциплины.

Александр I (1801 - 1825 гг.), и Николай I (1825 - 1855 гг.) пытались бороться с данными явлениями путем проведения государственных ревизий (для этого было даже создано специальное главное управление) и упорядочивания законодательства в Полном собрании законов Российской империи и Своде законов Российской империи. Сводом законов стали руководствоваться в качестве официального кодекса в судебных и других учреждениях.

Последний законодательный акт Российской империи, действовавший в полном объеме, - Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. (в ред. 1866 и 1885 гг.). Статья 401 предусматривала ответственность за мздоимство чиновника или иного лица, состоящего на государственной или общественной должности, который по делу или действию, касающемуся обязанностей его по службе, примет, хотя и без всякого в чем-либо нарушения своих обязанностей, подарок, состоящий в деньгах, вещах или в чем бы то ни было ином. В статье 402 речь шла об ответственности за лихоимство - получение взятки для учинения или допущения чего-либо противного обязанностям службы. Высшей степенью лихоимства признавалось вымогательство взятки (ст. 406).

Законодательство того времени не предусматривало усиления или ослабления уголовной ответственности и наказания в зависимости от размера взятки, каковой признавалась передача вознаграждения как лично, так и через посредничество других лиц. Что касается уголовной ответственности за должностные преступления, здесь хотелось бы выделить еще один момент.

Уголовное уложение различало взяточничество и лихоимственные сборы. Под последними понималось взимание должностным лицом неустановленных поборов под предлогом обращения их в государственную или общественную кассу или под видом полагающихся ему по закону поступлений. В Уголовном уложении 1903 г. ответственность за должностные преступления предусматривалась в главе XXXVII, состоящей из 52 статей. Однако нормы об ответственности за взяточничество так и не вступили в силу. Статья 656 определяла наказание за два вида мздоимства (получение вознаграждения до и после совершения законных деяний) и лихоимство. Устанавливалась ответственность и за различные виды вымогательства взятки, которая трактовалась как любое требование вознаграждения.³⁶

В настоящее время под коррупционными правонару­шениями понимаются содержащие признаки коррупции проступки, запрещенные нормами права под угрозой юридической ответственно­сти. Основными видами коррупци­онных правонарушений являются гражданско-правовые деликты, дис­циплинарные проступки, адми­нистративные проступки и уголов­ные преступления. Так, граждан­ско-правовые коррупционные де­ликты - это обладающие признаками коррупции, но не являющи­еся преступными, нарушения пра­вил дарения, предусмотренных со­ответствующими статьями ГК РФ, а также нарушения порядка пре­доставления услуг, предусмотрен­ных соответствующими статьями названного Кодекса и других зако­нодательных актов. Достаточно условным является разделение соб­ственно дисциплинарных (служеб­ных) и административных корруп­ционных проступков. Под дисцип­линарным проступком имеется в виду такой вид правонарушения, как использование публичным слу­жащим либо служащим коммерчес­кой или иной негосударственной организации своего статуса для по­лучения преимуществ вопреки ус­тановленному законодательством (иным нормативным регулировани­ем) порядку несения соответствую­щей службы, за которое предусмот­рено дисциплинарное взыскание (например, ст. 419 ТК РФ о видах ответственности за нарушения тру­дового законодательства и иных нормативных правовых актов). Административные коррупционные проступки представляют собой административное правонарушение (ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ), совершенное с использованием служебного положения с целью получения незаконных преимуществ.

Коррупционные уголовные правонарушения — это предусмотреное УК РФ общественно опасное деяние, непосредственно посягающие на авторитет публичной службы, выражающееся в незаконном получении государственным, муни­ципальным или иным публичным служащим, либо служащим ком­мерческой или иной организации (в том числе международной) каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот) либо в предоставлении последним таких преимуществ.

