§1. Общие положения дисциплинарного производства в налоговых органах

Эффективное управление общественными процессами невозможно без высокой дисциплины и организованности. Дисциплина необходима для любого совместного труда большого количества людей.

Всякая совместная деятельность многих лиц требует четкой организации организованности. Следовательно, любой процесс, выполняемый совместным трудом, объективно требует дисциплины, т.е. подчинения его участников известному распорядку и единому руководству.

Одна из разновидностей общественной дисциплины – государственная дисциплина, а разновидностью последней является государственная дисциплина в сфере управления, т. е. в том звене государственного аппарата, которое призвано в порядке исполнительно-распорядительной деятельности осуществлять от имени государства и в объеме предоставленных ему государственных полномочий непосредственное и повседневное руководство всеми сферами государственного управления.

Дисциплина в юридическом, в объективном смысле означает строгое соблюдение правовых норм и конкретных распоряжений. Ее можно рассматривать как действенное средство поддержания правопорядка и организованности во всех сферах общественной жизни.

В субъективном смысле государственная дисциплина находит свое выражение в фактическом соблюдении порядка и правил согласованной деятельности по осуществлению общегосударственных задач государственными органами и их служащими, а также в точном и сознательном осуществлении ими прав и выполнения обязанностей, соблюдения ограничений, запретов, установленных законами и иными правовыми актами.

Единство требований государственной дисциплины проявляется во взаимосвязанности ее отдельных видов, и обязательности ее для всех.

Дисциплину как правовое явление, классифицируют на отдельные виды. Так государственную дисциплину можно различать как по функциональному так и по отраслевому критериям.

По первому критерию: дисциплина - штатная, налоговая, договорная, исполнительская, учетно-статистическая, дисциплина поставок, финансовая и др.

По второму критерию - транспортная, в вооруженных сила, органах внутренних дел, таможенных органах, в налоговых органах, дисциплина в энергетическом комплексе и др.

За невыполнение или ненадлежащее выполнение должностными лицами государственных органов своих обязанностей они привлекаются к дисциплинарной ответственности в соответствии с действующим законодательством,

Этот вид ответственности распространяются и на государственных служащих налоговых органов, где соблюдение законности и дисциплины есть и будет одним из основных принципов их деятельности. В условиях переориентации федеральной налоговой службы на выполнение функций сервисной компании по оказанию услуг гражданам и организациям одной из задач кадровой политики является безупречная исполнительская дисциплина государственных гражданских служащих налоговых органов».²⁰⁵

В настоящее время в налоговых органах работает 154 тысячи человек и от их четкого выполнения своих служебных (должностных) обязанностей зависит эффективность государственного управления в этой сфере.

Служебная дисциплина в налоговых органах – это обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом.

В целях обеспечения и укрепления служебной дисциплины руководителем органа могут применяться к государственным служащим, как меры поощрения, так и меры принуждения (в частности налагаться дисциплинарные взыскания).

Дисциплинарное принуждение представляет собой систему основанных на законе мер психологического, материального, организационного воздействия уполномоченных властных субъектов на государственных гражданских служащих в целях соблюдения дисциплины в сфере государственного управления.

Дисциплинарное принуждение, как вид государственного принуждения, может выражаться в применении к государственным гражданским служащим различных мер, например:

— меры дисциплинарного пресечения, преследующие цели прекратить противоправное поведение (отстранение в связи с дисциплинарными нарушениями от службы, от должности);

— восстановительные санкции, обеспечивающие охрану отношений дисциплины путем устранения вредных последствий нарушения меры материальной ответственности, реализуемые в сфере действия дисциплинарной власти (но не в судебном порядке).

— меры дисциплинарных взысканий;

— меры взысканий за совершение коррупционных правонарушений.

Меры дисциплинарных взысканий, взысканий за совершение коррупционных правонарушений служащим применяются в рамках дисциплинарной ответственности.

Рассматривая служебную дисциплину и дисциплинарную ответственность в налоговых органах необходимо уяснить: понятие, место, признаки, дисциплинарной ответственности, основания ее наступления, кроме этого, необходимо рассмотреть фактическое основание наступления ответственности – дисциплинарный проступок, его виды, виды дисциплинарных взысканий. Только после понимания этих правовых категорий, можно перейти к уяснению дисциплинарного производства в налоговых органах как механизму привлечения лица к дисциплинарной ответственности.

