2.2. Основания применения антитеррористических мер безопасности.

Все чаще общественности предлагается принимать решения, касающиеся безопасности, взвешивать «за» и «против» в этой области и примиряться с гораздо более навязчивой безопасностью.

Для того чтобы понять необходимость конкретной меры безопасности, стоит ответить на четыре вопроса:

1) Какую проблему призвана решать предлагаемая мера безопасности?

Казалось бы, очевидно, что «…если звезды зажигают - значит - это кому-нибудь нужно»⁷³. Однако слишком много инициатив в области безопасности представляются без ясно очерченной проблемы, которую они должны решать.

Национальная идентификационная карточка, применяемая во многих Европейских странах, и уже заинтересовавшая российских чиновников, например, обещает, помимо прочего снизить риски террористических актов. Но, как именно снизить, не совсем понятно.

2) Насколько хорошо предлагаемая мера безопасности решает проблему?

Слишком часто в рассуждениях от проблемы переходят прямо к теоретическому обоснованию решения - без всякого анализа того, насколько хорошо (или плохо) решается эта проблема сейчас, существующими методами.

Введение зоны запрета полетов вокруг АЭС имеет смысл только в случае, если угонщик самолета согласен соблюдать запрет или если зона достаточно велика для реагирования на действия угонщика, который не согласен.

3) К каким новым проблемам для безопасности приведет предлагаемая мера?

Безопасность - это сложная система, состоящая из многих взаимозависимых элементов; стоит изменить один, как сторонние эффекты идут кругами по воде.

Медики бьют тревогу, утверждая, что сканеры в аэропортах опасны для жизни, некоторые изображения пассажиров, проходящих через них, попали в интернет. Предложения по поводу контрзахвата родственников террористов и вовсе рушат всю, и так хрупкую демократическую систему.

4) Каковы издержки, связанные с внедрением предлагаемой меры безопасности?

По словам министра транспорта Игоря Левитина, до 2014 г. в транспортную безопасность будет инвестировано 46,7 млрд. руб.⁷⁴Но речь идет не только о финансовых издержках, но и о социальных. Возможность полиции задерживать нелегалов на неопределенное время без решения суда, будут стоить слишком дорого в смысле гражданских свобод. У нас запрещено применение пыток (по крайней мере, официально) потому, что в некоторых случаях выгоды от мер безопасности (которые могут быть и эффективными) в целом не перевешивают связанных с ними затрат.

Некоторые меры безопасности проходят тест, другие нет. Например, укрепление двери в кабину летчиков и обязанность ее запирать вполне могут усложнить жизнь потенциальному угонщику. На такие вопросы нужно отвечать до того, как очередная мера безопасности отразится в нормах законодательства и начнет функционировать.

В общей теории мер безопасности, сформулирован ряд оснований, соответствуя которым, меры безопасности будут достигать поставленных целей. Под «основанием», в рассматриваемом случае, понимается причина, достаточный повод, оправдывающий что-нибудь⁷⁵. В теории предлагается многоуровневая модель оснований применения мер безопасности. Можно выделить четыре уровня оснований применения антитеррористических мер безопасности: социально-криминологическое, нормативно-правовое, материальное и организационное⁷⁶.

Выделенные группы оснований имеют значение на разных стадиях использования мер безопасности: социально-криминологическое – для законотворчества, нормативно-правовое и фактическое – для назначения, а организационно-юридическое – для исполнения мер безопасности.

Социально-криминологическое основание – это повод для введения мер безопасности, такие обстоятельства и общественные отношения, наличие которых повлекло необходимость применения антитеррористических мер безопасности. Таким поводом, в теории мер безопасности, принято считать наличие объекта повышенной охраны или источника повышенной опасности.

Иначе говоря, если мы понимаем, что чьи-то действия или какие-то события могут угрожать основополагающим ценностям общества, то мы имеем все основания принять меры для защиты этих ценностей и ограждения их от опасности. При этом необходимо понимать, что вред, связанный с ограничениями прав и свобод, должен быть меньше, чем вред от источника опасности.

Так, согласно положению статьи 14.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», тела убитых террористов подлежат погребению в особом порядке. Их тела не выдаются родственникам или близким для захоронения, и о месте их захоронения не сообщается. Такие ограничения применимы к лицам, в отношении которых при их жизни было начато уголовное преследование в связи с участием в террористической деятельности, и прекращено из-за их смерти, наступившей в результате пресечения совершенного ими террористического акта⁷⁷.

