§3. Стадии административного производства по жалобам, поступившим в органы исполнительной власти (налоговые органы)

Законодательством предусмотрены три формы защиты нарушенных прав налогоплательщиков - физических лиц: самозащита; административный способ защиты; судебный способ защиты.

Последние два способа реализуются через механизмы административного производства и судопроизводства, осуществляемых в рамках КоАП РФ, ГПК РФ, АПК РФ, иных федеральных законах. Административно-юрисдикционное производство по рассмотрению жалоб — особый вид административной деятельности налоговых органов, в процессе которой осуществляется последовательный ряд действий, выполняются обязанности, реализуются права.

Соответствующие обязанности и права субъектов деятельности конкретизируются системой процессуальных норм, регламентирующих производство по жалобам налогоплательщиков. На федеральном уровне общий порядок рассмотрения обращений, в том числе и жалоб, урегулирован ФЗ РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Нормы, регулирующие административно-юрисдикционную деятельность налоговых органов по рассмотрению специальных административных жалоб, устанавливаются федеральными законами (частности НК РФ).

Производство по жалобам, направляемых в налоговые органы, как вид административно-процессуальной деятельностью юрисдикционного характера, может быть рассмотрено с позиций его организационной структуры, т.е. стадий производства. Каждая стадия включает в себя определенную группу действий, и имеет определенное место в производстве.

Административно-юрисдикционное производство по жалобам рассматриваемых налоговыми органами состоит из следующих четырех стадий:

1. первая стадия – возбуждение дела по жалобе и проверка жалобы;

2. вторая стадия – рассмотрение жалобы, принятие решения по делу;

3. третья – исполнение решения по жалобе;

4. четвертая стадия – обжалование решения по делу (факультативная стадия).

На первой стадии – (возбуждение дела по жалобе и проверки фактов и обстоятельств в ней указанных) - налоговые органы сначала осуществляют регистрацию письменных, электронных, устных жалоб налогоплательщиков, т.е. производят первичную обработку жалоб. С момента обращения лица с жалобой в орган публичной власти (налоговый орган) дело по жалобе считается возбужденным.

Зарегистрированная жалоба рассматривается руководителем органа, который поручает работу с ней конкретному исполнителю, либо дает поручение о направлении жалобы в компетентную организацию, с уведомлением об этом заявителя.

Если жалоба является повторной, то к ней приобщаются все материалы предыдущего рассмотрения.

Жалоба, направляемая в налоговый орган, должна содержать следующие реквизиты:

1) наименование налогового органа, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу или решения и действия (бездействие) которых обжалуются;

2) фамилию, имя, отчество (последнее — при наличии), сведения о месте жительства налогоплательщика — физического лица либо наименование, сведения о месте нахождения налогоплательщика — юридического лица, а также номер (номера) контактного телефона, адрес (адреса) электронной почты (при наличии) и почтовый адрес, по которым должен быть направлен ответ заявителю;

3) сведения об обжалуемых решениях и действиях(бездействии) налогового органа (должностного лица);

4) доводы, на основании которых заявитель не согласен с решением и действием (бездействием) органа, должностного лица налогового органа

Заявителем могут быть представлены документы (при наличии), подтверждающие доводы заявителя, либо их копии. К жалобе могут быть приложены и иные документы: акт ненормативного характера, который, по мнению заявителя, нарушает его права (постановление о привлечении к административной ответственности, акт налоговой проверки и др.).

Для приема обращения граждан в форме электронных сообщений (Интернет - сообщений) как правило, применяется специализированное программное обеспечение, предусматривающее заполнение заявителем реквизитов, необходимых для работы с обращениями и для письменного ответа, и, в случае незаполнения указанных реквизитов, информирующее заявителя о невозможности принять его обращение. Адрес электронной почты автора и электронная цифровая подпись являются дополнительной информацией.

В случае если в Интернет-обращении заявителем указан адрес электронной почты, по этому адресу направляется уведомление о приеме обращения или об отказе в рассмотрении (с обоснованием причин отказа), после чего обращение распечатывается и дальнейшая работа с ним ведется как с письменным обращением.