Дисциплинарная ответственность представляет собой наложение компетентным должностным лицом или налоговым органом на подчиненное лицо, совершившего дисциплинарный проступок, указанного в законе дисциплинарного взыскания.

Если рассматривать дисциплинарную ответственность как межотраслевой институт, учитывая, что дисциплинарные проступки и дисциплинарная ответственность присущи конституционному, муниципальному, трудовому, административному, финансовому, земельному, уголовно-процессуальному, уголовно-исполнительному праву, то можно прийти к выводу, что дисциплинарная ответственность в административном праве имеет место как - самостоятельный институт, а дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих органов исполнительной власти (в том числе и налоговых), с учетом составляющих систему государственной службы будет являться - подинститутом института дисциплинарной ответственности в административном праве.

Дисциплинарная ответственность имеет свои признаки, которые позволяют отграничивать ее от других видов юридической ответственности:

• основным признаком является применение дисциплинарных взысканий;

• основанием ответственности является совершение дисциплинарных проступков;

• особое, упрощенное производство по привлечению к дисциплинарной ответственности;

• взыскания в основном носят личностный характер;

• применяется в порядке подчиненности – субъектом по привлечению к ответственности государственного служащего является его руководитель, имеющий право дисциплинарной власти;

• правоотношения привлечения к дисциплинарной ответственности работника органа относятся к внутриорганизационным отношениям.

Отличительным признаком дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих государственных органов, от других видов юридической ответственности является то, что она реализуется в порядке подчиненности, в рамках внутренних вертикальных административно–юрисдикционных правоотношений, субъектами которых, с одной стороны, является служащий органа, с другой — государственный орган в лице его руководителя, обладающий дисциплинарной властью, уполномоченный назначать служащего на государственную должность (специальный субъект).

Основанием для наступления юридической ответственности традиционно является единство двух его составляющих: юридического (нормативного) и фактического.

Юридическое (нормативное) основание заключается в наличии совокупности нормативных установлений, в которых, во-первых, выражены предъявляемые к субъектам дисциплинарной власти требования, а во-вторых, установлены меры дисциплинарной ответственности государственных служащих за нарушения. Так, юридическим основанием дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих являются нормы ФЗ от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ (в действующей редакции) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и принятые в соответствии с ним нормы служебного распорядка государственного органа, должностного регламента и служебного контракта, совершения коррупционного правонарушения.

Под фактическим основанием дисциплинарной ответственности государственных служащих следует понимать дисциплинарный проступок, т.е. такое правонарушение, которое состоит в виновном действии (бездействии), выражающемся в нарушении служебной дисциплины. По своей сути он заключается в нарушении требований, определённых исходя из задач государственного органа, целей его формирования, и составляющих для служащего модель должного, правомерного поведения. Например, несоблюдение государственным гражданским служащим налоговых органов установленных законодательством, должностным регламентом, внутренним распорядком, служебным контрактом порядка и правил при исполнении возложенных на них обязанностей. Кроме этого, дисциплинарная ответственность наступает и за совершение служащим коррупционного правонарушения.

В действующем российском законодательстве о государственной службе понятие дисциплинарного проступка (дисциплинарного правонарушения) даётся в ст. 57 ФЗ о государственной гражданской службе, где под дисциплинарным проступком понимается – «неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей», за которое «представитель нанимателя имеет право применить дисциплинарные взыскания».

Из определения вытекают следующие признаки дисциплинарного проступка государственного гражданского служащего:

1) в качестве дисциплинарного проступка могут выступать как действия, так и бездействия, которые определены в законе как неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на гражданского служащего должностных обязанностей;

2) ответственность наступает исключительно за виновные действия, то есть вина является обязательным признаком дисциплинарного проступка;

3) дисциплинарный проступок выражается в виде нарушений служебной дисциплины гражданским служащим;

4) за совершение дисциплинарного проступка на гражданского служащего может быть наложено дисциплинарное взыскание.