Возможность таких действий объясняется тем, что в обществе, где каждая жертва террористического акта, воспринимается как собственная утрата, а сама акция взывает широкий негативный общественный резонанс, выдача родственникам для захоронения тела вероятного виновника смертей может быть просто опасной. В июне 2007 года, Конституционным Судом РФ, было рассмотрено дело о проверке конституционности статьи 14.1 Федерального закона "О погребении и похоронном деле". Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан К.И. Гузиева и Е.Х. Кармовой на нарушение конституционных прав и свобод данной статьей. Суд признал норму не противоречащей Конституции. Суд пояснил, что выдача тел способна создать угрозу общественному порядку и общественному спокойствию, привести к разжиганию ненависти, спровоцировать акты вандализма, насильственные действия, массовые беспорядки и столкновения, что может повлечь за собой новые жертвы, а места захоронений участников террористических актов могут стать местами культового поклонения отдельных экстремистски настроенных лиц, будут использоваться ими в качестве средства пропаганды идеологии терроризма и вовлечения в террористическую деятельность.⁷⁸

Исходя из вышесказанного, подобные ограничения прав родственников, выглядят вполне адекватными.

Тем не менее, Судья Конституционного Суда РФ А.Л. Кононов в свое особом мнении резко осудил такую позицию. Указав на то, что нормы, запрещающие выдачу родственникам тел погибших и устанавливающие анонимность их захоронения, являются абсолютно аморальными, отражающими самые дикие, варварские и низменные представления прошлого⁷⁹.

Что же касается возможного создания культа погибших, то единственный пример подобного рода из доклада МВД о попытке почитания места гибели Дудаева доказывает только то, что культ можно создавать и без всякой могилы. Принятие этой нормы было вызвано стремлением избежать в конкретной ситуации выдачи большого количества трупов погибших участников совершения террористического акта и не допустить массового проявления скорби их родных и близких.

Судья Конституционного Суда РФ Б.С. Эбзеев в свое особом мнении назвал ограничение по отношению к лицам, уголовное преследование в отношении которых в связи с их участием в террористической деятельности прекращено из-за их смерти, наступившей в результате пресечения террористической акции более суровым чем, например, к лицам, осужденным за совершение преступления терроризма и умершим в заключении.⁸⁰

Согласно опросу, проведенному на интернет-сайте радио «Эхо Москвы», выяснилось, что людей, не согласных с положением статьи 14.1 Федерального закона «О погребении и похоронном деле», больше, чем тех, кто считает такую меру возможной. Так, На вопрос «Нужно ли выдавать тела террористов родственникам?» 53.9% людей ответили положительно – «да, нужно выдавать». С решением Конституционного суда оказались солидарны 40.8%, ответив «нет, не нужно». 72 человека затруднились ответить⁸¹.

Конечно, право родственников, на захоронение своих близких в соответствии с традициями и обрядами, возможность почтить их память, уважительное отношение к умершим, имеет большое значение. Более того, подобного рода права важны не столько для какой-то конкретной семьи погибшего, но для культурного уровня всего общества. Относиться к мертвым с должным почтением, это в нашей природе, отношение же к ним, как к предмету, который можно выдать, или же не выдавать, воспринимается как оскорбление, особенно родственниками.

Что же касается потенциальной опасности, то для создания места поклонения не нужна могила, в сущности, подобного рода места можно создать на ровном месте. Гораздо вероятнее риск того, что захоронение станет объектом акта вандализма, что повлечет за собой столкновения, беспорядки и жертвы.

Примером того, как характер антитеррористических мер абсолютно не соответствует характеру и степени предотвращаемой общественной опасности⁸², можно назвать введенные на железнодорожных вокзалах Вологодской области усиленные меры безопасности. Помимо камер видеонаблюдения, обращений диспетчера по громкоговорителю с просьбой быть бдительными, на вокзале также перекрыли решеткой второй выход⁸³. Остался лишь один выход. Конечно, с точки зрения антитеррористической безопасности, этот шаг, несколько усложнит задачу прохождения на вокзал с килограммом тратила в багаже. Но что будет, если в здании случится простой, бытовой пожар от неисправной электропроводки? Эвакуация людей через единственный выход может закончиться жертвами. При этом пожар, к счастью или нет, в наше время по-прежнему более вероятен, чем акт терроризма.