Для коррупционного преступления характерны следующие черты так или иначе отраженные в законодательстве:

• непосредственное нанесение ущерба авторитету публичной службы, а также непубличной службы (службы в коммерческих и иных организациях);

• незаконный (противоправный) характер получаемых государственным (муниципальным) служащим или иным публичным служащим либо служащим коммерческой или иной организации преимуществ (имущества, услуг или льгот);

• использование виновным своего служебного положения вопреки инте­ресам службы;

• - наличие у совершившего коррупционное преступление признаков лица, принадлежащего к одной из категорий, указанных в примечаниях к ст. 285 и ст. 201 УК РФ, за исключением дачи взятки должностному лицу (ст. 291 УК РФ) и подкупа (ч. 1 или 2 ст. 204 УК РФ), которые наказываются вне зависимости от обладания виновным служебным статусом;

• наличие у виновного умысла на совер­шение действий (акта бездейст­вия), объективно причиняющих ущерб интересам публичной или непубличной службы;

• -наличие у виновного корыстной или иной лич­ной заинтересованности.

На основании перечисленных выше признаков (основных черт), действующий УК РФ позволяет рассматривать как коррупционные следующие преступления:

• мошенничество, присвоение и растрату, совершаемые с использованием служебного положения (ч.2 ст.ст.159 и 160 УК);

• воспрепятствование законной предприни­мательской деятельности (ст. 169 УК);

• регистрация незаконных сделок с землёй (ст. 170 УК);

-легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретённых незаконным путём ( ч.2. ст. 174 УК);

• приобретение или сбыт имущества, заведо­мо добытого преступным путём (ч.. З ст. 175 УК);

• ограничение конкуренции (ст. 178 УК);

• злоупотребления при выпуске ценных бумаг (ст. 185 УК);

• контрабанда (ч.З ст. 188 УК);

• злоупотребление должностными полномочиями (ст.285 УК);

• незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК);

-получение взятки (ст. 290 УК);

• служебный подлог (ст. 292 УК);

• воспрепятствование осуществлению правосудия и производству предварительного рас­следования (ст. 294 УК);

• привлечение заведомо невиновного к уго­ловной ответственности (ст.299 УК);

• незаконное освобождение от уголовной ответственности (ст.300 УК);

• незаконное задержание, заключение под стражу или содержание под стражей (ст. 301 УК);

• фальсификация доказательств (ст. 303 УК);

• вынесение заведомо неправосудных приговоров, решений или иного судебного акта (ст. 305 УК).

Особого внимания заслуживают две статьи УК, субъектами которых обычно не являются должностные лица, но которые тесно связаны с должностными преступлениями: это ст. 291 УК (дача взятки) и ст. 304 УК (провокация взят­ки либо коммерческого подкупа), а так же ст. 307 УК (ответственность за дачу заведомо ложных показаний). От того, как работники правоохранительных, прокурорских и судеб­ных органов трактуют эти нормы, напрямую зависит эффективность борьбы со взяточниче­ством, т.е. наиболее ярким коррупционным преступлением.

Весь этот набор преступлений (правонарушений), который содержит в себе законодательство РФ, позволили некоторым ученым сформировать позицию в соответствии с которой, специального закона, регламентирующего вопросы борьбы с коррупцией, не требуется. Потому что практически за все незаконные деяния должностных лиц, совершаемые ими из корыстных побуждений, в действующем уголовном кодексе предусмотрено наказание. При таких обсто­ятельствах вряд ли уместно говорить о необходимости принятия специального антикоррупционного закона, поскольку наличие уголовно-правовых норм полностью "компенсировано" их неисполнением. Можно, конечно, говорить о целесообразности увеличения сан­кций за отдельные виды преступлений. Сегодня теоретики склоняются к давнему тезису: эффективность предупреждения преступлений и борьбы с преступностью зависит не от су­ровости наказания, а от неизбежной ответственности за совершение преступление, но правоохранительная система именно этого не обеспечивает.³⁷