Дисциплинарные правонарушения могут выражаться в нарушении государственным гражданским служащим налогового органа:

1) обязанностей, связанных с государственной гражданской службой (общие обязанности государственных гражданских служащих закреплены в ст. 15 Закона РФ «О государственной гражданской службе»):

а) служебных обязанностей, установленных законодательством о государственной гражданской службы (например, соблюдать при выполнении служебных обязанностей права и законные интересы граждан, общественных объединений и организаций; соблюдать внутренний служебный распорядок федерального органа исполнительной власти; не разглашать сведения, составляющих охраняемую законом тайну; беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для выполнения служебных обязанностей; не допускать злоупотреблений служебными полномочиями, соблюдать установленные законом ограничения и запреты связанные со службой, а также требования к служебному поведению; и др.);

б) служебных обязанностей, конкретизируемых в служебном распорядке налогового органа;

в) должностных обязанностей, определяемых должностным регламентом (должностной инструкцией) и служебным контрактом;

2) требований к служебному поведению государственного гражданского служащего налогового органа (например, сохранение своих чести и достоинства, не принимать решений из соображений личной заинтересованности; не совершать поступки, вызывающие сомнения в объективности, справедливости и беспристрастности сотрудника, наносящего ущерб его репутации, авторитету федерального органа исполнительной власти (налогового органа); проявлять уважение, вежливость и тактичность по отношениям к гражданам, в пределах служебных полномочий оказывать им содействие в реализации прав и выполнения юридических обязанностей: выполнять служебные обязанности добросовестно на высоком профессиональном уровне и др.)

3) ограничений, связанных с государственной гражданской службой (п.2 ч.1 ст.15 ФЗ РФ «О государственной гражданской службе»;

4) запретов, связанных с государственной гражданской службой (п.2 ч.1 ст.15 ФЗ РФ «О государственной гражданской службе».

На основании Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии:

4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы:

5) увольнение с гражданской службы в связи с:

- неоднократным неисполнением гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание;

- прогулом (отсутствием на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня);

- появлением на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения;

- разглашением сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей;

- совершением по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях;

- принятием гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории "руководители", необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа;

- однократным грубым нарушением гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории "руководители", своих должностных обязанностей, повлекшим за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства Российской Федерации.

Меры дисциплинарных взысканий устанавливаются законом и не могут изменяться или дополняться органами государственного управлениям.

Дисциплинарная ответственность за совершение правонарушений в сфере противодействия коррупции рассматривается в §4 данной темы.

Общие положения дисциплинарного производства в налоговых органах включают: понятия производства, цели, задачи производства, особенности производства, обстоятельства исключающие производство и др. Регулируются, как правило, административно-материальными нормами.

Дисциплинарное производство рассматривается как одна из разновидностей административно – юрисдикционных производств.

Производство по делам о дисциплинарных проступках в налоговых органах - это урегулированная правовыми нормами административно-юрисдикционная деятельность налоговых органов по привлечению виновных государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности за совершенные дисциплинарные проступки.

Суть производства заключена в применении к лицам, совершившим правонарушение в виде дисциплинарного проступка, дисциплинарных взысканий, предусмотренных законодательством.

Дисциплинарное производство имеет своей основной задачей обеспечение правильного и объективного разрешения дела о дисциплинарном проступке в целях укрепления государственной и служебной дисциплины, охраны прав и законных интересов служащих, а также интересов налогоплательщиков, налоговых органов, иных государственных органов и организаций.

Кроме этого, задачами дисциплинарного производства, являются:

• своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дисциплинарного или коррупционного дела;

• разрешение их в точном соответствии с законодательством,

• обеспечение исполнения вынесенного постановления;

• выяснение причин и условий, способствующих совершению дисциплинарных и коррупционных нарушений;

• предупреждение дисциплинарных и коррупционных нарушений.

Производство по привлечению к дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих налоговых органов представляет собой разновидность административной-юрисдикционной деятельности, а значит, в нем действуют ее общие принципы.

К основным принципам производства по привлечению к дисциплинарной ответственности, которые объективно отражают его свойства и раскрывают его сущность, относятся: законность; объективность (материальная истина); гласность; оперативность и эффективность; сочетание единоначалия и коллегиальности при принятии решения; персональная ответственность за принятое решение.

Принцип законности основан на требованиях Конституции РФ и федерального законодательства. Его сущность состоит в том, что применение норм материального и процессуального права лицами, обладающими дисциплинарной властью, должны быть законными -правовые нормы должны реализовываться в строгом соответствии с административно-юрисдикционным порядком. Принцип направлен на защиту прав и законных интересов участников производства. В случае нарушения прав и законных интересов привлекаемого к дисциплинарной ответственности лица, последний может обжаловать незаконные действия, как в административном, так и в судебном порядке.

