§1. Материальная ответственность должностных лиц и других работников налоговых органов

Одним из общих признаков административных, дисциплинарных правонарушений является их общественная вредоносность. Не все правонарушения имеют последствия, где вред от их совершения является имущественным и (или) моральным. Поэтому, последствия указанных правонарушений, выраженные в качестве какого-либо имущественного ущерба или иного вреда, в объективной стороне состава правонарушения считают факультативным.

Ответственность за причиненный имущественный вред субъектами указанных правонарушений называют материальной ответственностью.

Материальная ответственность государственных служащих регулируется как нормами трудового законодательства, так и нормами административного права.

Правовое регулирование материальной ответственности государственных служащих в Российской Федерации в целом не систематизировано. Наиболее полное правовое регулирование в рассматриваемой сфере имеется только для военной государственной службы. Для гражданской и правоохранительной службы эта ответственность нормами административного права урегулирована не полно и базируется, в основном, на нормах трудового и гражданского права.

Вместе с тем, необходимо отметить, что материальная ответственность сформировалась и выделилась в самостоятельный вид из гражданско-правовой ответственности. Поэтому, здесь важно знать и понимать критерии отграничения материальной ответственности по трудовому праву, по административному праву, от имущественной ответственности по гражданскому праву.

Разграничение материальной и имущественной ответственности можно произвести по следующим основаниям: субъектам (физическим лицам), подлежащим материальной или имущественной ответственности; по особенностям правовых норм, регулирующих отношения материальной и имущественной ответственности; по механизму причинения ущерба; по размеру возмещаемого ущерба; по порядку возмещения ущерба; по срокам обращения в суд о возмещении ущерба (см. таблицу разграничения материальной ответственности по трудовому праву, по административному праву и имущественной ответственности по ГК РФ).

Основанием привлечения государственного служащего, работника к материальной ответственности является совершенное им служебное (трудовое) имущественное правонарушение, юридическими элементами являются:

а) служебный контракт (трудовой договор)

б) нормы действующего законодательства, предусматривающего конкретный вид ответственности;

в) условия возникновения;

г) материальный ущерб.

При отсутствии хотя бы одного из вышеуказанных элементов служебное (трудовое) имущественное правонарушение возникнуть не может.

Таким образом, материальную ответственность работников по трудовому праву не следует считать разновидностью гражданской, она также является одним из видов юридической ответственности, заключается в обязанности возместить причиненный другой стороне реальный имущественный ущерб и наступает при наличии оснований и условий в объеме, закрепленном в трудовом законодательстве. Что же касается материальной ответственности государственных служащих, то она является разновидностью дисциплинарной ответственности и применяется в административном или ином порядке на основе норм трудового права, как правило, после наложения на виновное лицо дисциплинарного взыскания.

Таблица разграничения материальной и имущественной ответственности по отраслям права

Виды ответственности по отраслям права	Основания разграничения материальной и имущественной ответственности
	По субъектам (физическим лицам) подлежащим ответственности	По особенностям норм, регулирующих ответственность	По механизму причинения ущерба	По размеру возмещаемого ущерба	По порядку возмещения ущерба	По срокам обращения в суд о возмещении ущерба
1.Материальная ответственность работника по трудовому праву	работники, состоящие на момент причинения ущерба в трудовых отношениях с работодателем	нормы, трудового права, регламентирующие основания, пределы, порядок возмещения материального вреда установлены законом и не могут быть изменены по соглашению сторон	ущерб причинен одной стороной трудового договора другой стороне этого договора (ст.233 ТК РФ)	возмещается только причиненный прямой действительный ущерб (реальный ущерб), как правило, в ограниченном размере в пределах ежемесячного заработка работника (ст.241 ТК РФ)	ущерб возмещается: в добровольном порядке; по распоряжению работодателя; в судебном порядке (ст.392 ТК РФ)	по ущербу причиненного работником работодателю – 1 год со дня обнаружения ущерба ст. 392 ТК РФ)
2.Материальная ответственность госслужащего по адм. и трудовому праву	государственные служащие, состоящие в служебных отношениях с нанимателем	нормы административного и трудового права, регламентирующие основания, пределы, порядок возмещения материального вреда установлены законом и не могут быть изменены по соглашению сторон	ущерб причинен одной стороной служебного контракта другой стороне служебного контракта	возмещается только причиненный прямой действительный ущерб (реальный ущерб), как правило в ограниченном размере в пределах ежемесячного заработка государственного служащего	ущерб возмещается: в добровольном порядке; по распоряжению представителя нанимателя; в судебном порядке	по ущербу причиненного государственным служащим нанимателю – 1 год со дня обнаружения ущерба
3.Имущественная ответственность физического лица по гражданскому праву	физические лица	по нормам гражданского права стороны сами вправе определять основания, пределы и условия имущественной ответственности.	ущерб причинен вследствие не исполнения обязательства или его неисполнения ненадлежащим образом (ст. 401 ГК РФ), а также внедоговорное причинение вреда (ст. 1064 ГК РФ)	вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред (ст. 1064 ГК РФ)	ущерб возмещается: в добровольном или судебном порядке	возмещение ущерба, причиненного в рамках гражданско-правовых отношений - 3-х летний срок исковой давности (с. 196 ГК РФ)