Осознавая такое положение дел, законодатель выступил с пакетом документов, которые направлены на борьбу с коррупцией. Безусловно, были попытки и в первые годы постсоветского периода принять закон, направленный на борьбу с этим негативным явлением. В это время наблюдается обострение социально-экономической и политической обстановки, снижение жизненного уровня населения, падение общественной нравственности, правовой нигилизм, охвативший общество и властные структуры. Внимание на эти возникшие проблемы общества обратил. Съезд Народных Депутатов и вынес постановление «О состоянии законности, борьбы с преступностью и коррупцией» (от 14 декабря 1992 года), в котором четко указал, что на состоянии законности борьбы с преступностью и коррупцией отрицательно сказывается несовершенство механизма реализации законов, контроля за их исполнением. В этом же году был издан указ Президента «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». В период с 1991 по 2007 годы обсуждался проект закона «О борьбе с коррупцией». В соответствии с Концепцией национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300, с изменениями от 10 января 2000 г., коррупция отнесена к угрозам национальной безопасности. В этом акте коррупция в России рассматривается как серьезная угроза поступательному социально-экономическому развитию страны, которая в разной степени оказывает негативное влияние на все сферы жизни государства. Все эти годы борьба с коррупцией активно набирало обороты.

19 декабря 2008 года Государственной Думой Российской Федерации был принят Федеральный закон «О противодействии коррупции» (далее по тексту - закон), который установил основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Для целей настоящего закона законодатель использовал следующие понятие коррупции: злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а так же совершение выше названных деяний, от имени или в интересах юридического лица.³⁸ Закон принимался с пакетом нормативных актов направленных на противодействие коррупции(о них будет сказано во второй главе). Статья 2 закона, гласит, что правовую основу противодействия коррупции помимо прочего составляют общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Считаю целесообразным осветить некоторые международные источники права, регулирующие вопросы противодействия коррупции и борьбы с ней.

Значительное внимание борьбе с коррупцией и ее предупреждению уделяет мировое сообщество. Организацией Объединенных Наций (ООН) был принят целый ряд актов: резолюция ЭКОСОС (Экономический и социальный Совет ООН) по борьбе с коррупцией (1995 г.); Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (1996 г.); Декларация о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих организациях (1997 г.); Конвенция против транснациональной организованной преступности (2000 г.) и др. Не меньшая работа проведена Советом Европы, Европейским Союзом, Организацией Американских государств (ОАГ), Организацией экономического развития и сотрудничества (ОЭСР) и некоторыми другими. В части принятых документов, наряду с перечислением правонарушений, попадающих, по мнению их составителей, под разряд коррупционных, предприняты попытки дать обобщенное определение коррупции.

Одно из самых известных определений, часто используемое в работах отечественных авторов, содержится в Справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией. Согласно данному документу: «Коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгод в личных целях».³⁹ Практически идентично с ним определение Всемирного Банка: «коррупция - злоупотребление государственной властью ради личной выгоды».⁴⁰ В настоящее время в силу большей изученности феномена коррупции эти определения, несмотря на их некоторую универсальность, все же, представляются несколько ограниченным.

Более развернутое определение разработано в 1995 г. междисциплинарной группой Совета Европы по коррупции: «коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе, которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других».⁴¹ Это определение более полно раскрывает суть данного явления, за счет включения дополнительных признаков. Во-первых, в категорию субъектов коррупции помимо государственных должностных лиц или лиц, которым поручено исполнение их обязанностей, включены сотрудники частного сектора. Во-вторых, целью коррупции, наряду с личным получением выгод, называется приобретение выгод в интересах других.

Несомненно, это ярко свидетельствует о том, что международное сообщество не сужает понимание коррупции до продажности и подкупа должностных лиц государственного и частного сектора, т. к. она выходит за рамки «сделки» между подкупающей и подкупаемой сторонами. Коррупция в этом понимании может включать в себя должностные хищения, а также иные формы неправомерного использования своих полномочий, статуса и вытекающих из него возможностей в целях извлечения для себя и других различных выгод, льгот, преимуществ.

Вместе с тем документы, содержащие указанные определения, не являются нормативно-правовыми (не обладают признаком обязательности). Международные нормативно-правовые акты по-разному подходят к вопросу об определении коррупции. В некоторых случаях это обусловлено особенностями предмета их регулирования.