Безусловно, необходимо предпринимать меры по защите общественных мест, которые более других подвержены риску совершения террористических акций, но важно понимать, что в какой-то момент меры безопасности могут подвергнуть людей более реальному риску, чем терроризм.

Таким образом, меры безопасности обусловлены существованием опасности и ценностей, которые нуждаются в защите. Сознавая наличие опасности и прибегая к мерам защиты от нее, мы, как правило, вынуждены выбирать из двух зол, зло наименьшее – меры, ограничивающие права и свободы.

Социальное основание имеет решающее значение для процесса законотворчества. Законодатель, разрешая использование мер безопасности, должен: 1) определить источник повышенной опасности и установить, каким благам и в какой степени он угрожает; 2) сформулировать в законе условия и порядок применения мер, которые давали бы наибольший эффект защиты при оптимальных затратах⁸⁴.

Нормативно-правовое основание заключается в том, что любое применение антитеррористических мер безопасности должно быть санкционировано и регламентировано соответствующими нормативно-правовыми актами.

Возможность использования мер безопасности вытекает из редакции ч.3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». В Международном Пакте о гражданских и политических правах говорится, что права человека «не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в настоящем Пакте другими правами»⁸⁵.

Согласно ст. 55 Конституции РФ нормативным актом, способным регламентировать применение антитеррористических мер безопасности, является федеральный закон. К федеральным законам направленным непосредственно на регулирование антитеррористических отношений относятся Федеральный Закон «О противодействии терроризму» № 35-ФЗ, Федеральный Закон «О противодействии легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» № 115-ФЗ, Федеральный Закон «О противодействии экстремистской деятельности» № 114-ФЗ, Федеральный Закон «О чрезвычайном положении» № 3-ФЗК. Общие меры безопасности указаны в Федеральном Законе «О Федеральной службе безопасности» № 40-ФЗ, Федеральном законе «О государственной охране» № 57-ФЗ, Федеральном законе «О полиции», Федеральном законе «О безопасности гидротехнических сооружений» № 117-ФЗ и др. Так же нормативным основанием антитеррористических мер безопасности служат международные акты: Конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15.06.2001 г., Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма от 10.01.2000 г., Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма от 13.04.2005 г., Европейская конвенция о пресечении терроризма от 27.01.1977 г., Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом от 12.01.1988 г., Международная конвенция о борьбе с захватом заложников от 17.12.1979 г., Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15.06.2001г и др.

Лишь Федеральный закон может регламентировать порядок, основания, процедуру и условия применения той или иной меры безопасности. Подзаконные акты, инструкции, приказы, постановления могут содержать только нормы, конкретизирующие основной закон. Создание новых мер в таких актах в обход Федерального закона недопустимо и противоречит нормам конституции. То же можно сказать и о правовых актах субъектов Российской Федерации. На уровне субъектов периодически применяются нормативные акты, направленные на регулирование отношений в сфере противодействия терроризму. Но, как правило, они не содержат никаких новых мер по сравнению с федеральным законом. В них повторяются нормы законов России и формулируются рекомендации, призванные адаптировать нормы федерального закона к реалиям конкретного субъекта Российской Федерации. Обычными для таких актов являются рекомендации по оповещению граждан о способах поведения в условиях террористической опасности, по усилению контроля на особо охраняемых территориях. Несмотря на это, периодически территориальными органами власти создаются нормы и ограничения никак не закрепленные в Федеральных законах. Так, в Чеченской Республике до 2005 года существовал запрет на выдачу заграничных паспортов. Это существенно осложняло поездки за рубеж представителям молодежных, спортивных, творческих и прочих организаций. Жителям приходилось оформлять документы в соседних регионах или в Москве⁸⁶. При этом в Федеральном законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», регулирующем порядок оформления указанных документов, такая мера безопасности не предусмотрена.

Материальное основание применения антитеррористических мер безопасности - юридические факты, с наступлением которых связывается возможность использования соответствующих правоограничений. Такими юридическими фактами являются события или действия.