Материальная ответственность государственных служащих (работников), как мера по возмещению вреда, имеет ряд общих и специальных признаков.

Общие признаки материальной ответственности сторон служебного контракта (трудового договора) государственного служащего и работника: возникновение двусторонней материальной ответственности, основанной на заключенном между ними служебного контракта (трудового договора); субъектами материальной ответственности являются только стороны этого контракта (договора); такая ответственность возникает в результате нарушения обязанностей по служебному контракту (трудовому договору); и государственный служащий, работник и государственный орган и работодатель несут материальную ответственность за причинение ущерба другой стороне своими виновными действиями; каждая сторона может возместить ущерб добровольно.

К особенным признакам материальной ответственности относятся:

1) установление различных видов материальной ответственности (государственные служащие и работники могут привлекаться как к ограниченной, так и к полной материальной ответственности, государственный орган и работодатель всегда несут полную материальную ответственность);

2) установление различных пределов и размеров возмещаемого ущерба;

3) установление различного порядка возмещения ущерба (в отношении государственного служащего и работника допускается взыскание материального ущерба в пределах среднемесячного заработка по распоряжению органа или работодателя без согласия работника);

4) установление права на возмещение морального вреда только одной стороне служебного контракта (трудового договора) – государственному служащему и работнику;

5) различные подходы к формам вины – в отношении материальной ответственности государственного служащего и работника учитывается форма его вины (умышленная или неосторожная);

6) различный порядок снижения размера возмещаемого ущерба (представитель нанимателя и орган по рассмотрению трудовых споров вправе с учетом степени и формы вины, материального положения государственного служащего и работника и других обстоятельств снизить размер ущерба, подлежащего взысканию с государственного служащего и работника).

В отличие от видов юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной) гражданская (имущественная) и материальная ответственность являются правовосстановительными. Восстановительно-компенсационная ответственность направлена на принудительное исполнение возложенных на субъектов права обязанностей в случае их неисполнения, на восстановление нарушенного состояния. Принудительное исполнение юридической ответственности может быть связано с некоторым обременением, уроном для правонарушителя в виде возмещения или компенсации нанесенного правонарушителем ущерба. Поэтому, можно считать, что материальная ответственность государственных служащих – это комплексная восстановительно-компетенционная мера, применяемая как в добровольном, так и принудительном порядке.

Что же касается материальной ответственности государственных гражданских служащих, в том числе и государственных служащих налоговых органов, то здесь необходимо отметить следующее.

В зависимости от вида системы государственной службы, комплексный институт материальной ответственности государственных служащих можно подразделить на следующие институты материальной ответственности: институт материальной ответственности государственных гражданских служащих; институт материальной ответственности государственных служащих правоохранительных органов и институт материальной ответственности военнослужащих. Последний институт в большей мере урегулирован нормами административного права, а первые два как нормами трудового права, так и нормами административного права. Согласно ч. 7 ст. 11 ТК РФ на государственных гражданских служащих действие трудового законодательства распространяется с особенностями, которые предусмотрены федеральными законами иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе.

Государственный гражданский служащий налоговых органов является должностным лицом, состоящим на государственной гражданской службе. Ответственность государственного служащего предусмотрена Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации». Государственный служащий отвечает перед государством за надлежащее исполнение им своих обязанностей. Он находится в трудовых (служебных) отношениях с государством и несет материальную ответственность по нормам трудового права.