Общие требования и правила направления жалоб в налоговые органы следующие:

• жалоба подается в письменной форме на бумажном носителе или в электронной форме;

• жалоба может быть направлена по почте, через многофункциональный центр, с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», официального сайта налогового органа, предоставляющего государственную услугу, а также может быть принята при личном приеме заявителя;

• жалобы подаются в налоговый орган (должностному лицу), к непосредственному ведению которого относится разрешение поставленного налогоплательщиком вопроса об оспаривании правомерности действий или решений подчиненного ему (нижестоящего) должностного лица или органа;

• запрещается направлять жалобы для разрешения тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы;

• жалоба, на вступившее в силу решение, подается непосредственно в вышестоящий налоговый орган;

• объединение в одной жалобе требований, подведомственных налоговым органам, с требованиями, подведомственными должностным лицам этих органов, не допускается.

Кроме общих требований предъявляемых к направляемой жалобе, важное значение при регистрации жалобы является определение ее приемлемости. Жалобы поступающие в налоговый орган не подлежат разрешению, если:

• не содержат сведений о лице, адресе – они признаются анонимными и остаются без ответа и разрешения (если в таких обращениях имеются сообщения о готовящихся или совершенных преступлениях, то они направляются в правоохранительные органы по принадлежности);

• текст которых не подлежит прочтению (автор уведомляется в 7-дневный срок, если его фамилия и адрес поддаются прочтению);

• по содержанию лишенные смысла или если в материалах проверки имеется решение суда о признании заявителя недееспособным в связи с наличием у него психического заболевания(остается без разрешения);

• содержащие нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью, имуществу должностного лица или членов его семьи (может быть оставлено без ответа по существу, однако заявитель уведомляется о недопустимости злоупотребления предоставленным ему законом правом обращения с жалобой);

• содержание которых свидетельствует о прямом вмешательстве авторов в компетенцию органов (об этом в срок не позднее семи дней автору обращения направляется мотивированное сообщение);

• пропуска срока подачи жалобы;

• отсутствия указаний на предмет обжалования и обоснования заявляемых требований;

• подачи жалобы лицом, не имеющим полномочий выступать от имени налогоплательщика;

• наличия документально подтвержденной информации о принятии жалобы к рассмотрению вышестоящим налоговым органом (должностным лицом);

• получения налоговым органом информации о вступлении в законную силу решения суда по вопросам, изложенным в жалобе.

Основанием для отказа в рассмотрении интернет-обращения, помимо оснований, указанных выше, также может являться:

а) указание автором недействительных сведений о себе и (или) адреса для ответа;

б) поступление дубликата уже принятого электронного сообщения;

в) некорректность содержания электронного сообщения;

г) невозможность рассмотрения обращения без необходимых документов и личной подписи (в отношении обращений, для которых установлен специальный порядок рассмотрения).

Апелляционная жалоба подается в вынесший оспариваемое решение налоговый орган, который в течение трех дней со дня поступления указанной жалобы должен направить ее со всеми материалами в вышестоящий налоговый орган. Жалоба может быть подана непосредственно в налоговый орган или отправлена по почте. Во втором случае, датой подачи жалобы будет считаться дата отправки почтового отправления с описью вложения (Письмо Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина РФ от 27.07.2007 N 03-02-07/1-350)

По общей административной жалобе не может быть отказано в удовлетворении по мотивам неподведомственности. Если жалоба неподведомственна органу, то ее еще на стадии первичной обработки направляют в компетентную организацию. Если же факт неподведомственности будет установлен на последующих стадиях, материал должен быть направлен уполномоченному органу, учреждению. Автору жалобы должно быть сообщено о том, что она направлена по подведомственности.

Налоговое законодательство разграничивает подведомственность подачи жалобы в зависимости от их содержания, а именно:

• факты несогласия с актами, действиями или бездействием налогового органа заявляются только в вышестоящий налоговый орган;

• жалобы на неправомерное поведение должностных лиц подаются вышестоящему должностному лицу;

• жалоба на постановление о привлечении к административной ответственности: вынесенное налоговым органом в отношении организаций, рассматривается вышестоящим налоговым органом;

• вынесенное должностным лицом налогового органа в отношении физического лица, рассматривается вышестоящим должностным лицом данного или вышестоящего налогового органа.