Принцип объективности (материальной истины) означает все­стороннее и объективное исследование всех обстоятельств наруше­ния дисциплины или совершения дисциплинарного проступка. Для установления истины важно не ограничиваться устными заявле­ниями участников, а требовать письменных объяснений от винов­ного, проверять документы, подтверждающие факты нарушения дисциплины или совершения дисциплинарного проступка, показа­ния свидетелей и достоверность их показаний.

Принцип материальной истины особенно важен потому, что применение права субъектами управления сопряжено не только с установлением и анализом фактов и обстоятельств, но и с воздействием на эти факты и обстоятельства в процессе применения право­вых норм.

Принцип гласности заключается в публичности производства. Исключение - противоречие публичности интересам охраны государственной тайны, сохранению сведений личной и семейной тайны, участвующих в деле лиц.

Принцип оперативности и эффективности направлен на обеспечение такой организации производства, которая не требует больших материальных затрат и вместе с тем обеспечивает быстроту разрешения дела.

Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности при принятии решения состоит в том, что должностное лицо, наделенное дисциплинарной властью (руководитель) при принятии решения о применении мер дисциплинарного взыскания может учитывает мнение коллектива структурного подразделения органа, профсоюзной организации и т.п.)

Ответственность за принятое решение несет руководитель органа. Если принято не законное либо не правовое решение ответственность, как правило дисциплинарную, несет представитель нанимателя (руководитель налогового органа).

Общее, что характерно для дисциплинарного производства независимо от специфического характера службы, заключается в том, что дисциплинарное взыскание налагается лицом (руководителем) или органом, назначившим (имеющим право назначать) совершившего служебный проступок на должность. Объясняется это тем, что дисциплинарное взыскание может быть наложено, как правило, в порядке служебного подчинения, т.е. руководителем, обладающим в отношении подчиненных работников дисциплинарной властью. Налицо, следовательно, специальный субъект применения этой власти.

Важными в производстве являются обстоятельства, его исключающие. Производство по делу не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при: отсутствии события и состава дисциплинарного нарушения; истечении к моменту рассмотрения дела установленного законодательством срока наложения дисциплинарных взысканий (а оно может быть, как правило, наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения).

Производство по наложению дисциплинарных взысканий на служащих в настоящее время регламентировано многими нормативно-правовыми актами, что предопределено наличием различных форм государственно-служебных отношений (собственно государственная гражданская служба, военная служба, служба в органах внутренних дел, в органах полиции, таможенных, налоговых и иных органов).

Кроме того, на государственных служащих распространяются в соответствующих случаях нормы трудового законодательства и правила внутреннего трудового распорядка.

Нормы, регламентирующие дисциплинарное производство в налоговых органах, содержатся в законодательстве, нормативных актах налоговых органов регулирующих прохождение государственной гражданской службы.

Привлечение к дисциплинарной ответственности в налоговых органах реализуется в административно-юрисдикционном (дисциплинарном) производстве в соответствии с требованиями Приказа ФНС РФ от 22 августа 2011 № ММВ -7-4/507@ "Об утверждении Инструкции о порядке организации и проведения служебной проверки в Федеральной налоговой службе", с Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов», ст. 59.1 и 59.2 ФЗ РФ от 27 июля 2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Приказа ФНС РФ от 11 апреля 2011 № ММВ – 7-4/260 @ «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения государственных гражданских служащих федеральной налоговой службы», Приказа ФНС РФ от 15 февраля 2007 № САЭ -3-18/62 @ «Об утверждении Регламента Федеральной налоговой службы» и др.

В отличии от правового регулирования административно-процессуальной деятельности по делам об административных правонарушениях, где она наиболее полно закреплена нормами материального и процессуального права, дисциплинарное производство в сфере государственной службы, регламентировано нормативно в недостаточном объеме.

Пробелами в регламентации порядка привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности можно назвать – нечеткую урегулированность правового статуса участников, выделенных стадий дисциплинарного производства и принимаемых в их процессе юридически значимых документов, видов доказательств и пр. Все это в полной мере касается и дисциплинарного производства в налоговых органах.

Несмотря на это, необходимо заметить, что процессуальное нормирование дисциплинарного производства в сфере государственной службы отвечает современным общественным отношениям, активно развивается и детализируется, приобретая свойства полноценного административно-юрисдикционого производства по рассмотрению особой категории дел (конфликтов) в сфере государственной службы.