В ст. 22 ТК РФ закреплено право работодателя привлекать работников к дисциплинарной и материальной ответственности в порядке установленном ТК РФ, иными федеральными законами. Кроме того, основания и порядок привлечения к материальной ответственности сторон трудового договора, а в нашем случае и служебного контракта, закреплены в ст. ст. 232 -250 ТК РФ.

Обязанность государственного гражданского служащего в виде материальной ответственности закреплена как в должностном регламенте, так и в служебном контракте, последний является разновидностью трудового договора, в связи с этим на государственного гражданского служащего распространяются нормы трудового законодательства, регулирующих материальную ответственность.

За незаконные действия своих должностных лиц перед гражданином и юридическим лицом ответственность, в рамках нанесенного ущерба, несет государственный орган, а сами должностные лица, в зависимости от степени общественной вредности правонарушения, несут различные виды юридической ответственности.

Материальная ответственность налоговых органов за вред, причиненной в сфере осуществления деятельности по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, имеет комплексный характер, поскольку содержит элементы публичного и частного права.

Гражданское правоотношение по возмещению вреда, причиненного налоговыми органами их должностными лицами, является имущественным, относительным, обязательственным и охранительным.

Единственным основанием гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный налоговыми органами и их должностными лицами, является гражданское правонарушение, состоящее в издании налоговыми органами незаконного акта, а также осуществления незаконных действий (бездействия) налоговыми органами в рамках деятельности по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах. Например, ст. 395 ГК РФ применяется в случае неправомерного изъятия налоговыми органами денежных средств, в частности в виде санкции за нарушение законодательства о налогах и сборах.

Незаконные акты, действия (бездействие) налоговых органов и их должностных лиц - это акты, действия (бездействие), противоречащие закону и иным нормативным правовым актам, а также формально законные по своему характеру, однако причиняющие вред правомерно действующим субъектам.

Рассматривая материальную ответственность государственных гражданских служащих и в частности, материальную ответственность государственных гражданских служащих налоговых органов, можно отметить следующие ее особенности:

• Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79 – ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрев дисциплинарную ответственность, не предусматривает – материальную ответственность;

• материальная ответственность государственных гражданских служащих наступает за вред, который они причинили своими незаконными действиями при исполнении служебных обязанностей в государственном органе, поэтому она связана негативными последствиями нарушений служебной дисциплины;

• материальная ответственность в сфере государственной службы носит правовосстановительный характер, в отличие от дисциплинарной, административной или уголовной, которые имеют наказательное значение;

• материальная ответственность в системе государственной службы наступает на основе действия правовых норм ряда отраслей российского права: административного, трудового, гражданского и областей законодательства о государственной службе, специальных нормативных актов;

• существует обязанность государственного служащего возместить причиненный материальный ущерб только в отношении государственного органа, если вред причинен третьим лицам, то он возмещается в административном порядке (ст. 4.7 КоАП РФ) или в порядке гражданского судопроизводства (ст. 1069 ГК РФ);

• материальная ответственность государственных служащих является разновидностью дисциплинарной ответственности;

• материальная ответственность наступает при наличии прямого действительного ущерба: непосредственной причинной связи между противоправными действиями и наступившими вредными последствиями (ущербом); вины правонарушителя в причинении ущерба: если противоправные действия (бездействие) допущены им при исполнении должностных (служебных) обязанностей;

• порядок и условия привлечения государственных служащих к материальной ответственности различаются по видам государственной службы;

• возмещение ущерба лицом осуществляется либо в судебном либо в внесудебном порядке; либо в добровольном либо в принудительном порядке;

• государственные гражданские служащие несут, как правило, ограниченную материальную ответственность (в рамках своего должностного оклада);

• вред, причиненный государственным гражданским служащим вне рамок служебной деятельности, возмещается в порядке, предусмотренном нормами гражданского права и процесса;

• увольнение государственного гражданского служащего со службы не является основанием для освобождения его от материальной ответственности.

Материальная ответственность - это обязанность лица возместить причиненный ущерб в пределах и в порядке установленных законодательством. Суть материальной ответственности состоит в возмещении виновным государственным служащим причиненного им имущественного ущерба (вреда) в процессе служебной (трудовой) деятельности.

Имущественный вред и имущественный ущерб в настоящем параграфе рассматриваются как синонимы.