При поступлении нескольких обращений по одному и тому же вопросу либо нескольких обращений в интересах одного и того же лица регистрируется первое обращение, а все последующие регистрируются как дубликаты. В подразделениях такие дубликаты приобщаются надзорному производству с уведомлением каждого автора о результатах их разрешения.

Если дубликат поступил после разрешения основного обращения, то не позднее 10-дневного срока ответ на него направляется с кратким изложением существа принятого ранее решения, со ссылкой на дату и исходящий номер предыдущего ответа и с приложением его копии.

Отказ налогового органа (должностного лица налогового органа) в рассмотрении жалобы не исключает права заявителя (при внесении им всех необходимых исправлений) повторно подать жалобу в пределах сроков, установленных для подачи жалобы.

Ответы на обращения граждан, поступившие по информационно- телекоммуникационным сетям, направляются по почтовому адресу, указанному в обращениях.

Заявителю должно быть сообщено о невозможности рассмотрения его жалобы в десятидневный срок со дня ее получения.

Лицо, подавшее жалобу, до принятия решения может ее отозвать на основании письменного заявления. Отзыв жалобы лишает подавшее ее лицо права на подачу повторной жалобы по тем же основаниям в тот же налоговый орган или тому же должностному лицу.

После регистрации жалобы и поручения руководителем работы с ней исполнителю – осуществляется проверка фактов и обстоятельств изложенных в жалобе (истребование необходимых документов, выезд на место проверки и другая проверенная информация анализируется и делается заключение по результатам проверки, которое докладывается должностному лицу (руководителю налогового органа) уполномоченному принимать решение по жалобе.

Жалоба подлежит проверке, т.е. изучению содержащихся в них сведений. При необходимости в дополнительной проверке ее рассмотрение может быть продлено до двух месяцев. В подобных случаях, для проверки изложенных в жалобе фактов, может назначаться ответственный работник, который истребует все необходимые для вынесения объективного решения материалы.

Помимо сбора фактических сведений, работа с жалобами предполагает тщательное изучение правовых норм, имеющих отношение к делу, иногда по результатам проверки составляются справки, содержащие соответствующие выводы и предложения.

Вторая стадия — рассмотрение жалобы и принятие решения. Следует отметить, что в любой властной деятельности принятие акта (решения) является центральным моментом функционирования. Стадия принятия решения — главная в любом административном производстве.

Подача жалобы не приостанавливает исполнения обжалуемого акта или действия. Но если налоговый орган (должностное лицо), рассматривающий жалобу, имеет достаточные основания полагать, что обжалуемые акт или действие не соответствуют законодательству РФ он вправе полностью или частично приостановить исполнение обжалуемого акта или действия. Такое решение принимается руководителем налогового органа, принявшим такой акт, либо вышестоящим налоговым органом.

В процессе рассмотрения и подготовки решений по жалобам налогоплательщиков юридические (правовые) подразделения запрашивают мнение соответствующих методологических подразделений. Запросы направляются с приложением необходимых документов (при их наличии).

На этой стадии лицо, подавшее жалобу, приобретает особый процессуальный статус – он вправе:

1) лично изложить доводы лицу, рассматривающему обращение;

2) знакомиться с итоговыми материалами проверки;

3) представлять дополнительные материалы или ходатайствовать об их истребовании;

4) пользоваться услугами адвоката, иного представителя.

Решение по жалобе, как было сказано выше, вышестоящий налоговый орган обязан принять в течение месяца со дня ее получения. Этот срок может быть продлен (для получения необходимых документов и информации у нижестоящих налоговых органов), но не более чем на 15 дней.