Событиями, которые служат основанием применения антитеррористических мер безопасности, можно назвать террористические акты, массовые беспорядки, межнациональные и политические конфликты, которые создают опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Действия могут быть как правомерными, так и неправомерными. Совершение террористического акта, пропаганда идеологии терроризма, финансирование террористической деятельности относятся к неправомерным действиям, влекущим применения санкций безопасности. Основанием, для правоограничений служат так же правомерные действия, например, нахождение на территории с режимом контртеррористической операции или режимом чрезвычайного положения, использования услуг авиатранспорта.

Федеральный закон «О противодействии терроризма», позволяет Вооруженным Силам Российской Федерации применять оружие и боевую технику в целях устранения угрозы террористического акта в воздушной среде или в целях пресечения такого террористического акта. Нормы разрешают путем применения оружия заставить самолет сесть или же, если он не починяется, сбить его. Столь радикальные меры возможны при наличии следующих оснований, в виде неправомерных действий: если воздушное судно не реагирует на радиокоманды прекратить нарушение правил использования воздушного пространства Российской Федерации или на команды и визуальные сигналы поднятых на его перехват летательных аппаратов Вооруженных Сил, либо отказывается подчиниться сигналам без объяснения причин, если стало известно о возможном использовании воздушного судна для совершения террористического акта или о захвате воздушного судна и существует реальная опасность гибели людей либо наступления экологической катастрофы. При этом, прежде чем пресечь полет путем уничтожения, Вооруженным Силам надлежит исчерпать все меры, необходимые для посадки самолета.

Во избежание произвола очень важно исходить из презумпции отсутствия общественной опасности личности до тех пор, пока человек не проявил себя противоправным действием или деятельностью⁸⁷.

Организационное основание - это акт применения права, в котором детализируется использование мер безопасности. Документы соответствующих компетентных органов и должностных лиц, как то указ президента, постановление правительства, определение суда, приговор.

В данном акте индивидуализируются субъективные права и обязанности сторон в каждом конкретном случаи. Определяется факт или событие, которое повлекло применение мер безопасности и нормативно-правовое основание правоограничений.

Организационно-юридическим основанием может быть, например, Указ Президента о введении чрезвычайного положения. Особым видом организационного основания является договор, например покупка авиабилета⁸⁸.

Согласно статье 9.1 Федерального закона «О Федеральной службе безопасности», проведение мероприятий по борьбе с терроризмом, ограничивающих права граждан на неприкосновенность жилища, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений граждан, допускается только на основании постановления судьи, и на основании мотивированного ходатайства руководителя органа по борьбе с терроризмом или его заместителя. При этом указывается, что в ряде неотложных случаев, сотрудники органа по борьбе с терроризмом имеют право беспрепятственно входить в жилое помещение, приостанавливать оказание услуг связи юридическим и физическим лицам или ограничивать использование сетей связи и средств связи.⁸⁹ Круг неотложных случаев ограничивается реальностью угрозы совершения террористического акта, высокой степенью риска для жизни и здоровья граждан. Кроме того, указанные действия сотрудников органов по борьбе с терроризмом допускаются, когда имеются данные, позволяющие предполагать, что в жилом помещении совершается или совершен террористический акт, либо когда осуществляется преследование лица, подозреваемого в причастности к совершению террористического акта. В качестве гарантии того, что со стороны сотрудников органов не был допущен произвол, за их деятельностью установлен прокурорский контроль. Орган по борьбе с терроризмом в течение 24 часов с момента ограничения права граждан обязан уведомить об этом прокурора.

На основании соответствующих указов реализуется решение об изменении уровня террористической опасности. В случае получения спецслужбами и разведывательными органами информации о готовящихся террористических актах происходит изменение уровня террористической угрозы, что влечет за собой возможность применения дополнительных правоограничений, а также ужесточение использования существующих мер безопасности.

К актам, которые можно назвать организационным основанием применения мер безопасности, относится единый федеральный список террористических организаций. Организация, занимающаяся распространением идеологии терроризма, финансированием террористических группировок, решением Верховного суда Российской Федерации может быть признана террористической и ее деятельность может быть запрещена на территории России. В соответствии с частью 5 статьи 24 Федерального закона "О противодействии терроризму" 14 июля 2006 г. издано Распоряжение Правительства Российской Федерации № 1014-р, определяющее "Российскую газету" в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию единого федерального списка организаций, в том числе иностранных и международных, признанных судами Российской Федерации террористическими. В настоящий момент список состоит из 19 организаций.