Материальная ответственность работников - одно из средств в защите форм собственности, ибо она представляет собой юридическую обязанность работника, виновного в причинении ущерба имуществу работодателя, возместить его в установленном законом порядке.

Правовой основой материальной ответственности государственного, муниципального служащего, работника является ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, устанавливающая защиту всех форм собственности, в том числе, государственной и муниципальной и частной.

Материальная ответственность государственных гражданских служащих закрепляется в различных нормативных правовых актах. Статья 5 ФЗ РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает, что регулирование отношений государственной гражданской службы осуществляют не только Конституция РФ, названный закон, но и другие федеральные законы, в том числе федеральные законы, регулирующие особенности прохождения гражданской службы.

В основном, регулирование отношений материальной ответственности государственных гражданских служащих, в том числе и процедурного характера, осуществляется нормами ТК РФ (ст. ст. 238 – 250), так как статьи ТК РФ распространяются свое действие и на случаи материальной ответственности государственных служащих. Материальная ответственность может наступать в отношении всех государственных гражданских служащих независимо от того, какую должность служащий занимает и в каком органе исполнительной власти осуществляет свою трудовую функцию.

В настоящее время материальная ответственность в нормативно-правовых актах признается в качестве самостоятельного вида юридической ответственности, регулируемого трудовым законодательством. В трудовом законодательстве отсутствует определение материальной ответственности.

В целом режим материальной ответственности устанавливается законодательными актами двух видов:

1. законодательством о труде (действующий ТК РФ);

2. специальными законами и иными нормативными правовыми актами (например, ФЗ РФ от 12 июля 1999 года «О материальной ответственности военнослужащих»).

Трудовой кодекс Российской Федерации регламентирует порядок привлечения лиц к материальной ответственности независимо от форм собственности (государственная, муниципальная, частная и т.п.), а также видов организаций, учреждений и предприятий. В этом случае можно говорить о материальной ответственности на общих основаниях.

Если вред государственным служащим причиняется государственному органу или наоборот, то его возмещение осуществляется на основе норм трудового законодательства, но если вред государственного органа или государственного гражданского служащего причиняется третьим лицам, не находящимися в служебной подчиненности органу власти, то в этом случае вред возмещается на основе норм гражданского законодательства. Иными словами, если ущерб был причинен не при исполнении трудовых обязанностей, то тогда наступает материальная ответственность в соответствии с гражданским законодательством.

Возмещение ущерба производится независимо от привлечения работника к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за действия или бездействие, которыми причинен ущерб работодателю.

Государственные служащие, работники по общему правилу несут ограниченную материальную ответственность, а работодатели - полную. Материальная ответственность государственных служащих, работников дифференцирована, и ее виды предусмотрены в 238 - 250 ТК РФ. За причиненный ущерб государственный служащий, работник несет материальную ответственность в пределах своего среднего месячного заработка, если иное не предусмотрено ТК РФ или иными федеральными законами.

По общему правилу при доказанности юридически значимых обстоятельств и решении вопроса о привлечении государственного служащего, работника к материальной ответственности таковая ограничивается его средним месячным заработком. Сумма ущерба, превышающая средний месячный заработок, возмещению за причиненный ущерб работодателю не подлежит. Таким образом, ст. 241 ТК РФ устанавливает пределы материальной ответственности государственных служащих, работников. В зависимости от предела допускаемого законом взыскания ущерба, причиненного работодателю, материальная ответственность государственных служащих, работников подразделяется на два вида:

1) ограниченная материальная ответственность в пределах среднего месячного заработка;

2) полная материальная ответственность - обязанность возмещения ущерба в полном объеме независимо от заработка государственного служащего, работника без каких-либо ограничений (ст. ст. 242 -243 ТК РФ).

ТК РФ признает ограниченную материальную ответственность основным видом ответственности работника за ущерб, причиненный работодателю.

Введение полной материальной ответственности вместо ограниченной ТК РФ не допускает, в связи с чем в ТК РФ определен исчерпывающий перечень случаев полной материальной ответственности.

При установлении материальной ответственности государственного служащего, работника и для них, и для представителя нанимателя, работодателя важно знать все ограничения размеров удержаний из заработной платы, установленные ст. 138 ТК РФ. Согласно этой статьи общий размер всех удержаний при каждой выплате заработной платы не может превышать 20%, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, - 50% заработной платы, причитающейся государственному служащему, работнику. При удержании из зарплаты по нескольким исполнительным листам за государственным служащим, работником в любом случае должно быть сохранено 50% его заработной платы.