По итогам рассмотрения жалобы на действия или бездействие должностных лиц налоговых органов вышестоящий налоговый орган (вышестоящее должностное лицо) обязаны принять одно из следующих решений:

• оставить жалобу без удовлетворения;

• отменить акт налогового органа и назначить дополнительную проверку; отменить решение и прекратить производство по делу о налоговом правонарушении;

• изменить решение или вынести новое решение по существу обстоятельств дела.

О любом из принятых решений в течение трех дней сообщается лицу, подавшему жалобу.

Обращение граждан считается разрешенными, если рассмотрены все поставленные в них вопросы, приняты необходимые меры и даны письменные ответы.

Решение по жалобе должно быть мотивированным, положительное решение обоснованным, а исполнение решения — организованным. Оно своевременно сообщается гражданину.

Третья стадия - исполнение принятого решения. Прежде всего, необходимо выслать мотивированный ответ на письменную жалобу.

Стадия состоит из действий по исполнению принятого решения. В этом случае орган (должностное лицо), который принял решение, обеспечивает своевременное и правильное исполнение решения.

Четвертая стадия — обжалование решения по жалобе.

Налогоплательщик, не согласный с решением, принятым по его жалобе, имеет право обжаловать это решение в тот орган или тому должностному лицу, которым непосредственно подчинены орган или должностное лицо, принявшие обжалуемое решение или в суд. Эта стадия факультативна. Вышеуказанные субъекты обязаны рассмотреть жалобу в течении месяца.

Нарушение порядка рассмотрения жалоб граждан влечет за собой дисциплинарную ответственность должностных лиц.

По жалобам на качество и полноту предоставления государственных услуг имеются следующие особенности производства. Жалоба, поступившая в налоговый орган, по поводу некачественного предоставления государственных услуг, подлежит рассмотрению должностным лицом, наделенным определенными полномочиями. Такая жалоба подлежит рассмотрению в течение пятнадцати рабочих дней со дня ее регистрации, а в случае обжалования отказа налогового органа, предоставляющего, государственную услугу, в приеме документов у заявителя либо в исправлении допущенных опечаток и ошибок или в случае обжалования нарушения установленного срока таких исправлений — в течение пяти рабочих дней со дня ее регистрации.

По результатам рассмотрения жалобы налоговый орган, предоставивший государственную услугу, принимает одно из следующих решений:

1) удовлетворяет жалобу, в том числе: в форме отмены принятого решения, исправления допущенных органом, предоставляющим государственную услугу, опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной услуги документах, возврата заявителю денежных средств, взимание которых не предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами, а также в иных формах;

2) отказывает в удовлетворении жалобы.

Не позднее дня, следующего за днем принятия решения заявителю в письменной форме и по желанию заявителя в электронной форме направляется мотивированный ответ о результатах рассмотрения жалобы.

В случае установления в ходе или по результатам рассмотрения жалобы признаков состава административного правонарушения или преступления должностное лицо, наделенное полномочиями по рассмотрению жалоб незамедлительно направляет имеющиеся материалы в органы прокуратуры.

Необходимо иметь в виду, что положения закона, устанавливающие порядок рассмотрения жалоб на нарушения прав граждан и организаций при предоставлении государственных услуг, не распространяются на отношения, регулируемые ФЗ РФ 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Процессуальный порядок рассмотрения налоговых споров, инициированных налогоплательщиками, также различается в зависимости от того, подан иск (заявление, жалоба) физическим лицом, индивидуальным предпринимателем или организацией.

Налогоплательщики подают жалобы в суды общей юрисдикции, рассматривающих иски, предъявляемые к ним налоговыми органами.

Индивидуальные предприниматели и организации, т. е. хозяйствующие субъекты обращаются для разрешения экономических споров и других дел, связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности в арбитражные суды, которым также подведомственны иски налоговых органов, предъявляемые последними к указанным налогообязанным лицам.

При наличии коллизии по поводу изданного налоговым органом нормативного правового акта, неразрешенных при административном обжаловании, акт может быть признан не соответствующим НК РФ при рассмотрении соответствующей жалобы судом общей юрисдикции: разрешение споров, обусловленных признанием недействительным (полностью или частично) нормативного правового акта государственного органа, неподведомственно арбитражному суду.

В случае если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.