14 февраля 2003 г. Верховный Суд Российской Федерации признал террористическими пятнадцать организаций и запретил их деятельность на территории Российской Федерации". 2 июня 2006 г. Верховный Суд Российской Федерации признал террористическими еще две группировки - "Джундаш-Шам" ("Войско великой Сирии") и "Исламский джихад" ("Джамаат моджахедов"), также запретив их деятельность на территории страны. Далее, этот список пополнили еще две организации, признанные террористическими 13 ноября 2008 года и 08 февраля 2010 года⁹⁰. Организации признанные террористическими подлежат ликвидации, а их деятельность — запрещению.

Имеется так же перечень организаций и физических лиц, в отношении которых есть полученные в установленном законом порядке сведения об их участии в террористической деятельности. Список устанавливается в соответствии с нормами Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»⁹¹. На основании этого списка возможно приостановление финансовых операций или отказ от заключения договора банковского счета с лицами, находящимися в списке.

Организационным основанием вверения правового режима чрезвычайного положения является указ Президента Российской Федерации и постановление Совета Федерации Федерального Собрания об утверждении этого указа.

Для законного применения антитеррористических мер безопасности, устанавливаются пределы, в которых действие ограничений возможно и необходимо. Определяется время, в течение которого действуют меры и круг лиц, на которые они распространяются. Делается вывод о том, насколько необходима эта мера, и как соотносится предотвращаемый ею вред с налагаемыми ограничениями. Выделяется то событие или действие, которое повлекло применение меры безопасности. Все выше перечисленные рамки применения антитеррористических мер безопасности фиксируются в нормативно правовых актах. Таким образом, мы получаем средство противодействия терроризму. При этом, как у любого средства регулирования общественных отношений, у мер безопасности должен быть конкретный порядок их применения. В отсутствии такого порядка, правило не будет действовать, при наличии слишком жесткого или слишком мягкого порядка возможен произвол. Итак, необходимо установить надлежащую процедуру применения антитеррористических мер безопасности.

Спецификой ряда антитеррористических мер безопасности является то, что для их эффективного применения часто необходима оперативность и внезапность. По этому, сложные и длительные предварительные процедуры в виде согласования решения о проведении, скажем, антитеррористической операции с представительными органами власти применять нецелесообразно. Видимо поэтому Закон «О противодействии терроризму» не предусматривает текущего или последующего контроля. Однако объявление России правовым государством исключает возможность решения проблемы любой ценой, в том числе путем нарушения законности. Профессор Дмитриев указывает, что необходимо предусмотреть в названном Законе возможность применения судебного и прокурорского контроля⁹². Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов органами публичной власти, а так же за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Режим контртеррористической операции вводится решение руководителя контртеррористической операции без какого-либо согласования с представительными органами власти, судами и прокуратурой, в большинстве случаев даже без извещения этих органов. Хотя ч. 2 ст.11 Закона содержит обязанность незамедлительного обнародования решения о введении и отмене режима, но кто и как это делает, в ней не раскрывается. Таким образом, Федеральный Закон «О противодействии терроризму» не имеет надлежащей процедуры контроля за антитеррористической деятельностью спецслужб, которая в своей деятельности располагает возможностью ограничивать конституционные права и свободы граждан.

Ясно, что полное отсутствие какого-либо порядка применения антитеррористических мер безопасности повлечет за собой произвол со стороны властных структур. А это, в свою очередь сделает применяемые защитительные меры бесполезными так же, как излишне усложненная процедура.

Для процедуры применения антитеррористических мер безопасности должны быть характерны следующие условия:

1. закрепленность процедуры в Федеральных законах;

2. конкретность закрепленной процедуры;

3. достаточная жесткость процедуры;

4. возможность оперативного применения антитеррористических мер с последующим всесторонним контролем;

Вышеперечисленные условия необходимы для того, чтобы система противодействия терроризму не выходила за рамки закона и в полной мере способствовала достижению поставленных пред ней целей по защите граждан, демократических устоев общества и государства, а так же по обеспечению безопасности всего мирового сообщества от террористической угрозы.