Материальная ответственность в полном размере причиненного ущерба возлагается на государственного служащего, работника ст. 243 ТК РФ в следующих случаях:

1) когда в соответствии с ТК РФ или иными федеральными законами на государственного служащего, работника возложена материальная ответственность в полном размере за ущерб, причиненный работодателю при исполнении государственным служащим, работником служебных (трудовых) обязанностей;

2) недостачи ценностей, вверенных ему на основании специального письменного договора или полученных им по разовому документу;

3) умышленного причинения ущерба (в этом случае работодатель должен доказать не только размер причиненного ему ущерба, но и умысел государственного служащего, работника, однако здесь могут возникнуть определенные трудности и прежде всего потому, что понятие умысла в ТК РФ не раскрыто);

4) причинения ущерба в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения;

5) причинения ущерба в результате преступных действий государственного служащего, работника, установленных приговором суда;

6) причинения ущерба в результате административного проступка, если таковой установлен соответствующим государственным органом;

7) разглашения сведений, составляющих охраняемую законом тайну (государственную, служебную, коммерческую или иную), в случаях, предусмотренных федеральными законами;

8) причинения ущерба не при исполнении государственным служащим, работником служебных (трудовых) обязанностей.²⁰⁷

Представители работодателя должны доказать, что:

а) причинение ущерба имуществу работодателя имело место за рамками рабочего времени и не с целью выполнения возложенных на него трудовым договором (служебным контрактом) обязанностей;

б) причинение ущерба имуществу работодателя государственным служащим, работником имело место в рабочее время при выполнении служебной деятельности, работ, не связанных с его служебной (трудовой) функцией, проводимых не в интересах работодателя.

В этом случае имущественный ущерб должен возмещаться в полном размере.

Полная материальная ответственность, основанная на специально заключаемом договоре, может быть индивидуальной или коллективной.

Полная материальная ответственность государственного служащего, работника устанавливается:

а) Трудовым кодексом РФ и иными федеральными законами;

б) письменными договорами о полной материальной ответственности государственного служащего, работника.

По договорам о полной индивидуальной материальной ответственности государственный служащий, работник самостоятельно и в полном объеме несет ответственность за ущерб, причиненный имуществу работодателя.

В ТК РФ закреплены и специальные случаи, когда лицо причинившее ущерб, освобождается от материальной ответственности. В законе закреплены обстоятельства, исключающие материальную ответственность только государственного служащего, работника. ТК РФ не предусматривает случаев исключения материальной ответственности работодателя.

Согласно статье 239 Трудового кодекса РФ материальная ответственность государственного служащего, работника исключается в случаях возникновения ущерба в следствие:

1) непреодолимой силы;

2) крайней необходимости;

3) необходимой обороны;

4) нормального хозяйственного риска;

5) неисполнения работодателем обязанности по обеспечению надлежащих условий для хранения имущества, вверенного государственному служащему, работнику.

Основных участников производства о материальной ответственности определяет трудовое законодательство. К ним ТК РФ относит - работодателя и работника, государственного служащего. Данные участники производства имеют процессуальные права и обязанности (специалисты, эксперты и др.)

Права и обязанности государственного служащего, работника:

• право требовать возмещение вреда, причиненного ему в связи с исполнением служебных (трудовых) обязанностей;

• право знакомиться со всеми материалами дела по возмещению материального (имущественного) ущерба;

• доказывать свою непричастность к нанесению материального (имущественного) ущерба;

• обжаловать решения о привлечении к материальной ответственности в суд;

• пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с действующим законодательством.

Права и обязанности представителя нанимателя, работодателя:

• право назначать проверки по фактам причинения материального (имущественного) ущерба;

• право требовать письменные и устные объяснения виновных;

• право устанавливать, на основании заключения проверки, размер причиненного ущерба;

• право издавать (подписывать) приказы или распоряжения о привлечении государственного служащего, работника к материальной ответственности, как правило, не превышающего одного должностного оклада;

• право освобождать от материальной ответственности;

• право на обращение в суд в порядке регрессного иска;

• право на контроль за исполнением решения о привлечении к материальной ответственности.