Так, в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г., говорится, что понятие коррупции должно определяться национальным правом. В качестве ориентира в Кодексе дается примерное определение коррупции - выполнение должностным лицом каких-либо действий или бездействия в сфере его должностных полномочий за вознаграждение в любой форме, в интересах дающего такое вознаграждение, как с нарушением должностных интересов, так и без их нарушения.⁴² Исходя из специфики правового статуса и должностных возможностей лиц, чью деятельность призван регулировать рассматриваемый Кодекс, можно согласиться с подходом его авторов, при котором они ограничивают понимание коррупции продажностью, т. к. иные формы коррупционных нарушений таким лицам, в большинстве своем, не присущи. Между тем существует значительное множество форм коррупции, не попадающих под указанное определение.

По большей части международные документы, носящие нормативно-правовой характер, точного, канонического определения коррупции не содержат. Вместо этого содержится перечень коррупционных правонарушений, подлежащих криминализации.

В Страсбургской конвенции 1999 г. «Об уголовной ответственности за коррупцию» глава II предусматривает:

• активный подкуп национальных и иностранных публичных лиц, членов публичных собраний равных им лиц в частном секторе, международных организациях, членов международных парламентских собраний, судей и должностных лиц международных судов, т. е. приготовление и дачу взятки либо любого преимущества нематериального характера государственному служащему любого ранга (статья 2);

• продажность таких лиц, именуемых «публичными должностными лицами», включающая наряду со взяточничеством иные формы умышленного «получения» ими «какого-либо неправомерного преимущества для самого этого лица или любого иного лица, или же принятие предложения или общения такого преимущества» (ст. 3).

В той же главе предлагается криминализировать «злоупотребление влиянием в корыстных целях», схожее с посредничеством, отмывание преступных доходов от коррупционных преступлений и связанные с ними правонарушения в сфере бухгалтерского учета.⁴³

Страсбургская Конвенция не исключает уголовной ответственности за коррупционные преступления для юридических лиц.

Конвенция Совета Европы «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» (1999 г.), в отличие от других рассматриваемых международных нормативных правовых актов, определяет коррупцию как продажность и подкуп публичных должностных лиц при условии ненадлежащего исполнения обязанностей или поведения получателя взятки, предоставления ненадлежащих выгод или их обещания. Указанные признаки обусловлены тем, что положения Конвенции направлены на защиту интересов лиц, которым причинен вред от коррупции. Случаи, при которых в результате коррупционного акта интересам конкретных физических или юридических лиц не причиняется гражданско-правовой вред, под ее юрисдикцию не попадают. Несмотря на то, что в Конвенции отсутствует точное определение «публичного должностного лица», из смысла статьи 5 следует, что такие лица могут представлять не только государство, но и иные стороны, не являющиеся государством или его органами, т. е. коммерческие и иные организации, включая международные. Узость сферы применения данной Конвенции не дает возможности рассматривать ее определения как универсальные, пригодные для иных отраслей права или понимания общественно-социальных, политэкономических аспектов коррупции.

Конвенция ООН «Против транснациональной организованной преступности» также предлагает меры по криминализации коррупционных преступлений.⁴⁴ Согласно Конвенции (статья 8) уголовно наказуемыми могут быть подкуп, продажность национальных и иностранных публичных должностных лиц или международных гражданских служащих в интересах этих или иных физических и юридических лиц, а также соучастие в этих преступлениях. Рассматриваемая Конвенция, в отличие от Страсбургской (1999 года), не устанавливает специально ответственность за приготовление публичных должностных лиц к вымогательству или принятию какого-либо неправомерного преимущества, а также не требует обязательного распространения указанных деяний на частный сектор. Определение содержания публичного должностного лица она оставляет на усмотрение государств-участников, одновременно передавая им право признания в качестве уголовно наказуемых других форм коррупции.

Межпарламентская Ассамблея государств-участников СНГ приняла модельный закон «О борьбе с коррупцией», в котором содержится следующее определение: - «коррупция (коррупционные правонарушения) - не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путём противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ.⁴⁵ Среди признаков коррупции в таком определении можно выделить следующие:

• противоправность;

• имущественный и неимущественный характер получаемой выгоды;

• субъектом названы государственные должностные лица, а так же лица приравненные к ним (круг субъектов, исходя из определения, не понятен, a это влечет проблемы связанные с привлечением конкретного лица к ответственности);

• использование своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей.